行政要素保障視域下的城市社區(qū)治理
——基于福建省福州市鼓樓區(qū)的基層一線調查分析

謝敏峰 姚海燕

社區(qū)作為城市社會的基本單元，是城市社會治理體系的根基和“神經末梢”，社區(qū)治理的好壞將影響國家治理體系和治理能力的現代化建設。近年來，國內已有眾多的專家學者對社區(qū)治理開展研究，在已有的文獻成果中，更多是在智慧社區(qū)建設、大數據助力社區(qū)治理、社區(qū)韌性治理、社區(qū)精準治理等方面開展探索。然而，從社區(qū)隊伍建設、行政要素保障、硬件軟件配備等提高社區(qū)自身治理效能角度開展的研究案例較為鮮見。本文通過對近年來福建省福州市鼓樓區(qū)社區(qū)自身建設情況及治理水平開展一線調查，從行政要素保障的視角，全面梳理分析了社區(qū)自身工作職責、人才隊伍建設、軟硬件設施等制約社區(qū)治理能力和治理水平現代化存在的困難和問題， 并就如何激活社會治理“神經末梢”、提升社區(qū)治理效能等方面提出對策措施，以期為各級黨委和政府鞏固基層政權、維護社會穩(wěn)定和提高社區(qū)治理效能提供借鑒參考。

當前社區(qū)治理亟待解決的幾個問題

（一）權責不對等問題仍然較為突出

社區(qū)工作準入制度落實效果不理想，導致政府與社區(qū)關系邊界模糊。一些政府職能部門未經準入審查，把有關業(yè)務工作隨意攤派到社區(qū)，社區(qū)往往承接了征地拆遷、信訪維穩(wěn)、招商引資等大量行政性事務，加上考核檢查、多項統(tǒng)計、各種臺賬，社區(qū)工作人員很多精力都用在應對各類檢查或填表報數上，社區(qū)“被行政化”現象突出。

據現場調查顯示，經濟普查、消防安全宣傳、電動車行駛證發(fā)放、房屋結構安全隱患排查、開具經營場所證明等原本屬于區(qū)直相關部門負責的業(yè)務，也都被納入社區(qū)工作范圍，但是相關資源、行政管理權限卻未相應下沉，也未提供必要的人力保障。每個社區(qū)配備約1 5 名社區(qū)工作者，需承擔3 3 類9 9 項工作，每個人還要承接上級3——5個部門的工作，普遍反映負擔重、壓力大。

（二）社區(qū)工作者待遇水平有待提高

從基本報酬標準和薪級標準看，社區(qū)工作者整體薪酬水平還相對較低，人均收入每年約6萬元，對優(yōu)秀人才缺乏吸引力。近年來，社區(qū)各項工作日趨繁重，尤其是在疫情防控工作中，社區(qū)干部加班加點連軸轉，但補休、體檢等補償激勵制度未跟進落實到位，在一定程度上影響了工作積極性。

（三）社區(qū)工作者成長渠道尚未有效打通

福州市鼓樓區(qū)率先推行“雙軌并行”人才培養(yǎng)鏈，一定程度上拓展了社區(qū)工作者成長空間，但從總體上看，社區(qū)工作者職稱評定、身份轉變、職業(yè)發(fā)展路徑仍受到諸多方面的限制。

從職務培養(yǎng)鏈看，目前，僅社區(qū)主干可以參加定向考試街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機關公務員，或者通過公開招考進入全民事業(yè)編制，而非社區(qū)主干無法參加考試。從職稱培養(yǎng)鏈看，由于社工考試為全國性考試，對一些年齡較大的社區(qū)工作者而言，應試不占優(yōu)勢，還有一些社區(qū)工作者因為平時工作繁忙，無暇準備，導致社區(qū)工作人員取得職業(yè)資格的人數比例仍然較低。截至2 0 2 1 年底，福州市鼓樓區(qū)具有初級、中級社工師職稱的人員約2 5 0 名，僅占全區(qū)社區(qū)工作人員總數的30%。

圖/中新社

（四）社區(qū)工作者專業(yè)化、職業(yè)化程度不高

福州市鼓樓區(qū)在福建省率先實施“一社區(qū)一大學生”計劃，與閩江學院、閩江師范高等?？茖W校合作開展人才培養(yǎng)，先后有200多名大學生到社區(qū)服務，但由于社會對社區(qū)工作者職業(yè)認同度不高，難以吸引高層次專業(yè)人才，許多高校社工專業(yè)的大學生畢業(yè)后，更多傾向于選擇到社工機構工作，而不愿意到社區(qū)居委會工作，即使到社區(qū)居委會工作后，離職率也是居高不下。

據調查顯示，這些大學生的服務周期大約在2——3年，一旦有新的就業(yè)工作機會，他們便會選擇辭職。據統(tǒng)計，自2 0 2 0 年以來，該區(qū)已先后有近100名社區(qū)工作者離職。此外，雖然鼓樓區(qū)社區(qū)工作者大專及以上學歷比例高達86.8%，但他們大部分是非專業(yè)出身，且沒有社會工作的專業(yè)背景，加上缺乏專業(yè)知識學習、方法訓練，導致難以為居民提供精準科學的服務。

（五）社區(qū)硬件設施有待加強

由于鼓樓區(qū)地處福州市中心城區(qū)，老舊街區(qū)多，社區(qū)硬件條件存在“先天不足”，辦公服務場所場地普遍狹小、設備陳舊，僅能滿足基本要求。對照市級示范社區(qū)標準，社區(qū)綜合服務場所達標面積需在800——1400平方米，目前，在鼓樓區(qū)69個社區(qū)綜合服務場所達標的社區(qū)僅占21.74%。此外，一些社區(qū)基礎設施和公共設施老化破損嚴重，難以很好滿足群眾的使用需求。

（六）社區(qū)工作經費總體不足。目前，鼓樓區(qū)社區(qū)辦公經費主要依靠各級財政投入來維持，雖然在辦公經費、服務經費、人員經費等方面，區(qū)政府、街道都給予了充分保障，但是，隨著社會發(fā)展水平提高，依然難以滿足人民群眾對社區(qū)工作的需求。加上部分區(qū)直部門、街道將工作職能、工作任務延伸到社區(qū)，而相應的經費投入沒有做到“錢隨事轉”，導致社區(qū)在經費使用上日益困難。

行政要素保障下鼓樓區(qū)社區(qū)治理顯成效

福州市鼓樓區(qū)是福建省的政治、經濟、文化中心，是省委、省政府和市委、市政府駐地所在處，轄區(qū)面積35.7平方公里，下轄9個街道、1個鎮(zhèn)共69個社區(qū)，常住人口66.9萬人。目前，在全區(qū)69個社區(qū)中，有21個為市級標桿社區(qū)，在崗社區(qū)工作者1058名。近年來，鼓樓區(qū)以習近平總書記考察軍門社區(qū)時作出的“三個如何”重要指示為指引，持續(xù)探索社區(qū)治理工作新模式，獲評全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，軍門社區(qū)“13335”工作法也被民政部作為“一號方案”在全國推廣，社區(qū)治理工作成效明顯。

（一）社區(qū)治理主體日趨多元

以近鄰黨建引領，深化全省城市基層黨建示范點建設，完善“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨工委——社區(qū)黨委——網格黨總支——小區(qū)黨支部——樓棟黨小組”五級網絡，實現1 2 4 4 個居民小區(qū)黨支部全覆蓋。創(chuàng)新“黨建促進會”“黨建聯(lián)盟”等機制，827家黨建聯(lián)盟單位與小區(qū)互聯(lián)共建，制定涵蓋場所開放、文明創(chuàng)建、應急搶險等2000余個項目在內的“供需清單”，推動轄區(qū)各類資源向社區(qū)下沉。推行社區(qū)、社會組織、社會工作的“三社聯(lián)動”模式，通過政府購買服務、項目獎勵等方式，先后引進103家社會組織承接社區(qū)服務項目。

（二）社區(qū)治理機制持續(xù)創(chuàng)新

深化社區(qū)政務服務綜合受理點建設，將與群眾息息相關的94個公共事項下沉到社區(qū)，讓群眾生活和辦事更方便。全面推廣“居民懇談日”“參與式預算”“微實事協(xié)商”等機制，實現由“政府定實事政府做”到“百姓定實事參與做”的轉變。在全國首創(chuàng)基層社會治理“一線處置”機制，打通了服務群眾“最后一米”，先后解決群眾“急難愁盼”問題2.3 萬多個。

（三）社區(qū)治理保障不斷加強

創(chuàng)新社區(qū)工作者隊伍培養(yǎng)模式，建立職務、職稱“雙軌并行”人才培養(yǎng)鏈，實施社區(qū)黨組織書記素質提升工程，培育了“七一勛章”獲得者林丹等一批優(yōu)秀社區(qū)工作者，全區(qū)有65名社區(qū)書記進入行政事業(yè)編制，247名社區(qū)工作者取得專業(yè)職稱。加大社區(qū)經費保障力度，對社區(qū)辦公服務場所租賃費用實行區(qū)、街各半分攤。持續(xù)推進社區(qū)老人活動中心、少兒活動中心、議事廳、辦事廳、社區(qū)智慧服務平臺（兩中心兩廳一平臺）全覆蓋，積極探索“智慧社區(qū)”建設。

社區(qū)治理效能提升的幾條路徑

（一）理順權責關系，促進減負增能

一是要合理界定基層政府、職能部門和社區(qū)組織在社區(qū)管理與服務中的職能和責任，健全社區(qū)工作事項準入制度，編制社區(qū)主責主業(yè)清單、協(xié)同事項清單、減負增效負面清單，并根據社區(qū)工作實際及時予以新增、調整，取消不符合改革發(fā)展事業(yè)要求和缺乏法律依據的事項，讓社區(qū)干部集中精力抓好主責主業(yè)。特別是注重省、市、區(qū)三級聯(lián)動，通過文件的形式明確準入事項目錄范圍、事項審批退出程序、事項協(xié)商評估方式等，進一步厘清“行政權力”與“自治權”的界限，并向社會公開。

二是要對需下沉到社區(qū)的工作事項，應充分兼顧社區(qū)的承接能力，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，賦予相應工作職權，提供必要的經費和人力保障，做到“誰辦事、誰負責、誰有權”。

三是要按照“應減盡減、應撤盡撤”原則，清理在社區(qū)設立的工作機構和加掛的各類牌子，明確上墻內容并按有關規(guī)定及時調整。除省委、省政府和市委、市政府要求開展的考核評比外，其余針對社區(qū)的考核評比活動，由各縣（區(qū)）統(tǒng)一納入綜合性考評，每年一次性實施。

（二）創(chuàng)新工作機制，提升治理效能

一是要健全社區(qū)治理多元主體之間的合作機制，突出黨建引領，實行“大社區(qū)”模式，將轄區(qū)內省、市、區(qū)直機關、企事業(yè)單位、新經濟組織和新社會組織等單位黨組織納入社區(qū)治理體系，推動形成黨建引領、多元共治的基層社會治理新格局。深化小區(qū)自治、樓棟自治、社會群體自治等實踐，通過構建各利益相關方民主協(xié)商常態(tài)化機制、居民自治管理長效機制，把涉及公眾利益的項目交由群眾來討論、決定。

二是要完善“三社聯(lián)動”機制，通過政府購買服務、引領社會組織、市場主體提供專業(yè)服務等方式，推進公共服務的社會化。通過外引和內育相結合的方式，加快發(fā)展生活服務類、公益慈善類和居民互助類的社區(qū)社會組織，提供公益創(chuàng)投、補貼獎勵、活動場地、費用減免等支持，充分調動社會組織互助互幫作用。

三是要加快推進“智慧社區(qū)”建設，整合延伸與社區(qū)有關的各類信息網絡及應用系統(tǒng)，對居民的水、電、氣以及社區(qū)消防栓、充電樁等設備實現信息數據的感知、監(jiān)測、分析，利用社區(qū)智慧平臺、手機客戶端、微信小程序等，打造“社區(qū)+互聯(lián)網”深度融合平臺，提升社區(qū)治理智能化水平。進一步打破政府部門信息壁壘，逐步推動省、市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)五級服務信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、共享共用，為居民提供更加方便快捷全面的信息服務。

（三）加強隊伍建設，激發(fā)工作熱情

一是要進一步完善社區(qū)工作人員的薪酬待遇激勵機制，采取級差補貼和崗位變動掛鉤方式，并綜合考慮社區(qū)工作人員的文化程度、職業(yè)資格、能力水平等因素，將社區(qū)工作者的工資分為基本報酬、休息日及法定節(jié)假日考勤補貼和績效獎勵三類，建立薪酬動態(tài)調整和正常增長機制；同時，根據城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資變化幅度及當地財政收入情況、生活消費水平，動態(tài)調整社區(qū)工作者薪酬標準，并嚴格落實帶薪年休假、免費體檢、高溫津貼等待遇，讓社區(qū)干部安心扎根基層。拓寬社區(qū)工作者發(fā)展空間，積極從優(yōu)秀社區(qū)工作者中培養(yǎng)發(fā)展黨員，推選符合條件的優(yōu)秀社區(qū)工作者擔任各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員。擴大優(yōu)秀干部晉升渠道，有經驗、有能力、群眾威望高、業(yè)績突出的社區(qū)工作者，可以通過推優(yōu)形式考錄公務員和選任街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機關、事業(yè)單位干部，從而有效激發(fā)他們的工作熱情。

二是要選優(yōu)配強社區(qū)干部隊伍，通過公開競聘的方式選聘社會優(yōu)秀人才到社區(qū)任職。擴大社區(qū)工作者的來源渠道，通過選派一批機關干部和新考錄公務員到社區(qū)掛職鍛煉，選派機關事業(yè)單位的優(yōu)秀黨員干部分期分批到社區(qū)擔任“第一書記”，不斷充實社區(qū)工作干部力量。

三是要完善社區(qū)干部培養(yǎng)機制，從培養(yǎng)類型、素質要求、薪酬體系、晉升機制、職業(yè)規(guī)劃等方面進行頂層設計，加強人才隊伍的梯隊建設和人才儲備。充分發(fā)揮“七一勛章”獲得者林丹等優(yōu)秀社區(qū)工作者的示范表率作用，大力實施社區(qū)工作領軍人才培養(yǎng)計劃，建立健全領軍人才數據庫和社區(qū)治理師資庫，培育更多的“林丹式”社區(qū)書記。要加強與高等院校的聯(lián)系與合作，加大“訂單式”人才培養(yǎng)力度。健全社區(qū)工作者教育培訓機制，培訓內容從傳統(tǒng)的政治理論和黨建業(yè)務內容拓展到經濟、法律、社會心理、群眾工作等社區(qū)工作的各個領域，全面提升專業(yè)化水平。

（四）強化要素供給，完善保障體系

一是要加大經費保障投入，把社區(qū)工作經費、培訓經費、人員報酬、服務設施和信息化建設等經費納入縣一級財政預算。省級、市級財政可以采取“以獎代補”等形式，積極引導和推動駐縣區(qū)單位及社會各界以資金、物資、技術等方式參與社區(qū)管理建設，逐步形成多元化投入的共建共治新格局。大力支持社區(qū)發(fā)展服務型經濟實體，不斷增強社區(qū)經費自我“造血”功能。

二是要加大城市規(guī)劃實施監(jiān)管力度，把社區(qū)辦公用房和服務設施作為規(guī)劃實施的強制內容落地落實。以社區(qū)居民需求為主導，按照規(guī)劃引導、集約建設、資源共享、規(guī)范管理的原則，對社區(qū)黨群服務中心、社區(qū)工作服務站以及居家養(yǎng)老服務中心、托幼機構、衛(wèi)生服務站等公共活動場所進行親民化、人性化改造，不斷提升社區(qū)綜合服務設施現代化水平。

三是要結合城市有機更新、老舊小區(qū)改造提升和花漾街區(qū)樣板工程建設，對老舊小區(qū)水、電、氣、照明、綠化、道路、安防系統(tǒng)等進行升級完善，探索智能化設備更新和物聯(lián)網應用推廣，切實改善社區(qū)工作空間環(huán)境，不斷提升公共服務水平。