大歷史觀視域下中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)

易麗婭

(中共信陽市委黨校，河南 信陽 464000)

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，核心在農(nóng)村，關(guān)鍵靠農(nóng)民，根本在解決好農(nóng)村土地問題。從某種程度上講，一部農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展史，就是一部農(nóng)村土地政策變遷的歷史，也是一部制度創(chuàng)新史。習(xí)近平指出，要堅(jiān)持用大歷史觀看待農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，只有深刻理解了三農(nóng)問題，才能更好理解我們這個(gè)黨、這個(gè)國家、這個(gè)民族。了解歷史來龍去脈，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，既是正確對(duì)待歷史，明理、增信、崇德的需要，也能從中獲得啟示、凝聚力量，辦好實(shí)事、開創(chuàng)新局。

農(nóng)村土地政策最主要、最核心的內(nèi)容是土地歸誰所有和土地如何經(jīng)營的問題。土地所有制是邏輯起點(diǎn)和根本前提，決定社會(huì)制度的性質(zhì)和社會(huì)基本面貌，而土地經(jīng)營主要包括土地使用和土地流轉(zhuǎn)，決定著土地利用效率以及社會(huì)財(cái)富分配。不同歷史時(shí)期，雖然政策口號(hào)不同，但基本圍繞這一內(nèi)容來調(diào)整，從新民主主義革命、社會(huì)主義革命和建設(shè)到改革開放再到新時(shí)代，經(jīng)歷了“農(nóng)民個(gè)體所有、家庭自主經(jīng)營”到“集體所有、集體經(jīng)營”，再到“集體所有、家庭承包經(jīng)營”，以及當(dāng)下的“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”改革等演變階段。

1 中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的演變

1.1 新民主主義革命時(shí)期

通過理論和實(shí)踐的反復(fù)探索，隨著黨對(duì)中國革命性質(zhì)和任務(wù)、農(nóng)民和土地問題認(rèn)識(shí)的不斷深入，受共產(chǎn)國際和斗爭形勢的影響，黨在新民主主義革命時(shí)期的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

從共產(chǎn)黨創(chuàng)建到土地革命時(shí)期為第一階段，在是否沒收土地的問題上，經(jīng)歷了從“限租、限田”的改良主義到實(shí)現(xiàn)“耕地農(nóng)有”的土地革命的轉(zhuǎn)變。黨在總結(jié)農(nóng)運(yùn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)到農(nóng)民“天然是工人階級(jí)之同盟者”，作為長期的小私有生產(chǎn)者，隨著農(nóng)運(yùn)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)民普遍產(chǎn)生獲取土地的強(qiáng)烈愿望。“限租、限田”作為改良主義的初步措施，已經(jīng)不能適應(yīng)革命形勢的需要，必須實(shí)行“耕地農(nóng)有”的土地革命，采用斗爭方式?jīng)]收地主土地并分給農(nóng)民，爭取他們對(duì)革命及革命政府的支持。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”政策的實(shí)施為第二階段。遵義會(huì)議后，錯(cuò)誤的路線、政策得到糾正，隨著抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化。中國共產(chǎn)黨以民族利益為重，審時(shí)度勢，及時(shí)將“地主不分田”的土地政策經(jīng)“地主分壞田”逐步調(diào)整為“減租減息”。1937年8月洛川會(huì)議通過的《抗日救國十大綱領(lǐng)》決定把“減租減息”作為黨在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期動(dòng)員廣大農(nóng)民團(tuán)結(jié)開明紳士共同抗日的基本政策，為建立最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、取得抗戰(zhàn)勝利奠定了基礎(chǔ)。

從解放戰(zhàn)爭到土地改革完成為第三階段，確立并逐步實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的農(nóng)村土地政策。這一口號(hào)最早由孫中山提出，他主張，民生主義要達(dá)到目的，必須完全解決農(nóng)民問題，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，辦法就是平均地權(quán)。在具體實(shí)施中，不是無償沒收地主土地，而是由地主自己去定一個(gè)折中的價(jià)值，由政府收買，將地主土地歸為國有；如果定價(jià)之后，地皮價(jià)格上漲，增值的部分歸為公有?！案哂衅涮铩钡耐恋鼐V領(lǐng)將矛頭直指封建地主土地所有制，但實(shí)現(xiàn)激進(jìn)綱領(lǐng)的方法卻是改良主義的，主張“以和平手段和漸進(jìn)程序”“用政治和法律來解決”，由國家來收買，不主張發(fā)動(dòng)農(nóng)民通過斗爭方式直接從地主手中獲得土地。資產(chǎn)階級(jí)革命派沒有認(rèn)識(shí)到中國農(nóng)村地主對(duì)農(nóng)民剝削的殘酷性以及封建地主土地所有制對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力束縛的嚴(yán)重性，沒有徹底解決土地問題，難以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的目標(biāo)。

“耕者有其田”作為中國共產(chǎn)黨土地政策的目標(biāo)被提出到最終實(shí)現(xiàn)，可以分為三個(gè)階段，分別以《五四指示》《中國土地法大綱》和《中華人民共和國土地改革法》為標(biāo)志。1946年5月4日，中共中央發(fā)出《土地問題的指示》(簡稱《五四指示》)，號(hào)召從地主手中獲取土地，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，獲取方式以清算、征購、獻(xiàn)田獻(xiàn)地為主，這些措施不夠徹底，是特定形勢下符合實(shí)際情況和客觀需要的過渡性政策?！耙?yàn)楫?dāng)時(shí)全國要和平，你要平分土地，蔣介石打起來，老百姓就會(huì)說，打內(nèi)戰(zhàn)就是因?yàn)槟愎伯a(chǎn)黨要徹底平分土地……為了既不脫離全國廣大群眾，又能滿足解放區(qū)群眾的要求，使和平與土地改革結(jié)合起來。結(jié)果就產(chǎn)生了《五四指示》。”[1]

1947年10月，中共中央公布了解放區(qū)土地改革的綱領(lǐng)性文件《中國土地法大綱》，明確規(guī)定廢除封建及半封建剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度。按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，平均分配土地，數(shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等土地，并歸個(gè)人所有。1948年底，解放區(qū)基本完成了土改運(yùn)動(dòng)，廣大農(nóng)民在政治上和經(jīng)濟(jì)上得以翻身，政治覺悟和組織程度空前提高，為發(fā)動(dòng)農(nóng)民參軍參戰(zhàn)、支援前線、保證解放戰(zhàn)爭的勝利起到了決定性的作用。

1950年6月，中央人民政府公布《中華人民共和國土地改革法》，開始在新解放的地區(qū)開展土地改革。1953年春在全國范圍內(nèi)完成土改，徹底消滅了在我國延續(xù)了幾千年的封建地主階級(jí)土地所有制，“全國約3億無地少地的農(nóng)民無償獲得約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的3000萬噸以上糧食的地租”[2]。農(nóng)民生活水平得到改善，政治地位顯著提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)和發(fā)展，為新政權(quán)的鞏固、抗美援朝的勝利、國民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

1.2 社會(huì)主義革命和建設(shè)道路探索時(shí)期

1953年社會(huì)主義過渡時(shí)期的總路線提出后，黨開始在農(nóng)村開展合作化運(yùn)動(dòng)，從初級(jí)社到高級(jí)社，從經(jīng)營主體的改變到所有權(quán)主體的更替，層層突破，穩(wěn)中求進(jìn)，逐步建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料包括土地的公有制。雖然這一時(shí)期出現(xiàn)要求過急、工作過粗、改變過快、形式過于簡單劃一的“四過”問題，但整體上是符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展趨勢和需要的，克服了農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)孤立、分散、生產(chǎn)資料匱乏的弊端，遏制了土地集中、貧富分化的產(chǎn)生。同時(shí)，在解決一家一戶辦不了或辦不好的事情上，比如興修水利、農(nóng)田基本建設(shè)方面，充分發(fā)揮了集體主義的優(yōu)越性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放?！?957年冬至1958年春開展的興修農(nóng)田水利運(yùn)動(dòng)，可擴(kuò)大灌溉面積2300多萬公頃，改善灌溉面積930多萬公頃，治理低洼易澇耕地1300多萬公頃，改造貧瘠薄耕地660多萬公頃。”[3]

1958年5月，黨的八大二次會(huì)議通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，反映了黨和人民群眾迫切要求改變我國經(jīng)濟(jì)落后狀況的愿望。在這種急于求成、狂熱趕超的意識(shí)下，一場來勢迅猛的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)在廣大農(nóng)村席卷開來，“一大二公”“集體統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算”“吃大鍋飯、搞平均主義”的體制違背了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀規(guī)律，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國農(nóng)業(yè)陷入緩慢增長甚至低迷期。面對(duì)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，黨中央和毛澤東開始反思并著手整頓，多次實(shí)地調(diào)查，先后制定了一系列方針政策，力圖糾正運(yùn)動(dòng)中存在的規(guī)模過大、平均主義、生產(chǎn)權(quán)和分配權(quán)不統(tǒng)一等問題。1962年初，中共中央發(fā)出《關(guān)于改變?nèi)嗣窆缁竞怂銌挝坏闹甘尽?，將基本核算單位下放到生產(chǎn)小隊(duì)，克服了小隊(duì)和小隊(duì)之間的平均主義，強(qiáng)調(diào)該政策“要至少保持30年不變”，“三級(jí)所有、生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營體制一直延續(xù)到1978年改革開放之前。

1.3 改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期

農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益。農(nóng)村土地集體所有制的建立從根本上保障了農(nóng)民不會(huì)再失去土地，但是如果不能采取有效的經(jīng)營形式，農(nóng)民生產(chǎn)缺乏積極性，農(nóng)業(yè)效率低下、發(fā)展緩慢，不僅無法支撐國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，還會(huì)讓農(nóng)民生活陷入困苦之中，進(jìn)而引發(fā)對(duì)農(nóng)村土地集體所有制本身合理性的懷疑。改革開放之前，在思想和體制上，僵化地認(rèn)為集體土地只能實(shí)行集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營，否則就不是社會(huì)主義，但問題是，如果實(shí)行了集體經(jīng)營卻不能體現(xiàn)按勞分配的公平原則，農(nóng)民的積極性就調(diào)動(dòng)不起來。

為破解這一矛盾，農(nóng)村出現(xiàn)包工到組、包產(chǎn)到戶等各種生產(chǎn)責(zé)任制的嘗試。“包產(chǎn)到戶”聯(lián)系產(chǎn)量，落實(shí)到戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體經(jīng)營到家庭經(jīng)營體制的重大突破，在十一屆三中全會(huì)之后得到政策的認(rèn)可，1980年中央75號(hào)文件“有條件地允許包產(chǎn)到戶”，后被正式命名為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。然而實(shí)踐中“包產(chǎn)到戶”很快被“包工到戶”取代并迅速普及，安徽鳳陽小崗村提出“大包干”“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營，完成國家統(tǒng)購提留之后有了更多剩余，不僅改善了農(nóng)民生活，有了積累投資的可能性，為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)單一軌道、開創(chuàng)公有制基礎(chǔ)上多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展局面提供動(dòng)力和基礎(chǔ)；農(nóng)戶有了更多主權(quán)，可以自由安排勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間，將農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來，改變“八億人搞飯吃”的局面；取消了工分分配，不必再進(jìn)行集體統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配，為撤銷政社合一的人民公社體制提供了條件，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的大幕徐徐拉開。黨對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)造，及時(shí)地、不斷地進(jìn)行總結(jié)、提煉和完善，將具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)歸納提升為政策推廣普及，確立形成了農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)村改革發(fā)展的基本框架。

穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系。為鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，1984年中央“一號(hào)文件”明確提出“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1993年11月，中共中央下發(fā)11號(hào)文件，規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后再延長三十年不變”，給農(nóng)民吃了定心丸。為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。十五屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，在這一精神指導(dǎo)下制定的《農(nóng)村土地承包法》限制了承包地的非法調(diào)整，有效地穩(wěn)定了土地承包關(guān)系。2007年通過的《物權(quán)法》將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)定義為“用益物權(quán)”，這意味著，土地承包經(jīng)營權(quán)不是平等市場主體之間通過競爭、談判，基于合同約定獲得的租賃土地的經(jīng)營權(quán)，而是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員法定的，基于成員身份、公平分配獲得的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了勞動(dòng)力流出、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，農(nóng)民承包的土地從最初的“誰承包、誰經(jīng)營”逐步走向多元化的經(jīng)營形式?！凹壹野亍魬魟?wù)農(nóng)”帶來的土地細(xì)碎化、分散化不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)組織作用的發(fā)揮，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣和新技術(shù)的應(yīng)用，適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求。隨著土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，2002年《農(nóng)村土地承包法》設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)定，明確提出“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。然而法律和政策都未對(duì)流轉(zhuǎn)概念作出明確的界定，流轉(zhuǎn)的到底是土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)還是承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)以后土地承包權(quán)還在不在，會(huì)不會(huì)損害集體所有權(quán)，農(nóng)民心中是存在疑惑的。對(duì)此，中央認(rèn)為，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，為了讓承包農(nóng)戶踏實(shí)、放心地流轉(zhuǎn)土地，自2008年開始全國由點(diǎn)到面穩(wěn)步開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

完善基本經(jīng)營制度要堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上充分發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、組織化、社會(huì)化。1990年鄧小平提出“兩個(gè)飛躍”的觀點(diǎn)，指出當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的科技進(jìn)步、經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)社會(huì)化程度和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題。2008年10月《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)以“兩個(gè)飛躍”為基礎(chǔ)提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的觀點(diǎn)：對(duì)于家庭經(jīng)營，要“向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平”；對(duì)于統(tǒng)一經(jīng)營，要“向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合和合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培養(yǎng)農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度”?！稕Q定》拓展了“統(tǒng)”的內(nèi)涵，“統(tǒng)”的職能要采取多種形式實(shí)現(xiàn)，既包括集體經(jīng)濟(jì)組織作用，也包括農(nóng)民自身的合作聯(lián)合組織、各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的龍頭企業(yè)。在政策的支持下，廣大農(nóng)民在實(shí)踐中探索出多種多樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營新形式，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作、股份合作、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等等。“在糧食等大田作物的生產(chǎn)上，適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，加上比較完備的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，形成了耕種收靠社會(huì)化服務(wù)、日常田間管理靠家庭成員的經(jīng)營樣式?！盵4]

1.4 中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨解決三農(nóng)問題的實(shí)踐也進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增多、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式多樣化的背景下，中央在及時(shí)總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的改革思路，來破解農(nóng)村的地自己用不上、用不好的困局，“激活鄉(xiāng)村的沉睡資源”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要以不變應(yīng)萬變，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化的提高，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度充滿持久的制度活力[5]。

2018年新修訂的《土地承包法》對(duì)三權(quán)分置做了全面規(guī)定，特別是將集體經(jīng)濟(jì)組織在土地發(fā)包、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地用途管制、土地合理利用、土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保管理等方面的權(quán)利進(jìn)一步細(xì)化，有利于發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，防止集體土地所有權(quán)虛置。對(duì)于流轉(zhuǎn)方式，也由“兩權(quán)分離”下的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換實(shí)際縮減為“出租”一種，轉(zhuǎn)讓和互換是本集體內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)的整體轉(zhuǎn)讓或置換，不涉及土地經(jīng)營權(quán)，因此不屬于流轉(zhuǎn)。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)此作出進(jìn)一步規(guī)范。

規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但是，改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程，需要時(shí)間和條件，不可操之過急，要有足夠的歷史耐心。要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，不能貪大求快，違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民權(quán)益、不顧實(shí)際地強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。要保障農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占主體地位，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要限制在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。湖北沙洋推行的“按戶連片耕種”具有典型意義，具體做法是在落實(shí)土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，充分尊重農(nóng)戶意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換和承包地重分三種辦法，使農(nóng)戶耕種的土地連片，為沙洋縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和種植結(jié)構(gòu)、走現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)打下基礎(chǔ)[6]。從各地實(shí)踐看，除了糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品需要大規(guī)模的土地集中外，并非所有耕地都適合規(guī)模經(jīng)營，關(guān)鍵是要為農(nóng)民的生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術(shù)、儲(chǔ)運(yùn)營銷等更加完善的社會(huì)化服務(wù)，改變分散、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件。正如黨的十九大報(bào)告中提出的，要健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

2018年，中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的健全，農(nóng)業(yè)科技水平的提高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，農(nóng)民不再單純依賴農(nóng)業(yè)就業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)模化、專業(yè)化的水平將不斷提高。

2 中國共產(chǎn)黨制定農(nóng)村土地政策的基本經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書記指出，工作中的經(jīng)驗(yàn)是財(cái)富，工作中的教訓(xùn)也是財(cái)富，關(guān)鍵在于是否善于總結(jié)。中國共產(chǎn)黨制定農(nóng)村土地政策的基本經(jīng)驗(yàn)和啟示可歸納為以下幾個(gè)方面：

一是堅(jiān)持馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合，解放思想、實(shí)事求是，在與時(shí)俱進(jìn)中推進(jìn)理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新。只有堅(jiān)持以馬克思主義中國化的理論成果為指導(dǎo)，立足中國農(nóng)村實(shí)際，解放思想、實(shí)事求是，回答時(shí)代和實(shí)踐提出的重大課題，才能制定出適時(shí)有效的、正確的農(nóng)村土地政策。相反地，如果不顧歷史條件和現(xiàn)實(shí)情況的變化，拘泥于馬克思主義經(jīng)典作家的具體論述，或者將馬克思主義教條化甚至扭曲、異化，或者不顧生產(chǎn)力發(fā)展水平、超越社會(huì)主義初級(jí)階段的國情，得出錯(cuò)誤的結(jié)論，那么，制定的農(nóng)村土地政策就會(huì)阻礙黨的事業(yè)的發(fā)展，歷史上我們走過彎路，切不可忘記。當(dāng)前，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的過程中，我們既不可盲目冒進(jìn)、貪一日之功，也不能丟掉農(nóng)村土地集體所有制的根本，要在始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)、大膽創(chuàng)新，探索各種公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

二是尊重客觀規(guī)律，堅(jiān)持將是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，作為檢驗(yàn)農(nóng)村土地政策正確與否的根本標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)下，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，要尊重規(guī)律、科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持走中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；堅(jiān)持市場化改革方向，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場配置；堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，讓農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富。

三是踐行根本宗旨，堅(jiān)持為了農(nóng)民、相信農(nóng)民、依靠農(nóng)民。農(nóng)村土地政策的基礎(chǔ)在實(shí)踐，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)的主力軍。革命戰(zhàn)爭年代，正是由于我們黨努力解決農(nóng)民的土地問題，始終代表廣大農(nóng)民的根本利益，把農(nóng)民組織起來，充分發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾支持革命、參與革命，才能匯聚起磅礴之力贏得新民主主義革命的勝利。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，在一窮二白、國際封鎖、缺乏外援的歷史背景下，如何進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、建設(shè)社會(huì)主義是黨面臨的重大課題，黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，以大公無私的情懷、戰(zhàn)天斗地的豪邁氣概克服重重困難，大力發(fā)展生產(chǎn)建設(shè)，開墾荒地、興修水利、發(fā)展農(nóng)業(yè)科學(xué)，涌現(xiàn)出一大批英模人物，創(chuàng)造了一項(xiàng)項(xiàng)舉世矚目的偉大成就，形成了鮮明的時(shí)代精神，為改革開放積累了重要的思想、物質(zhì)、制度基礎(chǔ)和正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，中國農(nóng)村改革取得舉世矚目的成就，最基本的經(jīng)驗(yàn)就是尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，總結(jié)、提煉、規(guī)范、推廣農(nóng)民創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)，將改革引向深化和拓展。十一屆三中全會(huì)作出的決定明確了正確對(duì)待農(nóng)民的原則，指出確定農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的首要出發(fā)點(diǎn)，是發(fā)揮我國八億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性。我們一定要在思想上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)主義教育的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利。離開一定的物質(zhì)利益和政治權(quán)利，任何階級(jí)的任何積極性是不可能自然產(chǎn)生的。我們的一切政策是否符合發(fā)展生產(chǎn)力的需要，就是要看這種政策能否調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，落實(shí)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，強(qiáng)調(diào)土地制度改革要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)規(guī)?？涨?、力量強(qiáng)大的全面脫貧攻堅(jiān)。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持以人民為中心，把增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和安全感作為制定農(nóng)村土地政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；要充分相信農(nóng)民、依靠農(nóng)民，發(fā)揮農(nóng)民主體作用、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，給農(nóng)民和基層更多自主權(quán)，鼓勵(lì)他們大膽實(shí)踐，因地制宜地開展各種探索創(chuàng)新，找到適合各地情況的有效辦法，為全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的智慧和活力。

最后，要堅(jiān)持循序漸進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)，把握好政策的階段性、連續(xù)性和聯(lián)動(dòng)性。前述任何一段歷史時(shí)期農(nóng)村土地政策的調(diào)整都有一個(gè)階梯狀的由點(diǎn)到面、層層推進(jìn)、逐步突破并最終達(dá)到全面轉(zhuǎn)變的過程，都是需要反復(fù)探索、反復(fù)博弈、去粗取精、去偽存真、不斷發(fā)展完善的過程。當(dāng)前，在深化農(nóng)村改革、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，要堅(jiān)持大歷史觀，很多問題要放在歷史大進(jìn)程中去審視，一時(shí)看不清、拿不準(zhǔn)的就先不要隨便動(dòng)，絕不能一蹴而就、一哄而上，追求一步到位，而是要有足夠的歷史耐心，從條件成熟的、容易做到的地方入手，分類別、有重點(diǎn)、有步驟地逐步展開，通過政策的接續(xù)發(fā)力讓農(nóng)民在政策演進(jìn)中得到實(shí)惠，化改革阻力為實(shí)施動(dòng)力。