協(xié)同治理視角下垃圾分類治理困境與對策*
——以南京市X村垃圾分類為例

南京曉莊學院 楊欣雨，杜清

一、引言

近年來，我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，人民消費水平也日益提高，城市生活垃圾的數(shù)量也越來越多。國家針對這一現(xiàn)象出臺了各種政策，在全國設置了46個城市進行試點管理，各級政府積極響應國家號召，呼吁下屬城鎮(zhèn)區(qū)域因地制宜，從推行力度來看取得了一定的成就。但隨著后期推行的不斷深入，許多問題也顯現(xiàn)出來：雖然隨處可見垃圾分類宣傳標語，但是在其旁邊的分類垃圾桶卻雜亂不堪，這就是人們常說的“面子”工程，說明方案的執(zhí)行只浮于表面。政策無法高效地落于實際，居民垃圾分類觀念薄弱和相關知識的匱乏，都令垃圾分類效果無法進一步提高。

本文通過對南京市X村垃圾分類管理的研究，可以更好地了解垃圾分類的實際情況以及政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等主體協(xié)同治理下垃圾分類的進展，并針對現(xiàn)有的問題提出解決方案，為其他社區(qū)的垃圾分類提供參考。

二、南京居民生活垃圾分類協(xié)同治理困境

（一）政府角度

1.政策不完善，監(jiān)督不到位

對于國家出臺的政策，雖然有相關法律法規(guī)，但其內(nèi)容缺乏實施性，太過空泛沒有具體的指導措施，下級政府在進行治理時，有關政策不夠全面，試點地區(qū)的居民反映對于每天都進行垃圾分類的人并沒有實質(zhì)性的獎勵，而不垃圾分類的人也沒有強制性處罰，因此不愿意進行垃圾分類，這說明相關政策仍存在不足。且現(xiàn)如今垃圾分類治理的主體主要是政府，由政府發(fā)布相關政策協(xié)同社區(qū)進行管制，這種治理模式存在一個極大的弊端，就是沒有讓居民參與進來，只是一味地進行治理，忽視了居民的參與度問題，導致效率降低。

除此之外，政府下達任務后并沒有及時進行監(jiān)督，導致各級層工作懈怠，治理不到位。不僅下級部門存在問題，從事垃圾分類的企業(yè)也因缺少政府支持而十分消極對待。

2.各部門信息不互通，責權(quán)不明確

政府機構(gòu)眾多，涉及垃圾分類工作的各部門之間不能有效地進行協(xié)同管理，他們彼此之間信息共享不及時，存在信息滯后問題，無法了解工作進度。且缺少一個總管部門，無法建立一個自上而下的完整的管理體系，使得各級層協(xié)調(diào)不佳，職責模糊，劃分不明確。在我們對垃圾分類協(xié)同治理的調(diào)查中，X村居民中22.58%的人認為政府主體間沒有協(xié)調(diào)好。

（二）企業(yè)角度

1.沒有完整的企業(yè)鏈條

現(xiàn)在垃圾分類已成為一個熱門話題，因為經(jīng)濟的日益發(fā)展，人均耗用量不斷增加，導致垃圾大量堆積。但是從事相關環(huán)保的企業(yè)卻有限，且這些環(huán)保企業(yè)更側(cè)重于對分類后的垃圾進行處理，比如將工業(yè)垃圾處理進行循環(huán)使用，而對于垃圾分類源頭管理的企業(yè)卻少之又少，這主要是因為垃圾管理需要投入大量資金，企業(yè)缺少政府資金支持，后期運營也存在困難，所以垃圾分類沒有一個完整的市場體系。

2.企業(yè)參與垃圾分類程度低

目前市場上多為處理分類后垃圾的企業(yè)，是因為此環(huán)節(jié)較其他環(huán)節(jié)獲利更多。這說明我國部分企業(yè)缺乏社會責任感，不愿拓展對自身造成不利影響的業(yè)務，在垃圾分類中沒有起到積極引導的作用。

（三）社區(qū)角度

1.宣傳、監(jiān)管力度不到位

在相關政策出來后，執(zhí)行初期各個社區(qū)紛紛響應，組織開展垃圾分類宣講，在各處貼上宣傳標語，建立垃圾分類點，并派專人監(jiān)督。但由于國內(nèi)從未進行垃圾分類，缺乏自主意識，再加上主要是靠志愿者、社區(qū)黨員等基層工作者進行監(jiān)管，長期工作壓力較大，后期工作懈怠，監(jiān)管隨意。在走訪南京市X村時，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)對于垃圾分類的宣傳只停留在路邊貼上相關的宣傳標語，且部分的海報都已經(jīng)殘破不堪，說明社區(qū)只停留在倡導動員階段，沒有持續(xù)地跟進。參與調(diào)查的居民中，認為社區(qū)宣傳力度不夠的人數(shù)占51.61%，社會參與渠道匱乏的占58.06%。還有居民反映，雖然社區(qū)定期會舉行垃圾分類知識宣講，但是參與對象多是零零散散的老年人，輻射群體不夠廣泛，活動效果甚微。

2.獎懲措施不完善且多流于表面

在走訪南京X村時，社區(qū)方面表示其對于垃圾分類設定了一些懲罰機制，在社區(qū)監(jiān)督員工作期間，對于不配合垃圾分類的居民采取批評教育，但由于監(jiān)督員精力有限、不配合的居民過多，且社區(qū)工作人員與居民都相識，礙于情面也不會真正地對他們進行批評糾正。長此以往，懲罰機制也就逐漸消失了。這說明社區(qū)管理制度不完善，獎懲措施不健全，沒有實質(zhì)性的處罰和獎勵，居民垃圾分類的熱情不高，同時社區(qū)工作人員自身對于上級的指示也沒有堅持貫徹到底。

（四）居民角度

1.人口流動性強，社區(qū)歸屬感弱

垃圾分類治理想要取得成效，就需要居民積極主動參與進來，社區(qū)是大家的社區(qū)，居民要形成保護家園環(huán)境的意識，這樣垃圾分類才能長期執(zhí)行下去。南京市X村總?cè)丝诩s6.5萬人，內(nèi)含8個社區(qū)，其中還有許多外來務工人員，人口流動性強，他們對于社區(qū)的歸屬感較弱，對于垃圾分類持有不支持、不配合、無所謂的態(tài)度，認為只是暫時住在這里，并不愿意為此費時費力。

2.居民意識缺乏，執(zhí)行意愿低

中國人潛意識里不存在垃圾分類的概念，在收拾生活中產(chǎn)生的垃圾時一直都是將其混為一體，此時要求人們進行垃圾分類，顯得十分突然，并且人們對于垃圾分類有關知識匱乏，加上垃圾分類耗時耗力，惰性使得人們不愿意去做這件事情。X村問卷調(diào)查結(jié)果顯示，74.19%的人垃圾分類的意識淡薄，51.61%的人不知道如何對垃圾分類，61.29%的人表示沒有時間進行垃圾分類，還有45.16%的人存在從眾心理，認為身邊的人不分類，自己分類也沒有意義。

三、南京居民生活垃圾分類的協(xié)同治理建議

（一）政府角度

1.構(gòu)建完整的垃圾分類管理體系

垃圾分類現(xiàn)已成為我國需要解決的迫在眉睫的問題，雖然出臺了一定的政策，但實際可操作性太低，且政策性質(zhì)多為非強制性，導致目前國內(nèi)各城市執(zhí)行懈怠，所以完善垃圾分類管理體系勢在必行。完善體系的首要任務是根據(jù)相關條例制定具體的操作政策，并且總結(jié)之前政策在執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)的問題，將其改進方案體現(xiàn)在新政策中，例如明確各垃圾的具體分類、從居民義務進行垃圾分類轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭茍?zhí)行、對于不配合的居民采取懲罰措施，如將垃圾分類行為計入個人檔案或者像闖紅綠燈一樣進行罰款等，并結(jié)合大眾的建議，不斷充實完善現(xiàn)有的法律，相應地提高垃圾分類相關法律的地位。

除了法律體系的完善，教育體系也應同步執(zhí)行。政府相關教育部門需加強青少年教育，從基礎抓起，開設垃圾分類必修課，讓垃圾分類知識走進課堂，深入垃圾分類教育普及。通過樹立青少年垃圾分類意識，自下而上影響家人、朋友，貫徹執(zhí)行垃圾分類。

2.明確各級層的職責

對于各部門協(xié)調(diào)不佳、信息閉塞問題，應當建立專門的垃圾分類部門，明確各級層具體的職責，避免職責重疊。對于信息方面做到上傳下達，監(jiān)督各部門執(zhí)行進度，將垃圾分類的管理情況納入部門績效考核，統(tǒng)籌完善分類標準，下放部分職權(quán)給基層部門，進行靈活治理，促進垃圾分類工作的開展。

（二）企業(yè)角度

1.形成完整的企業(yè)鏈條

垃圾分類行業(yè)前期需要投入大量的資金，且初始資金回攏速度較慢，單靠企業(yè)自身是無法支撐起來的，更無法讓垃圾分類市場變得完整，并且僅憑政府和社區(qū)的力量也無法長久，所以產(chǎn)業(yè)鏈的形成是十分重要的。政府應該采取相關政策扶持企業(yè)，給予企業(yè)幫助，讓他們在投融資、研發(fā)等方面獲得支持。不同企業(yè)也需要根據(jù)自身的特點和擅長的領域，在垃圾分類的源頭分類、收運轉(zhuǎn)運、處理回收等不同環(huán)節(jié)進行探索，助力打通產(chǎn)業(yè)鏈形成中的屏障。企業(yè)生存需要產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而垃圾分類是公益類活動，想要長期有效地執(zhí)行，就需要將垃圾分類的整體成本降低，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈可以達到這一目標。目前國內(nèi)的市場仍有很大的上升空間，企業(yè)應該跟緊政府政策，積極創(chuàng)新，使國內(nèi)的垃圾分類效果進一步提高。

2.企業(yè)自身主動參與垃圾分類

企業(yè)自身需要具有社會責任感，民眾產(chǎn)生的生活垃圾中有些是購買商品后廢棄的包裝物等，說明企業(yè)也是垃圾源頭的一部分，因此企業(yè)在出廠商品時，應減少包裝物的數(shù)量，更換便于處理和易于回收的材質(zhì)，開發(fā)包裝的二次利用價值，減少后期垃圾分類的工作壓力，而不應該為了節(jié)約成本，使用一些廉價和污染環(huán)境的材質(zhì)。企業(yè)也可以鼓勵民眾主動進行垃圾分類，比如回收包裝可以進行積分商品兌換等。同時企業(yè)也應該受到政府和社會的監(jiān)督，在企業(yè)內(nèi)部建立有關垃圾分類的規(guī)章制度，定期接受政府和公眾的考核，承擔起應盡的社會責任。

（三）社區(qū)角度

1.增強宣傳力度，擴大監(jiān)督人員范圍

社區(qū)是政府與居民進行垃圾分類的紐帶，而現(xiàn)在參與宣傳以及監(jiān)督的主體主要是社區(qū)基層黨員工作者，由于人員有限，許多工作會變得力不從心，所以應該充分利用社會組織在社會治理中的作用，協(xié)同各地方社區(qū)、居委會、各行各業(yè)的民眾組建各自的志愿者團隊，且組織成員具有固定的職責崗位，不是一時熱血而是真正熱愛垃圾分類事業(yè)的人。同時可以招募在校大學生協(xié)助宣傳垃圾分類知識，注入新鮮血液，通過線上網(wǎng)絡普及垃圾的具體分類標準，也可以通過編寫小品，在各地區(qū)巡回表演，逐步提高居民垃圾分類能力。

2.完善獎懲措施

社區(qū)是一個集體，所以對于垃圾分類可以建立積分兌換制，每正確投放一次垃圾，就可以獲得一積分，月底結(jié)算，而居民每月可以憑借積分到社區(qū)兌換日常生活用品。同時在公告欄制定社區(qū)公約，每日將未進行垃圾分類的居民名單告示于眾，由于居民之間有許多相識的人，久而久之不進行垃圾分類的人也會覺得羞愧，且一旦有居民出現(xiàn)消極態(tài)度，社區(qū)應立刻給予警告和罰款。

（四）居民角度

1.養(yǎng)成主動分類的意識

民眾是產(chǎn)生垃圾的主要源頭，也是垃圾分類的主體，作為新時代的中國人，需要承擔自己的責任與義務，對社會的進步作出貢獻，這就需要大眾自身養(yǎng)成主動進行垃圾分類的習慣和意識，明白垃圾分類的重要程度，在平日里積極學習有關知識和分類要求，并據(jù)此對自己產(chǎn)生的垃圾作出分類，對身邊的人也進行科普指導，互相影響、互相監(jiān)督，為自己所在地區(qū)的垃圾分類工作減輕負擔。

2.參與垃圾分類的管理

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分居民對于垃圾分類還是支持的，并且對自己所在社區(qū)和當下的垃圾分類有一定的想法，大眾可以通過政府網(wǎng)絡平臺、熱線電話等方式給予社區(qū)、政府建議，將自身對于政府政策執(zhí)行效果的體會及時反饋給上層組織，這樣可以幫助政府針對不足的垃圾分類政策補充、修正，提高相關政策的可執(zhí)行度和有效度。同時居民也應該對所處地區(qū)的企業(yè)、社區(qū)、政府的相關工作進行監(jiān)督，主動參與到垃圾分類的管理中來，協(xié)助政府進行垃圾分類的治理。

四、結(jié)束語

“十四五”規(guī)劃中提到我國的生活垃圾是以提高生態(tài)環(huán)境為核心，努力實現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無害化，共建文明城市，創(chuàng)建美好家園。南京作為試點城市之一，出臺了《南京市生活垃圾分類管理辦法》，在各居民小區(qū)、機關單位、公共場所投放按照可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾為基本分類標準的分類垃圾桶，從而減少垃圾的堆積。本文以南京市X村為案例進行實地考察，通過發(fā)放調(diào)查問卷和采訪社區(qū)工作人員等方式，尋找當下垃圾分類管理存在的問題以及面臨的困境。從政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等主體的協(xié)同治理角度對結(jié)果進行分析，試圖提出一些改進建議。單靠政府是無法高效的引導民眾進行垃圾分類的，需要政府、企業(yè)、社區(qū)、居民共同加入進來協(xié)同治理，形成適合我國國情的垃圾分類運轉(zhuǎn)體系。

由于筆者對于協(xié)同治理理論基礎實際運用的研究有限，對于本市生活垃圾分類考察尚不夠全面，因此，原因分析和對策研究還存在些許不足，對后續(xù)措施可實施性也無法做到準確判斷，望各位專家學者們諒解!

相關鏈接

垃圾分類，一般是指按一定規(guī)定或標準將垃圾分類儲存、投放和搬運，從而轉(zhuǎn)變成公共資源的一系列活動的總稱。

垃圾分類的目的是提高垃圾的資源價值和經(jīng)濟價值，減少垃圾處理量和處理設備的使用，降低處理成本，減少土地資源的消耗，具有社會、經(jīng)濟、生態(tài)等幾方面的效益。

垃圾在分類儲存階段屬于公眾的私有品，垃圾經(jīng)公眾分類投放后成為公眾所在小區(qū)或社區(qū)的區(qū)域性公共資源，垃圾分類搬運到垃圾集中點或轉(zhuǎn)運站后成為沒有排除性的公共資源。從國內(nèi)外各城市對生活垃圾分類的方法來看，大多都是根據(jù)垃圾的成分、產(chǎn)生量，結(jié)合本地垃圾的資源利用和處理方式等來進行分類的。