常州市未來社區(qū)規(guī)劃管理研究

邱小群 徐 晨

1. 常州市規(guī)劃設(shè)計院 江蘇 常州 213000

2. 江蘇筑森建筑設(shè)計有限公司 江蘇 常州 213000

1 研究背景

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是與人衣食住行息息相關(guān)的城市功能單元。而未來社區(qū)則是著眼于滿足人民群眾的美好生活而提出的社區(qū)新概念，旨在圍繞居民生活日常，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展需求，通過營造更好的服務(wù)水平、更活力的交往空間來實現(xiàn)社區(qū)“人本化、生態(tài)化、數(shù)字化”的價值體系。未來社區(qū)是推動現(xiàn)代化城市建設(shè)的創(chuàng)新實踐平臺，是國家“十四五”規(guī)劃關(guān)于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化管理的重要途徑。尤其是在當(dāng)前疫情大考面前，未來社區(qū)對社區(qū)治理和疫情管控有重要的作用。

1.1 社區(qū)發(fā)展歷程研究

中國的社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)從80年代至今，先后經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)試驗探索、社區(qū)建設(shè)全面深化、社區(qū)治理等發(fā)展階段。社區(qū)規(guī)劃從開始的強(qiáng)調(diào)以社區(qū)服務(wù)為核心，逐漸向構(gòu)建共建共治共享的治理格局轉(zhuǎn)變。社區(qū)服務(wù)和配套內(nèi)容從滿足剛性的基本需求向高品質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)和人性化社區(qū)轉(zhuǎn)變。也就是說社區(qū)服務(wù)和建設(shè)不再是以滿足老人和殘疾人服務(wù)以及兒童就學(xué)等基本的便民服務(wù)為主要內(nèi)容，而是向關(guān)注居民生活舒適度轉(zhuǎn)變，比如配置更全面的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，形成體系性配套設(shè)施等。社區(qū)不再僅僅是居民生活的場所，而是引入并融合了社區(qū)創(chuàng)業(yè)、智慧管理等內(nèi)容。社區(qū)參與也由被動向主動轉(zhuǎn)變，社區(qū)聯(lián)結(jié)由松散轉(zhuǎn)向緊密。從根本上說，現(xiàn)在的社區(qū)承載了人民群眾的真實感受和細(xì)分的生活及情感需求，是實現(xiàn)更高品質(zhì)生活的重要載體[1]。

1.2 社區(qū)規(guī)劃理念分析

從社區(qū)規(guī)劃發(fā)展各階段來看，主要的規(guī)劃理念有低碳、生態(tài)、可持續(xù)、智慧、綠色等新理念。低碳社區(qū)是在全球氣候危機(jī)的背景下以及國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略下提出的，與此相類似的還有生態(tài)社區(qū)、綠色社區(qū)以及可持續(xù)社區(qū)等理念，以上規(guī)劃理念均是圍繞對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，旨在促進(jìn)居民形成低碳可持續(xù)的生活方式，從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)、社會公平等多方面規(guī)劃和改造社區(qū)。成都的公園社區(qū)以服務(wù)生活人群和產(chǎn)業(yè)人群為主，促進(jìn)“人城景業(yè)”融合共生。智慧社區(qū)則是通過利用各種智能技術(shù)和方式，為社區(qū)居民帶來多種便捷服務(wù)。此外，還有以兒童利益最大化為原則的兒童友好型社區(qū)。由此可見，社區(qū)規(guī)劃理念也在更多的關(guān)注不斷剝離相關(guān)技術(shù)因素之后所保留的人性空間特征，如歸屬感、地方性、多樣性、包容性、混合功能、步行主導(dǎo)等原則，從而形成規(guī)劃設(shè)計的共識性認(rèn)知，而未來社區(qū)則是融合了以上理念并進(jìn)行了深入發(fā)展的新規(guī)劃理念，這也是作者提倡在常州植入未來社區(qū)概念的根本原因。

1.3 浙江未來社區(qū)實踐借鑒

2019年，浙江省率先提出未來社區(qū)的概念，并構(gòu)建了“139體系”，1個目標(biāo)3大理念和9大場景。即以人民美好生活向往為中心，以“人本化、生態(tài)化、數(shù)字化”為價值體系，致力打造囊括未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理9大場景的新型城市功能單元1。未來社區(qū)致力于滿足5-10分鐘生活圈服務(wù)需求，突出空間布局集約合理、功能復(fù)合、生活社交親善融通、配套設(shè)施集成共享。針對“土地利用效率低、公共場所和開放空間不足”等問題提出了“TOD布局”和“5、10、30分鐘出行圈”等規(guī)劃建設(shè)理念。在目標(biāo)導(dǎo)向上，未來社區(qū)并非高端豪宅和富人區(qū)，而是配套完善、生活便捷、守望相助的溫馨家園。

2 常州市社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)現(xiàn)狀

常州從上世紀(jì)八十年代中期起致力于社區(qū)建設(shè)，并走在全國社區(qū)建設(shè)的示范前列，創(chuàng)造了享譽(yù)全國的“常州模式”，打造了一批享譽(yù)全國的精品住區(qū)。2000年以后，常州城市發(fā)展進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，從生產(chǎn)型社會向消費型社會轉(zhuǎn)變，快速的城市化帶來城市建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度、密度、高度的激增，大量的社區(qū)不斷涌現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)變得多樣而復(fù)雜。因此，常州市在2012年發(fā)布了《常州市主城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)》，從公共服務(wù)設(shè)施配套入手來規(guī)范和指導(dǎo)社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)。自此，常州市主城區(qū)（天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)）在控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件等規(guī)劃管理階段嚴(yán)格按該標(biāo)準(zhǔn)落實公共服務(wù)設(shè)施配套要求，常州社區(qū)設(shè)施配套建設(shè)得到了較大改善，與此同時，也存在一些不足。

2.1 社區(qū)路網(wǎng)密度過低、規(guī)模過大

整體來說常州市路網(wǎng)密度較低，現(xiàn)狀路網(wǎng)密度為3.94km/km2，規(guī)劃路網(wǎng)密度為4.96km/km2。與《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求的8.0km/km2存在較大差距。社區(qū)道路以機(jī)動車出行為主要研究對象，不僅道路紅線寬度過寬，而且道路間距也存在過大的現(xiàn)象，有些小區(qū)用地規(guī)模甚至達(dá)到200畝，街坊間道路間距為500-600m，導(dǎo)致小區(qū)規(guī)模過大，無法形成尺度宜人的步行街區(qū)環(huán)境，同時也降低了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的步行可達(dá)性。

2.2 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套不均等

公共服務(wù)設(shè)施不均等是常州社區(qū)規(guī)劃建設(shè)近年來存在的主要問題。一是老城廂地區(qū)和城市新區(qū)公共服務(wù)資源不均衡，老城廂地區(qū)集聚了大量優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等資源，不僅造成交通擁堵，而且由于空間資源受限，無法有效增加和完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配套；而城市新區(qū)規(guī)劃的公共設(shè)施由于種種原因，在推進(jìn)建設(shè)過程中又滯后于片區(qū)居住土地供應(yīng)，造成公共資源配給矛盾不斷增大。二是各社區(qū)之間設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)不均等，新建社區(qū)隨著配置標(biāo)準(zhǔn)的提高往往設(shè)施較為豐富，老社區(qū)設(shè)施不僅缺乏而且難以滿足合理的服務(wù)半徑要求；三是社區(qū)配置和服務(wù)無法滿足多元化需求。在生育政策開放以及老齡化越來越嚴(yán)重的當(dāng)下，“托育難、入幼難”成為了新形勢下的新問題，養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)缺失，社區(qū)醫(yī)療“看得起”但“看不好”，以社區(qū)醫(yī)療設(shè)施為例，目前部分大病康復(fù)與慢性病患者的日常治療需求，還無法就近在社區(qū)衛(wèi)生中心滿足。

2.3 社區(qū)公共空間缺乏特色

社區(qū)公共空間缺乏特色主要表現(xiàn)為三個方面：一是社區(qū)空間形態(tài)雷同，在公共空間的設(shè)計中，空間設(shè)計的單一性也導(dǎo)致公共空間缺乏活力；二是公共交往空間不足且特色缺失，小區(qū)普遍存在容積率較高，建筑高度整齊劃一的現(xiàn)象，極大的限制社區(qū)的空間形態(tài)和建筑功能間的差異化規(guī)劃布局，導(dǎo)致社區(qū)天際線單調(diào)，千城一面，社區(qū)空間形態(tài)同質(zhì)化、城市界面趨同化現(xiàn)象嚴(yán)重；三是交往空間不足，步行可達(dá)范圍內(nèi)未規(guī)劃足夠滿足公共交往的空間，比如公共綠地、開放空間等，導(dǎo)致社區(qū)之間缺乏鄰里交流平臺，居民對社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，鄰里關(guān)系淡漠。常州社區(qū)建設(shè)盡管在不斷的完善，但是距離未來社區(qū)的9大場景建設(shè)還存在一定的差距，尤其是社區(qū)營造上，社區(qū)空間可識別性低，社區(qū)特色缺乏，社區(qū)服務(wù)不能滿足當(dāng)前需求等問題都需要進(jìn)一步研究完善[2]。

3 常州市未來社區(qū)規(guī)劃管理建議

3.1 建構(gòu)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系

3.1.1 規(guī)劃合理的社區(qū)規(guī)模

合理的社區(qū)用地規(guī)模是實現(xiàn)公共服務(wù)配套步行可達(dá)的基礎(chǔ)，而與社區(qū)用地規(guī)模息息相關(guān)的是社區(qū)的道路交通。常州未來社區(qū)規(guī)劃應(yīng)鼓勵 “宅馬路密路網(wǎng)”規(guī)劃理念，尤其是以滿足居住需求為主的社區(qū)，更應(yīng)當(dāng)增加道路網(wǎng)密度，縮小道路間距，打造慢行交通網(wǎng)絡(luò)，增加步行可達(dá)性。據(jù)統(tǒng)計，人步行速度一般為1m/s，5分鐘人步行可達(dá)距離約為300m，參照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》，并結(jié)合常州社區(qū)老齡化發(fā)展趨勢以及各社區(qū)居民出行特點，建議道路間距可規(guī)劃為200-300m。150-200m之間宜設(shè)置慢行過街通道，社區(qū)總體路網(wǎng)密度宜為8km/km2，街坊用地規(guī)模宜為2-4公頃。從目前規(guī)劃實踐可知，在城市舊區(qū)，由于現(xiàn)狀建成度較高，增加城市支路的可能性較低，所以老舊小區(qū)建議適當(dāng)打開圍墻，通過社區(qū)開放的方式來實現(xiàn)空間可達(dá)。

3.1.2 配套完善的公共服務(wù)設(shè)施

公共服務(wù)設(shè)施是社區(qū)居民關(guān)注度的焦點，是社區(qū)生活圈配套的關(guān)鍵內(nèi)容。未來社區(qū)在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180－2018）、《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》、《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》基礎(chǔ)上，根據(jù)服務(wù)人口合理測算公共服務(wù)配套，明確15分鐘（10分鐘）、5分鐘社區(qū)生活圈應(yīng)配套的公共服務(wù)設(shè)施的主要內(nèi)容、服務(wù)半徑以及選址要點等相關(guān)要求。既要保障設(shè)施規(guī)模滿足使用需求，還要結(jié)合不同活動類型充分考慮公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑的要求，尤其是小學(xué)、幼兒園、菜場等有特定使用人群以及使用頻次較高的公共服務(wù)設(shè)施。針對公共服務(wù)設(shè)施不均衡等問題，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)和城市公共服務(wù)配套的銜接，打通共享互助通道，推動醫(yī)療、文化、體育等優(yōu)質(zhì)資源的下沉。實現(xiàn)社區(qū)與高層級城市公共資源間的合理聯(lián)動，提升服務(wù)效能、品質(zhì)與使用便利度[3]。

3.2 營造活力社區(qū)交往空間

社區(qū)公共空間是社區(qū)交往的媒介，尤其是老齡化比較嚴(yán)重和低幼兒童較多的社區(qū)，公共交往空間成了社區(qū)不可或缺的組成部分。營造充滿活力的交往空間也是社區(qū)承載的重要使命。因此，在社區(qū)規(guī)劃設(shè)計中，規(guī)劃布局更多的公共空間，設(shè)計多樣化的、吸引人的交往空間成了社區(qū)規(guī)劃建設(shè)主要的任務(wù)。

3.2.1 構(gòu)建開放式街區(qū)

打開圍墻，構(gòu)建開放式社區(qū)是未來社區(qū)主要倡導(dǎo)的規(guī)劃導(dǎo)向。即打破傳統(tǒng)的居住組團(tuán)模式，重點通過公共空間開放來實現(xiàn)開放式街區(qū)。如將傳統(tǒng)小區(qū)中心位置規(guī)劃的集中綠地向街坊周邊沿道路、河道布局，結(jié)合社區(qū)道路將公共空間連接成網(wǎng)，同時按照社區(qū)生活圈的要求，增加公共綠地的有效面積，保證街坊級別公共綠地最小寬度不小于30米。為加強(qiáng)綠化帶實施的可行性，可允許部分綠化帶納入土地出讓面積，由開發(fā)公司承擔(dān)建設(shè)，但必須保證對公共開放。既增加社區(qū)公共空間，又提高了公共空間之間的可達(dá)性，也能保證公共空間有效建成和投入使用。

3.2.2 營造多樣化公共空間

社區(qū)公共交往空間類型多種多樣，但無論是哪種類型空間，都應(yīng)增加空間可識別性，打造具有歸屬感、可參與并富有特色的交往空間。在未來社區(qū)公共空間中，道路空間是空間營造的重要組成部分。建議在保證車輛通暢的前提下盡量壓縮車行道空間，增加道路步行空間。在社區(qū)組團(tuán)之間構(gòu)建共享城道，增加步行可達(dá)性，增強(qiáng)社區(qū)活力。同時打造特色景觀街道與慢行道空間，取消生活性道路交叉口渠化，減小道路轉(zhuǎn)彎半徑，縮短人行過街距離。對街道慢行交通、靜態(tài)交通、機(jī)動車交通和沿街活動進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。拓展街道設(shè)計和管控范圍，從紅線內(nèi)部拓展到紅線以外的沿街空間，將關(guān)注對象從單純路面拓展到包括兩側(cè)界面的整體街道空間。同時建議社區(qū)建設(shè)過程中，在充分結(jié)合社區(qū)自身特點，在空間形態(tài)、交往空間的營造上能盡量體現(xiàn)差異性，避免同質(zhì)化[4]。

3.3 完善管理機(jī)制

未來社區(qū)的創(chuàng)建不再像傳統(tǒng)社區(qū)那樣，是由政府和開發(fā)商主導(dǎo)的、竣工交付即完成任務(wù)的建設(shè)活動，而是一個多主體參與的包括前期建設(shè)、持續(xù)運營、定期評估、有效管理在內(nèi)的全生命周期活動。因此，未來社區(qū)的建設(shè)不僅需要規(guī)劃引導(dǎo)，更需要的是管理機(jī)制的保障。

3.3.1 建立指標(biāo)體系落實規(guī)劃管控

制定強(qiáng)制性和引導(dǎo)性指標(biāo)管控體系，明確未來社區(qū)規(guī)劃建設(shè)指引。將公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、部分公共服務(wù)設(shè)施（教育、菜場）、路網(wǎng)密度、道路交叉口間距的服務(wù)半徑納入強(qiáng)制性指標(biāo)體系進(jìn)行嚴(yán)格管控，保障公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模和公共服務(wù)設(shè)施合理布局。將道路空間設(shè)計、公共空間特色營造、社區(qū)空間形態(tài)引導(dǎo)、建筑風(fēng)格等作為引導(dǎo)性內(nèi)容進(jìn)行管控，提出在后續(xù)規(guī)劃階段的建設(shè)和管控要求，增加社區(qū)建設(shè)的人性化和可識別性。

3.3.2 創(chuàng)新規(guī)劃管理模式

未來社區(qū)的建設(shè)最大的難點體現(xiàn)在舊區(qū)如何實現(xiàn)完善的配套設(shè)施以及增加設(shè)施的可達(dá)性。而這個問題核心則是如何加強(qiáng)舊區(qū)更新的源動力。為加快推進(jìn)公共空間的建設(shè)落地，一方面建議可將部分開放的公共空間納入土地出讓范疇，通過構(gòu)建系統(tǒng)性的公共空間體系，進(jìn)一步保障街區(qū)空間品質(zhì)，提升街區(qū)休閑活力。另一方面，老城區(qū)的社區(qū)改造在交通和環(huán)境容量允許前提下，以滿足原權(quán)利人利益為底線、落實未來社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、滿足市場化操作為條件，創(chuàng)新開發(fā)強(qiáng)度，老城改造類社區(qū)可采用容積率獎勵政策，力爭未來社區(qū)建設(shè)運營資金基本實現(xiàn)自平衡。對于規(guī)劃新建類未來社區(qū)，則參照“標(biāo)準(zhǔn)地”做法，實行帶方案土地出讓模式，適度降低用地成本、提高綜合配套要求，約束開發(fā)商落實未來社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.3 制定規(guī)劃建設(shè)協(xié)同機(jī)制

未來社區(qū)建設(shè)的核心是搭建“平臺”，形成“全過程”體系，所以未來社區(qū)的建設(shè)不是自規(guī)部門規(guī)劃設(shè)計以及規(guī)劃管理就能完成的，而是需要政府、各部門（發(fā)改、住建、財政、街道）、平臺、經(jīng)濟(jì)實體等通力合作，研究制定合理的政策配套，建立信息對稱的能夠協(xié)調(diào)各方的聯(lián)動決策機(jī)制，實現(xiàn)共贏從而加強(qiáng)舊區(qū)更新的源動力。同時，從浙江未來社區(qū)的經(jīng)驗中可以得出，未來社區(qū)在落地的過程中，還有未來社區(qū)產(chǎn)業(yè)主體、未來社區(qū)服務(wù)方以及開發(fā)商、物業(yè)公司和業(yè)主委員會甚至居民的不同訴求，因此建立建設(shè)規(guī)劃協(xié)同機(jī)制，各角色間既相互分工又相互協(xié)作才能更好的推動未來社區(qū)落地。

4 結(jié)語

未來社區(qū)是一項新理念、新事物，需要不斷迭代和完善，如何激發(fā)并保持細(xì)胞活力是社區(qū)建設(shè)和管理的關(guān)鍵。本文針對常州市社區(qū)現(xiàn)狀問題提出未來社區(qū)規(guī)劃管理策略，包括社區(qū)規(guī)模劃分、公共服務(wù)設(shè)施配套、公共空間設(shè)計以及規(guī)劃管控等方面。后續(xù)將進(jìn)一步在數(shù)字化建設(shè)、社區(qū)治理、可持續(xù)化運營等多方面進(jìn)行延展，并在實踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，探索新的“常州模式”。