京津冀一體化視閾下的協(xié)同應急問題研究

岳清春，王 琳

（中國人民警察大學 公安法學院 研究生院，河北 廊坊 065000）

一、引 言

近些年來，伴隨著我國各類突發(fā)事件的高發(fā)和頻發(fā)態(tài)勢，各級政府進行應急管理的難度不斷增大。尤其是在防控跨區(qū)域突發(fā)事件過程中，構建多部門、多主體參與的協(xié)同應急格局成為實現(xiàn)社會持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的客觀需要。[1]2019年中央政治局第19 次集體學習指出：充分發(fā)揮中國應急管理體系的特色與優(yōu)勢，積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化。[2]這一會議精神和政策方針從戰(zhàn)略上為我國區(qū)域協(xié)同應急工作提供了新的思路，為未來京津冀三地開展協(xié)同應急提供了理論指導和價值遵循。京津冀一體化作為國家重大戰(zhàn)略部署，區(qū)域協(xié)同應急是一體化過程中的應有之義，也是深入貫徹落實習近平總書記關于區(qū)域協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略思想的具體體現(xiàn)，更是系統(tǒng)推進京津冀一體化進程的必由之路和內(nèi)在保障。京津冀三地政府自2004 年共同簽署《廊坊共識》開始，到2020 年召開“救災與物資保障協(xié)同工作聯(lián)席會議”，相關領域內(nèi)的全面合作已經(jīng)持續(xù)展開，協(xié)同應急的深度和廣度正在系統(tǒng)推進。從具體的協(xié)同應急實踐來看，京津冀協(xié)同應急過程主要可以歸納為主體維度、客體維度、過程維度以及系統(tǒng)維度等方面，進而構成了京津冀協(xié)同應急的基本架構。其中，主體維度主要涉及各級政府之間、不同職能部門之間、軍隊與地方之間以及各類軍種之間?？腕w維度主要包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件等類型的突發(fā)事件。過程維度主要涵蓋突發(fā)事件的醞釀期、爆發(fā)期、緩解期以及善后期。系統(tǒng)維度主要體現(xiàn)為協(xié)同應急體制、協(xié)同應急機制、協(xié)同應急法制以及協(xié)同應急預案。

二、京津冀協(xié)同應急的現(xiàn)狀分析

在突發(fā)事件防控過程中，屬地政府擁有較強的社會動員能力和資源整合能力。不論是在平時的預防準備方面，還是在戰(zhàn)時的決策處置方面都發(fā)揮著極其關鍵的作用。這些集中體現(xiàn)了我國各級政府在應急管理過程中的治理能力和動員能力。基于此種政府管理邏輯，京津冀三地政府早已形成了各自的應急管理體系，具體涵蓋了領導機構、職能部門以及應急隊伍等基本要素。與此同時，在中國的行政生態(tài)中，應急管理開展縱向協(xié)同的難度小，而開展橫向協(xié)同的難度大。[3]在京津冀一體化的時代背景下，為了有效解決區(qū)域協(xié)同應急的自然屬性與行政劃分的人為屬性之間的矛盾，有效提升區(qū)域協(xié)同應急的效能，京津冀三地政府以及相關職能部門從事前階段的監(jiān)測預測，到事中階段的決策處置，再到善后階段的決策處置，不斷推進協(xié)同應急的過程，使得京津冀協(xié)同應急工作逐漸完善。

具體而言，在區(qū)域協(xié)同應急實踐探索方面，為有效應對區(qū)域協(xié)同應急問題，我國政府基于“一案三制”的管理框架，為區(qū)域協(xié)同應急工作提供了理論指導和總體遵循。早在2009 年，泛珠三角區(qū)域應急管理聯(lián)席會議在廣州召開，相關省市就跨區(qū)域應急管理合作達成了初步共識。在此之后，贛鄂兩省、黃河三角洲地區(qū)、蘇皖魯豫四省、東北及內(nèi)蒙古地區(qū)等建立起了區(qū)域應急合作聯(lián)盟。[4]至今，國內(nèi)已建成八個省級協(xié)同應急區(qū)域，建立協(xié)同應急機制一千二百余個?？傮w來看，我國協(xié)同應急工作主要集中在經(jīng)濟技術合作區(qū)或江河流域上下游等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，區(qū)域毗鄰是跨域應急合作的基本特征和有利條件，并在構建協(xié)同體制、協(xié)同機制、協(xié)同預案等方面進行了初步探索。

目前京津冀各級人民政府以及相關職能部門之間逐步建立起了科學合理的協(xié)同機制，使得區(qū)域協(xié)同應急工作正在朝著主體多元、體系健全、覆蓋全面、領域廣泛的方向發(fā)展。具體可以歸納為五個方面：其一，在協(xié)同預警方面，京津冀三地利用各自預警系統(tǒng)的功能，不斷完善風險管理體系和危險源的管理制度，形成了高效互動的監(jiān)測預警機制；其二，在協(xié)同處置方面，京津冀三地借助國務院應急平臺，不斷實現(xiàn)有線通信、視頻會議以及移動指揮等方面的有效銜接，提高了決策處置的效能；其三，在協(xié)同預案方面，京津冀三地積極推進應急預案的協(xié)同管理，不斷優(yōu)化應急預案的結(jié)構和程序，規(guī)范了協(xié)同應急的依據(jù)；其四，在協(xié)同機制方面，京津冀三地建立了定期會商機制，不斷完善溝通渠道和協(xié)同方式，提升了突發(fā)事件防控過程的效率；其五，在協(xié)同體制方面，京津冀三地推進應急聯(lián)合指揮體系建設，不斷開展跨區(qū)域協(xié)同演練工作，減少了協(xié)同應急工作的條塊分割問題。

三、京津冀協(xié)同應急存在的問題

京津冀協(xié)同應急的出現(xiàn)正是由于當前應急管理理論和實踐促使利益相關者認識到行政區(qū)域劃分在特定情境下制約了應急管理的能力，其結(jié)果使得協(xié)同應急現(xiàn)狀難以達到社會預期。具體而言，協(xié)同應急的工作重點可以歸納為體制完善、機制創(chuàng)新、法制健全、預案完善等方面。[5]基于此，當前京津冀協(xié)同應急的具體問題主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）協(xié)同應急體制有待優(yōu)化

應急管理體制決定了應急管理體系的靜態(tài)結(jié)構，規(guī)定了應急管理體系的潛在功能。[6]當前京津冀地區(qū)協(xié)同應急體制既受制于“屬地管理”的制約，又缺乏組織系統(tǒng)的支撐。

從管理體制來看，以“屬地管理”為主的應急管理體制制約了京津冀三地的協(xié)同程度。當前“屬地管理”為主的應急管理體制在一定程度上明確了屬地政府的責任，強化了屬地政府的防控能力。但在協(xié)同應急過程中，防控具有跨界性和外部性的突發(fā)事件，這種應急管理體制顯得“捉襟見肘”。一方面，由于平行溝通并不是政府間應急管理必經(jīng)程序，從而造成京津冀三地政府間進行橫向協(xié)同的動力不足；另一方面，由于京津冀三地政府間無隸屬關系，從而容易造成應急管理中“權責利”不協(xié)調(diào)問題。

從組織系統(tǒng)來看，缺少以制度為基礎的應急管理體系。首先，當前京津冀應急管理合作主要是理念性、倡導性以及原則性的非制度化形式，缺少制度化的議事、決策和處置機制。其次，當前簽訂的系列協(xié)同應急協(xié)議法律效力不足，影響了其內(nèi)在的約束力和執(zhí)行力。最后，對于協(xié)同主體的獎懲措施、權責規(guī)范、保障手段，尤其是事后補償措施等均未納入?yún)f(xié)同應急制度設計中?；谝陨现萍s條件，京津冀協(xié)同應急具體的操作性和權威性有待進一步提升。

（二）協(xié)同應急機制有待完善

應急機制是防控突發(fā)事件的基本程序、規(guī)則以及措施的總稱，具有周期性、過程性以及系統(tǒng)性等基本特點。當前京津冀協(xié)同應急機制的主要問題主要體現(xiàn)在監(jiān)測預警、決策處置以及應急保障等三個方面。

1.在監(jiān)測預警機制方面。首先，京津冀應急監(jiān)測網(wǎng)絡缺乏統(tǒng)一設計，由于京津冀各地區(qū)的監(jiān)測網(wǎng)絡都是獨立建設，進而造成監(jiān)測信息難以實現(xiàn)實時共享。其次，京津冀屬地內(nèi)部監(jiān)測預警部門存在相互獨立問題，屬地內(nèi)氣象、衛(wèi)生、地震、環(huán)保等部門根據(jù)各自職責進行系統(tǒng)設計，影響了監(jiān)測預警的整體性和協(xié)同性。最后，京津冀三地的預警發(fā)布程序不盡相同，使得警情的研判和發(fā)布難以協(xié)調(diào)一致，制約了協(xié)同響應的及時性和高效性。

2.在決策處置機制方面。一是權威性機構存在缺失。雖然目前在信息共享方面，通過聯(lián)席會議的形式在一定程度上實現(xiàn)了協(xié)同響應，但是權威性的決策處置機構尚未建立，從而制約決策處置過程的效率。二是應急協(xié)調(diào)程度不高。京津冀三地現(xiàn)有協(xié)調(diào)機制還不完善，區(qū)域間政府的協(xié)作還只停留在多邊協(xié)商和聯(lián)席會議，沒有建立一套正式的高層協(xié)調(diào)機制，制度化的應急協(xié)同框架缺失。三是多元協(xié)同能力不足。從目前情況來看，利益相關者參與應急管理的深度和廣度有待提升，既體現(xiàn)在京津冀三地在引導公眾參與應急管理的宣傳動員力度不足，也體現(xiàn)在利益相關者的參與能力、參與意識以及參與程序缺失。

3.在應急保障機制方面。第一，應急資源總體布局不夠合理。就河北省而言，目前尚未建立國家級應急物資儲備庫，相關應急物資儲備主要來自縣級應急物資儲備、市級應急物資儲備以及省級應急物資儲備，并且省級應急物資儲備庫位于石家莊市，布局上遠離協(xié)同區(qū)域，嚴重制約了協(xié)同保障能力。第二，應急物資保障體系不健全。目前應急物資主要以實物儲備為主，合作企業(yè)生產(chǎn)能力儲備和合同儲備所占比重較小，進而造成應急物資儲備的類型和數(shù)量較少，如果發(fā)生重大突發(fā)事件難以保證在短時間內(nèi)獲取到所需物資。第三，應急物資運輸系統(tǒng)不完善。受到京津冀地區(qū)交通狀況和地理環(huán)境的影響，在應急物資運輸過程中，不同類型的交通工具缺乏有效的銜接，造成應急救援物資配送效率較低，影響應急資源的優(yōu)化配置。

（三）協(xié)同應急法制有待健全

協(xié)同應急法制是區(qū)域協(xié)同應急工作的制度依據(jù)和內(nèi)在遵循。雖然跨區(qū)域應急協(xié)作已經(jīng)引起了各地應急管理部門的重視，但是區(qū)域應急管理仍然缺少相關的制度體系。無論是中央政府還是京津冀三地政府，都沒有出臺相應的法律法規(guī)來明確和規(guī)范區(qū)域應急合作以及各級政府應急合作的權責關系。從當前協(xié)同應急法制的建設角度，一方面，國家和京津冀地區(qū)還沒有針對京津冀協(xié)同應急進行專項立法。關于協(xié)同應急的法律法規(guī)多分布于國家相關法律法規(guī)之中，在京津冀協(xié)同應急過程中缺乏針對性和操作性。另一方面，現(xiàn)有的相關立法不適應協(xié)同應急的實踐。自2007 年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》開始施行后，由于該法制定時跨域應急管理的問題尚未引起人們的高度重視，所以對區(qū)域外和政府間協(xié)同防控突發(fā)事件的問題缺乏具體規(guī)定。應急法制建設的滯后不僅使相關制度難以發(fā)揮應有的作用，還對防控突發(fā)事件的過程帶來消極影響。在突發(fā)事件發(fā)生以后，由于缺少制度的約束，難以明確和細化協(xié)同主體的權利和義務，協(xié)同主體之間容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象，進而導致應急資源無法得到優(yōu)化配置。因此，如何打破區(qū)域壁壘，制定完善的協(xié)同應急法律法規(guī)，是當前京津冀協(xié)同應急工作亟待解決的問題。

（四）協(xié)同應急預案有待規(guī)范

在京津冀協(xié)同應急過程中，由于三地在應急管理預案的編制、修訂與管理過程中缺乏常態(tài)化的合作機制，造成了預案間框架和內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)問題。具體體現(xiàn)在三個方面：首先，在應急預案的制定上，相關預案和規(guī)范性文件均是結(jié)合本行政區(qū)突發(fā)事件的形成、發(fā)展以及防控等特點獨立編制的，相互之間的兼容性和互補性不足。其次，在應急預案的修訂上，三地政府更新和完善的周期層次不齊，其中北京市修訂頻率最快，天津市次之。最后，在應急預案演練上，盡管三地政府開展了一系列合作，然而大多集中于原則層面，尚未系統(tǒng)提出和開展具體性的措施和常態(tài)化的行動。由此可見，京津冀地區(qū)應急預案尚未形成一個有機的體系，造成編制、修訂與管理上難以有效銜接。

四、京津冀協(xié)同應急的對策

京津冀協(xié)同應急工作是一項長期而又復雜的戰(zhàn)略任務，需要從協(xié)同體制、協(xié)同機制、協(xié)同法制以及協(xié)同預案等方面進行統(tǒng)籌推進。根據(jù)對京津冀協(xié)同應急的現(xiàn)狀和問題的詳細分析，本文從以下四個維度提出科學合理的對策建議。

（一）構建高效的協(xié)同應急體制

高效的協(xié)同應急體制有賴于權威的應急管理委員會、專業(yè)的應急救援隊伍以及科學的協(xié)同應急體系。一是成立權威性的應急指揮機構。以京津冀三地應急管理廳為依托，由分管應急管理工作的負責人輪流擔任指揮長，具體負責突發(fā)事件的應急準備、溝通協(xié)調(diào)、決策處置等工作，監(jiān)督協(xié)同應急的執(zhí)行情況，確保應急管理過程的高效聯(lián)動。二是構建以消防部門為主體的應急救援隊伍。在京津冀協(xié)同應急背景下，需要通過法律法規(guī)明確消防部門在應急救援過程中的地位和作用，最大限度地發(fā)揮消防部門在應急救援中的優(yōu)勢。三是優(yōu)化協(xié)同應急體系。在縱向應急管理體制上，建立權威的決策指揮體系，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮與屬地管理的有機統(tǒng)一；在橫向應急管理體制上，京津冀三地要通過職能部門和救援力量的溝通與協(xié)調(diào)，促進區(qū)域間應急管理活動無縫對接。

（二）構建科學的協(xié)同應急機制

科學的協(xié)同應急機制取決于監(jiān)測預警機制、溝通協(xié)商機制、協(xié)同保障機制以及應急管理平臺。首先，實現(xiàn)監(jiān)測預警網(wǎng)絡的有機銜接，通過對京津冀監(jiān)測預警平臺統(tǒng)一規(guī)劃，逐步實現(xiàn)區(qū)域間監(jiān)測預警的互聯(lián)互通。其次，實現(xiàn)應急決策處置協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通過建立區(qū)域間溝通協(xié)商機制，簡化應急響應的程序，為協(xié)同應急減少制度成本。再次，構建高效的協(xié)同保障機制，通過整合京津冀三地應急資源，優(yōu)化應急物資儲備庫布局，同時創(chuàng)新應急物資儲備模式，完善應急物資儲備體系。最后，促進應急平臺互聯(lián)互通，優(yōu)先實現(xiàn)有線通信、視頻會議以及移動指揮等方面的兼容，提升協(xié)同指揮和資源共享效率，使協(xié)同應急過程做到無縫銜接。

（三）構建健全的協(xié)同應急法制

健全的協(xié)同應急法制既需要不斷完善制度體系，也需要不斷加強制度落實。其一，加大立法力度，通過聯(lián)合制定地方性法規(guī)，為京津冀三地協(xié)同應急活動確立依據(jù)。其二，完善現(xiàn)有法律法規(guī)，增加區(qū)域協(xié)同應急的基本內(nèi)容，使京津冀協(xié)同工作有法可依。其三，強化制度的落實，通過明確協(xié)同應急的權利、義務和責任，將相關規(guī)定真正落到實處。

（四）構建完善的協(xié)同應急預案

協(xié)同應急預案具體涵蓋了制定程序、修訂過程以及協(xié)同演練等內(nèi)容。其一，健全應急預案的制定程序，將區(qū)域間溝通納入到預案制定過程，以確保預案內(nèi)容的銜接性和兼容性。其二，規(guī)范應急預案的修訂過程，將定期會商環(huán)節(jié)納入到預案修訂過程，以確保預案調(diào)整的規(guī)范性和同步性。其三，加強應急預案的協(xié)同演練，通過定期的協(xié)同演練，不斷提高區(qū)域間協(xié)同應急能力，并對預案存在的問題逐步改進。

五、結(jié) 語

在系統(tǒng)推進京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，區(qū)域間協(xié)同應急工作既是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在保障。因此，全面和持久推進京津冀協(xié)同應急工作，意義重大，影響深遠。本文基于京津冀協(xié)同應急工作的理論研究和實踐過程，系統(tǒng)分析了當前京津冀三地協(xié)同應急工作的基本現(xiàn)狀和存在問題，進而為京津冀協(xié)同應急工作提出科學合理的對策建議。一方面，這有助于促進京津冀協(xié)同應急工作的系統(tǒng)開展；另一方面，這也有利于推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實。與此同時，我們必須清醒的認識到：作為一項國家發(fā)展戰(zhàn)略，由于京津冀協(xié)同應急工作受到區(qū)位條件、政策導向、制度空間、資源稟賦以及發(fā)展水平等因素的制約，相關理論研究尚需持續(xù)深入推進，具體工作措施還有待于完善，這也是未來理論學界和政府部門需要重點關注的課題。