公路資產(chǎn)管理實(shí)施辦法研究

林川泉

（廣西壯族自治區(qū)桂西公路發(fā)展中心，廣西 南寧 530001 )

根據(jù)交通運(yùn)輸部官網(wǎng)公布的《交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》 ，2010 至 2020年全國(guó)公路固定資產(chǎn)投資每年均在萬(wàn)億人民幣以上，從 2010 年末的1.148 萬(wàn)億增長(zhǎng)到2020 年末的2.432萬(wàn)億元，年均增速7.8%；全國(guó)公路總里程由2010年末的400.82萬(wàn)公里增加到2020年末的519.81萬(wàn)公里，年均增速2.63%，二級(jí)及以上等級(jí)公路里程由2010年末的44.73萬(wàn)公里增加到2020年末的70.24萬(wàn)公里，年均增速4.62%。如此長(zhǎng)期、穩(wěn)定、大規(guī)模的公路基礎(chǔ)設(shè)施投資，不僅為國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速運(yùn)行構(gòu)筑了大動(dòng)脈，也為政府和社會(huì)積累了巨額的實(shí)物資產(chǎn)。但是在2019年以前，公路資產(chǎn)基本未登記入賬，未進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)值確認(rèn)、計(jì)量與會(huì)計(jì)核算，自然談不上對(duì)公路資產(chǎn)的制度化、規(guī)范化管理。2019年《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)〉五年規(guī)劃（2018～2022）》確定的總體目標(biāo)提出：“經(jīng)過(guò)5年努力，全面摸清國(guó)有資產(chǎn)家底，理清國(guó)有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告和監(jiān)督制度，為向全國(guó)人民交出國(guó)有資產(chǎn)“明白賬”“放心賬”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！逼渲校瑸閷?shí)現(xiàn)總體目標(biāo)采取的一項(xiàng)重大舉措就有擴(kuò)大國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告范圍，將公路等基礎(chǔ)設(shè)施納入報(bào)告體系。《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》（以下簡(jiǎn)稱“《準(zhǔn)則5號(hào)》”）《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》等對(duì)行政事業(yè)單位承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的公路資產(chǎn)的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量和披露等作出了具體規(guī)定。之后，《財(cái)政部、交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算的通知》（財(cái)會(huì)〔2020〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”）為公路水路資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算提供了具體操作指南，同時(shí)也要求必須在2021年12月31日之前將存量公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施納入政府會(huì)計(jì)核算。為落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等要求，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公路資產(chǎn)管理，2021年3月財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)施行了《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）。為了確?！掇k法》具有可實(shí)踐性，在附則中要求以《辦法》為依據(jù)，各省級(jí)財(cái)政部門和交通運(yùn)輸主管部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法(以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施辦法》”)。最近，筆者參與了《廣西公路資產(chǎn)管理實(shí)施辦法（暫行）》的制定，并到有關(guān)單位調(diào)研，結(jié)合廣西的實(shí)際情況深入思考，提出了制定《實(shí)施辦法》的如下意見(jiàn)和建議。

一、應(yīng)對(duì)辦法的適用范圍進(jìn)行補(bǔ)充

《辦法》第二條“適用于各級(jí)各類行政事業(yè)單位對(duì)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的公路資產(chǎn)的管理活動(dòng)。本辦法對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路和專用公路資產(chǎn)管理有規(guī)定的，適用于經(jīng)營(yíng)性公路和專用公路資產(chǎn)管理?！笨v觀《辦法》全文，關(guān)于經(jīng)營(yíng)性公路和專用公路資產(chǎn)管理的內(nèi)容比較少，僅見(jiàn)第四條第三款規(guī)定由交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)經(jīng)營(yíng)性公路和專用公路資產(chǎn)情況，也就是說(shuō)《辦法》主要針對(duì)的是行政事業(yè)單位（即《辦法》所稱“管護(hù)單位”）的公路資產(chǎn)管理活動(dòng)，而對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)管理要求基本就是資產(chǎn)信息情況報(bào)送。值得注意的是還有一種特殊的公路資產(chǎn)，即企業(yè)管理的非經(jīng)營(yíng)性公路（主要指政府還貸收費(fèi)公路），廣西的政府還貸收費(fèi)公路有兩種管理模式：一種是由公益一類事業(yè)單位自治區(qū)公路管理局管理國(guó)省干線一級(jí)收費(fèi)公路，另一種是由自治區(qū)政府直屬國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的高速公路。前一種無(wú)疑屬于第四條規(guī)定的管護(hù)單位，但后一種是政府委托國(guó)有企業(yè)承擔(dān)收費(fèi)公路貸款與還貸職責(zé)而形成的，有別于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，屬于非營(yíng)利性質(zhì)，其項(xiàng)目資本金主要來(lái)源于財(cái)政性資金，通行費(fèi)收支實(shí)行收支兩條線，納入財(cái)政預(yù)算管理。因此，制定《實(shí)施辦法》時(shí)需要在《辦法》第二條適用范圍基礎(chǔ)上增加對(duì)企業(yè)管理的非經(jīng)營(yíng)性公路的指導(dǎo)要求：是視同行政事業(yè)單位管養(yǎng)的公路，還是視同企業(yè)管理的經(jīng)營(yíng)性公路，如果是前者，應(yīng)當(dāng)將第二條第一款明確為“適用于各級(jí)各類行政事業(yè)單位和管理非經(jīng)營(yíng)性公路的企業(yè)對(duì)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的公路資產(chǎn)的管理活動(dòng)”；如果是后者，應(yīng)當(dāng)將第二條第二款明確為“本辦法對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路、企業(yè)管理的非經(jīng)營(yíng)性公路和專用公路資產(chǎn)管理有規(guī)定的，適用于這三類公路資產(chǎn)管理。”《實(shí)施辦法》其他條款有涉及類似表述的也必須同步增補(bǔ)。根據(jù)對(duì)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的調(diào)研反饋，允許企業(yè)將所管理的非經(jīng)營(yíng)性公路視同于經(jīng)營(yíng)性公路進(jìn)行資產(chǎn)管理更符合企業(yè)管理現(xiàn)代化的要求，因此筆者更傾向于對(duì)第二條第二款適用范圍進(jìn)行補(bǔ)充。

另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》，專用公路是指“由企業(yè)或者其他單位建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理，專為或者主要為本企業(yè)或者本單位提供運(yùn)輸服務(wù)的道路”。交通部1992年頒發(fā)的《公路里程和公路養(yǎng)護(hù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)及計(jì)算方法的規(guī)定》也解釋“專用公路：是指主要為工廠、礦山、油田、農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、邊防站或哨所等部門專用的公路”。也就是說(shuō)專用公路的實(shí)際管養(yǎng)單位可能是行政事業(yè)單位，也可能是企業(yè)或其他組織，那么在制定《實(shí)施辦法》時(shí)，對(duì)于專用公路的管理要求仍需立足于其管養(yǎng)責(zé)任機(jī)構(gòu)是否為行政事業(yè)單位，而不能因?yàn)槭菍Ｓ霉?，其管理要求僅限于“資產(chǎn)情況”的報(bào)送。

二、應(yīng)對(duì)公路附屬設(shè)施的涵蓋范圍進(jìn)一步明晰

實(shí)際工作中公路管理部門所理解的公路資產(chǎn)與《辦法》中的公路資產(chǎn)在具體內(nèi)容上有所區(qū)別，區(qū)別之處在于公路附屬設(shè)施中的養(yǎng)護(hù)（道班）房屋、物資倉(cāng)庫(kù)、停車區(qū)、服務(wù)區(qū)等建筑物和構(gòu)筑物是否屬于公路資產(chǎn)的界定范圍。從公路管理部門養(yǎng)護(hù)管理角度，上述建筑物和構(gòu)筑物全部屬于公路資產(chǎn)，依據(jù)如下兩項(xiàng)法規(guī)、規(guī)范：一是《中華人民共和國(guó)公路法》第五十二條關(guān)于公路附屬設(shè)施釋義“是指為保護(hù)、養(yǎng)護(hù)公路和保障公路安全暢通所設(shè)置的公路防護(hù)、排水、養(yǎng)護(hù)、管理、服務(wù)、交通安全、渡運(yùn)、監(jiān)控、通信、收費(fèi)等設(shè)施、設(shè)備以及專用建筑物、構(gòu)筑物等”；二是交通部《公路里程和公路養(yǎng)護(hù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)及計(jì)算方法的規(guī)定》第二章第三節(jié)“公路人工構(gòu)造物統(tǒng)計(jì)”中“公路其它附屬設(shè)施”包括“標(biāo)號(hào)志、界碑、護(hù)攔、房屋、行道樹(shù)等”。筆者認(rèn)為，養(yǎng)護(hù)站（道班）房屋、倉(cāng)庫(kù)、停車區(qū)和服務(wù)區(qū)是否屬于《辦法》涵蓋的公路資產(chǎn)范圍應(yīng)視具體情況而定，因?yàn)椋骸掇k法》第三條釋義“本辦法所稱公路資產(chǎn)，包括公路用地、公路（含公路橋涵、公路隧道、公路渡口等）及構(gòu)筑物、構(gòu)成公路正常使用不可缺少組成部分的交通工程及沿線設(shè)施（含交通安全設(shè)施、管理設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、綠化環(huán)保設(shè)施）等資產(chǎn)”，完整地沿用了23號(hào)文中關(guān)于公路公共基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的條款，可以說(shuō)《辦法》中的“公路資產(chǎn)”與準(zhǔn)則5號(hào)中的“公路公共基礎(chǔ)設(shè)施”是一致的；《辦法》要求公路資產(chǎn)“依據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算”，“交通運(yùn)輸主管部門或其授權(quán)的單位、管護(hù)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行定期對(duì)賬，做到賬賬、賬卡、賬實(shí)相符”，意味著納入《辦法》管理范疇的公路資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及其相關(guān)規(guī)定確認(rèn)的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施保持一致，否則會(huì)出現(xiàn)賬實(shí)不符的問(wèn)題。23號(hào)文在公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施界定中特別強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立于公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施、不構(gòu)成公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施使用不可缺少組成部分的管理用房屋構(gòu)筑物、設(shè)備、車輛、船舶，不對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放的公務(wù)碼頭，不再提供公共服務(wù)的公路水路設(shè)施，其會(huì)計(jì)核算適用《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號(hào)——固定資產(chǎn)》，納入單位固定資產(chǎn)管理?！毕鄳?yīng)地，公路附屬設(shè)施中屬于上述情況的就不納入《辦法》規(guī)范范疇，比如設(shè)施處于閑置、半閑置、損毀狀態(tài)或者不提供公共服務(wù)、提供與公路無(wú)關(guān)的公共服務(wù)等。

行政事業(yè)單位管養(yǎng)公路沿線上正常在用的養(yǎng)護(hù)站（道班）站房是一個(gè)比較特殊的情況，它是否構(gòu)成公路公共基礎(chǔ)設(shè)施使用不可缺少組成部分是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)如前文所述認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成公路公共基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，而且23號(hào)文附表《公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)構(gòu)成表》中“管理設(shè)施——房屋建筑——管理中心（管理分中心、收費(fèi)站房）——場(chǎng)區(qū)、房屋、其他”有填報(bào)要求；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，養(yǎng)護(hù)站房是否存在不影響公路的使用，上述構(gòu)成表關(guān)于管理設(shè)施的內(nèi)容是針對(duì)收費(fèi)公路設(shè)計(jì)的，所以養(yǎng)護(hù)站（道班）站房不應(yīng)納入《辦法》所定義的公路資產(chǎn)范疇，而應(yīng)屬于單位固定資產(chǎn)。廣西在制定《實(shí)施辦法》時(shí)采用的是第二種觀點(diǎn)，除了前面所提的理由外，還考慮到歷史以來(lái)廣西的養(yǎng)護(hù)站（道班）站房和用地都是單獨(dú)作為單位資產(chǎn)入賬的，如果從單位資產(chǎn)調(diào)整進(jìn)入公路資產(chǎn)，在公路資產(chǎn)清查工作中資料搜集和價(jià)值認(rèn)定方面情況復(fù)雜；另一方面，隨著公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，事業(yè)編制的養(yǎng)護(hù)工人只減不增，有的養(yǎng)護(hù)站只有幾個(gè)職工甚至沒(méi)有，管護(hù)單位謀求以出租出借方式解決養(yǎng)護(hù)站看管人員缺乏的問(wèn)題，將養(yǎng)護(hù)站（道班）站房作為單位資產(chǎn)管理有助于向上級(jí)主管部門申請(qǐng)辦理相關(guān)報(bào)批手續(xù)，因此長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不納入《辦法》規(guī)定的公路資產(chǎn)范疇更具有可操作性。

三、應(yīng)科學(xué)合理地劃分各級(jí)財(cái)政部門、交通運(yùn)輸主管部門與管護(hù)單位的職責(zé)和權(quán)限

《辦法》規(guī)定“財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定公路資產(chǎn)管理綜合性制度和管理情況報(bào)告制度，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查?！边@里財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)是指省級(jí)而非市縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門，因?yàn)槿绻锌h（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門有權(quán)制定本地的公路資產(chǎn)管理綜合制度和報(bào)告制度，容易造成不同區(qū)域各自為政，報(bào)告格式不一而無(wú)法在省級(jí)層面匯總。按照省級(jí)財(cái)政部門的管理職責(zé)，不僅對(duì)同級(jí)交通運(yùn)輸主管部門，對(duì)下級(jí)財(cái)政部門的公路資產(chǎn)管理工作均有組織實(shí)施、監(jiān)督檢查和指導(dǎo)的權(quán)限，而市縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門只能對(duì)同級(jí)交通運(yùn)輸主管部門公路資產(chǎn)管理工作行使組織實(shí)施、監(jiān)督檢查和指導(dǎo)的權(quán)限。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)于公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對(duì)外投資等事項(xiàng)均有審核或?qū)徟臋?quán)限，但是什么事項(xiàng)、多少金額范圍內(nèi)可以審批或經(jīng)審核后報(bào)哪一級(jí)人民政府審批，還需結(jié)合國(guó)家、地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定以及省級(jí)人民政府的授權(quán)范圍進(jìn)一步細(xì)化，另行出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章制度。

《辦法》規(guī)定“交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)制定公路資產(chǎn)行業(yè)管理制度”應(yīng)當(dāng)是指省級(jí)而非市縣（區(qū)）級(jí)的交通運(yùn)輸主管部門。因?yàn)橹贫ü沸袠I(yè)管理制度應(yīng)當(dāng)歸屬于省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的職責(zé)，其中包括根據(jù)省級(jí)財(cái)政部門的公路資產(chǎn)綜合管理制度及報(bào)告制度，結(jié)合公路行業(yè)實(shí)際情況制定具體實(shí)施辦法、管理辦法、細(xì)則或指南等等。按照省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的管理職責(zé)，對(duì)所屬各行政事業(yè)單位以及下級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的公路資產(chǎn)管理工作均有組織實(shí)施、監(jiān)督檢查和指導(dǎo)的權(quán)限。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門對(duì)于公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對(duì)外投資等事項(xiàng)均有報(bào)批、審核權(quán)限，但什么事項(xiàng)、多少金額范圍內(nèi)報(bào)哪一級(jí)財(cái)政部門或交通運(yùn)輸主管部門審核或?qū)徟?，還需省級(jí)人民政府或財(cái)政部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。對(duì)于管轄范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性公路、專用公路以及前文提到的企業(yè)管理的非經(jīng)營(yíng)性公路資產(chǎn)情況，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門均需履行匯總統(tǒng)計(jì)職責(zé)。

管護(hù)單位的職責(zé)除了《辦法》第四條第四款內(nèi)容外，還應(yīng)增加“接受同級(jí)財(cái)政部門及上級(jí)交通主管部門的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)”的內(nèi)容。

四、應(yīng)將信息卡格式分類細(xì)化

《辦法》總計(jì)30個(gè)條款中直接提及信息的就有8個(gè)，且設(shè)“公路資產(chǎn)信息化管理”專章，足見(jiàn)對(duì)公路資產(chǎn)信息化的重視。公路資產(chǎn)信息卡相當(dāng)于固定資產(chǎn)卡片，信息卡的內(nèi)容設(shè)定直接關(guān)系到公路資產(chǎn)賬實(shí)是否接軌，是否能夠真實(shí)地反映公路資產(chǎn)的狀況及進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理?！掇k法》第十七條規(guī)定：“財(cái)政部與交通運(yùn)輸部制定公路資產(chǎn)管理信息數(shù)據(jù)規(guī)范，發(fā)布公路資產(chǎn)信息卡基本格式。各地區(qū)根據(jù)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范格式，在本地區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行信息化管理?！辈⒔o出了公路資產(chǎn)信息卡參考樣式。本文認(rèn)為制定《實(shí)施辦法》時(shí)，在確保參考樣式基本內(nèi)容基礎(chǔ)上可以區(qū)分非收費(fèi)公路、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路、企業(yè)管理的非經(jīng)營(yíng)性或政府還貸收費(fèi)公路分類設(shè)計(jì)公路信息卡。分類設(shè)卡目的是為了使公路信息卡既簡(jiǎn)明扼要又更適用，既滿足將來(lái)財(cái)政部與交通運(yùn)輸部發(fā)布的信息卡需求，又可以針對(duì)不同類型的公路匯集有助于決策參考的輔助信息。例如，對(duì)于政府還貸收費(fèi)公路，政府部門更多地關(guān)注債務(wù)問(wèn)題，相關(guān)信息如果簡(jiǎn)單按照《辦法》的參考樣式是難以填報(bào)的，因?yàn)檎€貸收費(fèi)公路債務(wù)可以多渠道多種融資方式、在不同時(shí)間點(diǎn)形成，而且在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的模式下債務(wù)償還也不可能一次性完成，還本與付息既有聯(lián)系又有區(qū)別，不宜用“債務(wù)”簡(jiǎn)單地表述。因此，對(duì)于參考樣式中的舉債方式、債務(wù)名稱、債務(wù)發(fā)行時(shí)間、債務(wù)發(fā)行金額、償還時(shí)間、償還金額、債務(wù)余額等信息內(nèi)容都需要進(jìn)一步細(xì)化；而類似“預(yù)計(jì)年均收益”這樣的指標(biāo)信息不是政府部門關(guān)注的。對(duì)于行政事業(yè)單位管養(yǎng)的非收費(fèi)公路，除了債務(wù)外，政府部門更多地關(guān)注公路資產(chǎn)財(cái)政投入情況，包括中央、省級(jí)和公路所在地方政府的投入，以及投入的目的——新建、改擴(kuò)建還是大中修。信息卡參考樣式中除了比較籠統(tǒng)的“經(jīng)費(fèi)來(lái)源：財(cái)政撥款和非財(cái)政撥款”外，沒(méi)有更明確的關(guān)于投入情況的內(nèi)容，需要在《實(shí)施辦法》中細(xì)化。

五、應(yīng)當(dāng)對(duì)“變更信息卡”給出更明確的指導(dǎo)意見(jiàn)

《辦法》第十二條“公路資產(chǎn)因國(guó)家政策原因、改擴(kuò)建、劃轉(zhuǎn)、報(bào)廢報(bào)損、價(jià)值變化等發(fā)生信息變更的，交通運(yùn)輸主管部門或其授權(quán)的單位、管護(hù)單位應(yīng)當(dāng)按相關(guān)規(guī)定及時(shí)變更公路資產(chǎn)信息卡?！逼渲?，對(duì)于“價(jià)值變更”沒(méi)有具體的解析。不是每發(fā)生價(jià)值變更都需要變更登記的， 公路資產(chǎn)每天都在發(fā)生價(jià)值變更，因此需要對(duì)信息卡記載價(jià)值變更的條件、范圍、內(nèi)容和程度有所規(guī)范。筆者認(rèn)為，記載價(jià)值變更應(yīng)當(dāng)與有關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)則保持一致。例如，根據(jù)準(zhǔn)則5號(hào)第九條“通常情況下，為增加公共基礎(chǔ)設(shè)施使用效能或延長(zhǎng)其使用年限而發(fā)生的改建、擴(kuò)建等后續(xù)支出，應(yīng)當(dāng)計(jì)入公共基礎(chǔ)設(shè)施成本；為維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的正常使用而發(fā)生的日常維修、養(yǎng)護(hù)等后續(xù)支出，應(yīng)當(dāng)計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用”。實(shí)際工作中，除了改擴(kuò)建，公路大修甚至中修可以顯著延長(zhǎng)公路使用年限，這部分工程造價(jià)理應(yīng)增加公路資產(chǎn)價(jià)值，并相應(yīng)更新信息卡，否則會(huì)造成賬實(shí)不符。

但是僅增加了公路的價(jià)值并不能代表公路的真實(shí)狀態(tài)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)可對(duì)公路資產(chǎn)計(jì)提折舊，其資產(chǎn)凈值一定程度上體現(xiàn)了公路的折損程度，而行政事業(yè)管養(yǎng)的公路不計(jì)提折舊，再加上大中修、改擴(kuò)建等造價(jià)增加，公路資產(chǎn)價(jià)值只增不減，顯然不符合公路資產(chǎn)的生命周期曲線。公路資產(chǎn)如果每年只進(jìn)行小修保養(yǎng)，其成新率必然逐年下降，而經(jīng)過(guò)大中修后，成新率必然顯著提升。因此，本文認(rèn)為有必要在非經(jīng)營(yíng)性公路信息卡中引入“成新率”指標(biāo)，旨在反映公路資產(chǎn)實(shí)體狀況。

六、應(yīng)融入公路資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

公路及其沿線附屬設(shè)施的保值增值是管養(yǎng)單位的一項(xiàng)重要職責(zé)。如何充分提高公路資產(chǎn)利用的效率和效益，避免資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，節(jié)約財(cái)政資金投入，需要政策制定者的引導(dǎo)。比如，《辦法》第十五條“公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對(duì)外投資形成的收入，屬于政府所有的部分，應(yīng)當(dāng)在扣除相關(guān)稅費(fèi)后，按照政府非稅收入和國(guó)庫(kù)集中收繳管理有關(guān)規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)?！币?guī)范了行政事業(yè)單位公路資產(chǎn)出租、出借、對(duì)外投資形成收入的上繳管理，但沒(méi)有對(duì)這部分的支出內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。從財(cái)政部門的角度，這部分收入屬于財(cái)政性資金實(shí)行收支兩條線管理，按照保工資、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)的原則統(tǒng)一安排，但對(duì)于管養(yǎng)單位而言，相關(guān)的支出費(fèi)用如出租所需的市場(chǎng)調(diào)研費(fèi)、招租費(fèi)、大中修和改造費(fèi)用等沒(méi)能在預(yù)算安排中得到直接體現(xiàn)，甚至不體現(xiàn)，會(huì)較大影響其在公路資產(chǎn)的出租出借、對(duì)外投資方面的工作積極性和主動(dòng)性，容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）要求：“各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門抓緊建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障?！彼裕谥贫▽?shí)施辦法時(shí)，應(yīng)對(duì)提高公路資產(chǎn)利用效益和效率的管理行為予以一定的政策支持。

七、應(yīng)對(duì)有關(guān)會(huì)計(jì)制度應(yīng)用銜接進(jìn)行指導(dǎo)

《辦法》第十條“公路資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算?！睂?duì)公路資產(chǎn)涉及的會(huì)計(jì)核算問(wèn)題提出了原則性指導(dǎo)要求，但是目前對(duì)公路資產(chǎn)的入賬與核算尚處于起步階段，為了避免不同會(huì)計(jì)主體對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度理解有偏頗而帶來(lái)的核算方面的較大差異，造成賬實(shí)不符、賬卡不符，本文認(rèn)為在制定《實(shí)施辦法》時(shí)，應(yīng)對(duì)一些關(guān)鍵內(nèi)容予以明確或結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況細(xì)化，如折舊、記賬主體、初始計(jì)量、后續(xù)支出成本化或費(fèi)用化等。

以公路計(jì)提折舊為例，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》第三十五條“公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對(duì)公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)”，以及準(zhǔn)則5號(hào)第十六條“政府會(huì)計(jì)主體應(yīng)當(dāng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)提折舊，但政府會(huì)計(jì)主體持續(xù)進(jìn)行良好的維護(hù)使得其性能得到永久維持的公共基礎(chǔ)設(shè)施和確認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施的單獨(dú)計(jì)價(jià)入賬的土地使用權(quán)除外?！北３止莛B(yǎng)下的公路處于良好狀態(tài)是管護(hù)單位的主要職責(zé)，因此不需要對(duì)公路計(jì)提折舊。公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)則不一樣，以盈利為主要目標(biāo)并承擔(dān)一定的公益職責(zé)，按照成本費(fèi)用配比原則對(duì)公路資產(chǎn)是可以計(jì)提折舊或無(wú)形資產(chǎn)攤銷的。對(duì)于國(guó)有企業(yè)受托管理的政府還貸收費(fèi)公路是否計(jì)提折舊，各地做法就不統(tǒng)一了，廣西的國(guó)有企業(yè)一般不計(jì)提折舊，但有意見(jiàn)認(rèn)為：如果收費(fèi)期限到期后貸款仍未償還完畢，財(cái)政對(duì)貸款又不兜底，不計(jì)提折舊是否合理，值得商榷。

還有初始計(jì)量問(wèn)題，公路資產(chǎn)形成的時(shí)間久遠(yuǎn)，有的竣工資料完備，可以按當(dāng)時(shí)資料進(jìn)行初始入賬，之后經(jīng)歷數(shù)次大中修、改擴(kuò)建，相關(guān)支出依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度新舊銜接和加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》（財(cái)會(huì)〔2018〕34號(hào)）意見(jiàn)，發(fā)生在執(zhí)行政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度前不需追溯確認(rèn)，必然導(dǎo)致初始入賬成本與當(dāng)前的實(shí)際價(jià)值或者同期類似用重置成本法進(jìn)行初始入賬的公路資產(chǎn)產(chǎn)生較大差異，不利于正確反映公路資產(chǎn)的家底。因此，本文認(rèn)為在制定實(shí)施辦法時(shí)可以設(shè)置一個(gè)相對(duì)合理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，該節(jié)點(diǎn)以前的統(tǒng)一用重置成本法，以確保各地段不同時(shí)期的公路資產(chǎn)價(jià)值均能得到公允反映。

八、用好政策，促進(jìn)公路資產(chǎn)合法合規(guī)有效利用。

《辦法》第九條“省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作實(shí)際、結(jié)合公路管理法律法規(guī)制定公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對(duì)外投資管理制度，并報(bào)送省級(jí)財(cái)政部門備案?！惫芳案綄僭O(shè)施點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及形成情況復(fù)雜、時(shí)間跨度大，所處位置既可以是交通繁忙的城郊，也可以是偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村；有的社會(huì)效益明顯，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，有的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都比較明顯，有的雖然現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但隨著城市擴(kuò)張與周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸凸顯。所以，針對(duì)上述特點(diǎn)，《辦法》提出由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門專門制定公路及相關(guān)資產(chǎn)的處置、出租出借、對(duì)外投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理規(guī)章制度，報(bào)財(cái)政部門備案。這意味著可以通過(guò)制定體現(xiàn)公路行業(yè)特點(diǎn)的規(guī)章制度，一定程度上可以解決實(shí)際工作遇到的難點(diǎn)問(wèn)題。例如，廣西的國(guó)省干線公路事業(yè)單位資產(chǎn)管理采用的從基層縣鄉(xiāng)級(jí)公路管理局—市級(jí)公路管理局—自治區(qū)公路管理局—自治區(qū)交通運(yùn)輸廳—自治區(qū)財(cái)政廳共五級(jí)垂直管理的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，審批級(jí)次過(guò)多、走完全部級(jí)次時(shí)間長(zhǎng)、流程多，如果授予中間級(jí)次主管部門較大的審批權(quán)限，將顯著提高審批效率，否則一律集中在頂層，不僅效率低下，還會(huì)嚴(yán)重影響審批效果。頂層主管部門主要審批的是重大、重要或敏感度高的資產(chǎn)管理活動(dòng)，如資產(chǎn)規(guī)模較大、涉及年限較長(zhǎng)、政策性較強(qiáng)或社會(huì)影響較大等等。

又比如《辦法》第二十一條“法律對(duì)公路權(quán)屬作出規(guī)定前，公路資產(chǎn)管理情況暫全部納入國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告，并對(duì)權(quán)屬問(wèn)題作出說(shuō)明。”實(shí)際工作中，管護(hù)單位權(quán)屬問(wèn)題較多的就是公路附屬設(shè)施中的養(yǎng)護(hù)站（道班）、服務(wù)區(qū)、停車區(qū)用地問(wèn)題。目前，廣西國(guó)省干線的服務(wù)區(qū)、停車區(qū)用地及地上的建筑物及構(gòu)筑物均由公路養(yǎng)護(hù)站改建而成。這些設(shè)施用地依據(jù)的是修建公路時(shí)與路線經(jīng)過(guò)地村委會(huì)簽訂的征拆協(xié)議，年代久遠(yuǎn)，有的因時(shí)過(guò)境遷原件遺失，有的協(xié)議條款不嚴(yán)謹(jǐn)，重要條款缺失，給管護(hù)單位后續(xù)維權(quán)與資產(chǎn)利用帶來(lái)一定的隱患。不僅容易與周邊村民因地塊權(quán)屬產(chǎn)生法律糾紛、當(dāng)?shù)卣詿o(wú)證為由強(qiáng)征強(qiáng)拆，甚至曾被質(zhì)疑沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證就是權(quán)屬不清，資產(chǎn)不能出租出借。盡管從法律的角度，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證并不一定意味著產(chǎn)權(quán)不清，但沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證確實(shí)增加了產(chǎn)權(quán)不明晰的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要行業(yè)規(guī)章制度對(duì)此予以規(guī)范。本文認(rèn)為可以在制定《實(shí)施辦法》中明確：對(duì)于管護(hù)單位管轄公路及其附屬設(shè)施沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證的情況，如果歷史以來(lái)就被管護(hù)單位管理、占用、使用且有明顯邊界的，在法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)權(quán)屬作出規(guī)定前，暫作為公路資產(chǎn)管理，納入國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告。

上述觀點(diǎn)只是筆者在參與制定廣西公路資產(chǎn)管理實(shí)施辦法中的主要關(guān)注點(diǎn)。各地公路資產(chǎn)管理具體情況具體問(wèn)題有所不同，在制定本地區(qū)實(shí)施辦法時(shí)立足點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)也不一樣。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)廣泛搜集意見(jiàn)和建議，對(duì)《辦法》進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善，才能確保辦法具有可實(shí)踐性，發(fā)揮其對(duì)當(dāng)?shù)毓焚Y產(chǎn)管理的指導(dǎo)意義。