政府采購方式的深圳創(chuàng)新

廣東石喬律師事務(wù)所 周舟

一、目前國家層面法律架構(gòu)下的政府采購方式簡述

《政府采購法》第二十六條規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式等，形成了目前國家層面法律框架下最基本的政府采購方式。

其中，“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”，是一個(gè)授權(quán)條款，即授權(quán)國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門（即財(cái)政部）根據(jù)實(shí)際情況和工作需要，認(rèn)定或創(chuàng)制新的政府采購方式。

2014年12月31日，為了深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購買服務(wù)，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等工作需要，財(cái)政部充分行使《政府采購法》和有關(guān)法律法規(guī)授予的權(quán)限，直接適用《政府采購法》第二十六條第一款第（六）項(xiàng)的規(guī)定，制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)），創(chuàng)制了“競爭性磋商”這一新的政府采購方式。這是政府采購方式的首次創(chuàng)新。不過，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》是以“規(guī)范性文件”的形式出臺(tái)的，不是行政規(guī)章，在法律層級(jí)上處于較低的位次。

2022年1月14日，隨著政府采購活動(dòng)的深入實(shí)踐，為落實(shí)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過的《深化政府采購制度改革方案》，規(guī)范小額零星采購活動(dòng)，提升小額零星采購的便利性，促進(jìn)小額零星采購效率和規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一，財(cái)政部又制定了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》，創(chuàng)設(shè)了“框架協(xié)議采購”這一新的政府采購方式。這是財(cái)政部對政府采購方式的再次創(chuàng)新。值得注意的是，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》是以“財(cái)政部令第110號(hào)”頒行的，是標(biāo)準(zhǔn)的行政部門規(guī)章，在法律層級(jí)上，比《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》處于較高的地位。

二、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)對政府采購方式的制度創(chuàng)新

深圳市作為改革開放的前沿和社會(huì)主義法治建設(shè)的示范區(qū)，敢為人先，早在1998年10月27日，深圳市人大常委會(huì)就制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》（以下簡稱《深圳政府采購條例》），領(lǐng)先于我國《政府采購法》的頒行，開創(chuàng)了中國政府采購法律制度建設(shè)的先河，開啟了政府采購立法的有益試驗(yàn)?！渡钲谡少彈l例》經(jīng)過2011年12月27日修訂和2019年4月24日修正，至今仍在深圳市的政府采購工作中發(fā)揮重要作用。

對比《政府采購法》等確立的國家層面的政府采購方式，《深圳政府采購條例》第十九條第一款規(guī)定：“政府采購采用公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、競價(jià)、跟標(biāo)采購以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他采購方式”。深圳市目前實(shí)行的政府采購方式，有其鮮明的特色和創(chuàng)新：

其一，沒有特別列明邀請招標(biāo)、詢價(jià)和競爭性磋商的政府采購方式，但確認(rèn)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)，可以采用“法律、法規(guī)規(guī)定的其他采購方式”，也就是說，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，政府采購活動(dòng)不排除邀請招標(biāo)、詢價(jià)和競爭性磋商的采購方式。

其二，《深圳政府采購條例》增設(shè)了競價(jià)、跟標(biāo)采購的方式，這是深圳特區(qū)立法對政府采購方式的獨(dú)特創(chuàng)新，也是對中國政府采購法律體系的制度性貢獻(xiàn)。

三、《深圳政府采購條例》中的競價(jià)方式

在《深圳政府采購條例》創(chuàng)新的競價(jià)方式與《政府采購法》中確立的詢價(jià)方式，有很多相似之處，但也有較為明顯的差別。對照兩部法律法規(guī)的相關(guān)條文：

《深圳政府采購條例》第二十三條：符合下列條件的政府采購項(xiàng)目，可以適用競價(jià)方式采購：

（1）屬于通用類項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；

（2）市場貨源充足，競爭充分；

（3）采用最低價(jià)評(píng)審方法。

前款所稱競價(jià)方式采購，是指公開發(fā)布信息，由供應(yīng)商競價(jià)，按照最低價(jià)中標(biāo)原則，確定成交供應(yīng)商的采購方式。

《政府采購法》第三十二條：采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目，可以依照本法采用詢價(jià)方式采購?！墩少彿ā返谒氖畻l第一款第（四）項(xiàng)：確定成交供應(yīng)商。采購人根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，并將結(jié)果通知所有被詢價(jià)的未成交的供應(yīng)商。

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第四十七條：參加詢價(jià)采購活動(dòng)的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)按照詢價(jià)通知書的規(guī)定一次報(bào)出不得更改的價(jià)格。

其一，從上述法條的表述來比較，兩者適用的條件有部分相同，都適用于“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一” “貨源充足”的貨物類政府采購項(xiàng)目。

其二，《深圳政府采購條例》強(qiáng)調(diào)了“競爭充分”的適用條件，《政府采購法》強(qiáng)調(diào)了“價(jià)格變化幅度小”的適用條件，這些差異反映了市場經(jīng)濟(jì)比較成熟、市場競爭比較充分的深圳特色。

其三，評(píng)審或定標(biāo)方法基本相同。競價(jià)方式是采用最低價(jià)評(píng)審方法，由供應(yīng)商競價(jià)，按照最低價(jià)中標(biāo)原則確定成交供應(yīng)商；詢價(jià)方式是根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，實(shí)質(zhì)也是按最低價(jià)確定成交供應(yīng)商，兩者評(píng)審和定標(biāo)的方法和結(jié)果基本相同。

其四，競價(jià)與詢價(jià)的最大區(qū)別，是供應(yīng)商報(bào)價(jià)次數(shù)的不同。根據(jù)《政府采購法》和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的規(guī)定，參加詢價(jià)采購活動(dòng)的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)按照詢價(jià)通知書的規(guī)定一次報(bào)出不得更改的價(jià)格。而《深圳政府采購條例》并未限定競價(jià)方式供應(yīng)商報(bào)價(jià)的次數(shù)，從詞義來理解，“競價(jià)”不會(huì)是一次性報(bào)價(jià)，必然有競爭，參照競爭性談判的報(bào)價(jià)方式，可以理解為競價(jià)方式應(yīng)允許供應(yīng)商不超過三次的報(bào)價(jià)。這也與《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》中的“二次競價(jià)”的含義基本相同。

從滿足采購需求，節(jié)約財(cái)政資金，提高采購效率來看，競價(jià)方式比詢價(jià)更具有優(yōu)勢。

四、《深圳政府采購條例》中的跟標(biāo)采購方式

在《政府采購法》等確立的國家層面的政府采購方式中，沒有跟標(biāo)采購。這完全是深圳政府采購方式的制度創(chuàng)新。那么，何為“跟標(biāo)采購”？《深圳政府采購條例》第二十四條第二款規(guī)定：“跟標(biāo)采購，是指采購人為滿足緊急需要，以市政府集中采購機(jī)構(gòu)建立并管理的跟標(biāo)信息庫為依據(jù)，確定成交供應(yīng)商的采購方式。”

其一，跟標(biāo)采購方式的適用條件?！渡钲谡少彈l例》第二十四條第一款還明確了跟標(biāo)采購方式的適用條件。

（1）情況緊急；

（2）采購需求與被跟標(biāo)項(xiàng)目一致；

（3）被跟標(biāo)項(xiàng)目簽訂合同日期在跟標(biāo)采購公告發(fā)布之日前一年內(nèi)，且市場價(jià)格波動(dòng)不大；

（4）公開招標(biāo)成本較高。

其二，跟標(biāo)采購的特點(diǎn)。

（1）可以滿足緊急情況下政府采購的需求，特別是在應(yīng)對公共衛(wèi)生、防疫抗疫、自然災(zāi)害、應(yīng)急搶險(xiǎn)等突發(fā)事件時(shí)，既能遵守法定的采購程序，又能快速完成政府采購任務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府采購活動(dòng)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。

（2）在公開招標(biāo)成本較高的時(shí)候，采用跟標(biāo)采購方式，能有效降低采購成本，減少采購費(fèi)用，節(jié)約政府資金，提高資金的使用效率，較好地實(shí)現(xiàn)設(shè)立政府采購制度的初衷。

（3）跟標(biāo)項(xiàng)目與被跟標(biāo)項(xiàng)目一致，而且，跟標(biāo)項(xiàng)目發(fā)布公告前一年內(nèi)，被跟標(biāo)項(xiàng)目的市場價(jià)格波動(dòng)不大，也就是說，采用跟標(biāo)采購方式，必須要有明確、可信的對照物，在采購需求、市場價(jià)格等要素上，與被跟標(biāo)項(xiàng)目具有高度的相似性。

五、跟標(biāo)采購方式的比較優(yōu)勢及制度保障

作為跟標(biāo)采購方式的配套措施和制度保障，《深圳政府采購條例》還創(chuàng)設(shè)了跟標(biāo)信息庫制度，采購人應(yīng)當(dāng)從跟標(biāo)信息庫中選擇被跟標(biāo)項(xiàng)目。跟標(biāo)信息庫由市政府集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)和管理，并向采購人、主管部門公開?！渡钲谡少彈l例》第二十五條對入選跟標(biāo)信息庫的被跟標(biāo)項(xiàng)目提出了明確的嚴(yán)格的要求。

其一，被跟標(biāo)項(xiàng)目必須具備以下條件：

（1）被跟標(biāo)項(xiàng)目必須是公開招標(biāo)的項(xiàng)目，其他非公開招標(biāo)方式采購的項(xiàng)目，如競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)、競爭性磋商等方式實(shí)施的采購項(xiàng)目，不能作為被跟標(biāo)項(xiàng)目入選跟標(biāo)信息庫。這是通過被跟標(biāo)項(xiàng)目的采購程序合法、公開、透明和充分的競爭性，來保證跟標(biāo)項(xiàng)目的合法性和公平性，也就是說，跟標(biāo)項(xiàng)目其實(shí)是借用了被跟標(biāo)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)行的公開招標(biāo)的程序性成果。

（2）被跟標(biāo)項(xiàng)目必須是由國家、廣東省或深圳市政府集中采購機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的采購項(xiàng)目，其他采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)施的項(xiàng)目不能作為被跟標(biāo)項(xiàng)目入選跟標(biāo)信息庫。這是基于被跟標(biāo)項(xiàng)目信息收集的便利性、有效性和準(zhǔn)確性，從采購活動(dòng)的實(shí)施主體上保證跟標(biāo)項(xiàng)目的公開透明，達(dá)到采購結(jié)果的公平公正。

（3）被跟標(biāo)項(xiàng)目的市場價(jià)格相對穩(wěn)定，且中標(biāo)價(jià)格不高于市場平均價(jià)格。跟標(biāo)項(xiàng)目可以參照被跟標(biāo)項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)格，甚至直接借用被跟標(biāo)項(xiàng)目的采購結(jié)果，這是從采購價(jià)格上保證采用跟標(biāo)采購的結(jié)果公平合理。

（4）被跟標(biāo)項(xiàng)目符合國家安全、質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這是強(qiáng)調(diào)被跟標(biāo)項(xiàng)目在符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)、貫徹落實(shí)采購政策、貨物或服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的標(biāo)桿和示范作用，保證跟標(biāo)采購項(xiàng)目的高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)。

（5）被跟標(biāo)項(xiàng)目作為跟標(biāo)項(xiàng)目的參照物，貨物類項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)要配置詳細(xì)，服務(wù)類項(xiàng)目的內(nèi)容要清晰明了。這是方便跟標(biāo)項(xiàng)目對照、比較、借鑒，保證跟標(biāo)采購項(xiàng)目具有針對性和可操作性，能科學(xué)準(zhǔn)確地實(shí)施。

其二，跟標(biāo)信息庫不同于“備選庫、名錄庫、資格庫”。財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號(hào)）和《關(guān)于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項(xiàng)清理的通知》（財(cái)辦庫〔2021〕14號(hào)），要求各地全面清理政府采購領(lǐng)域違反公平競爭的規(guī)定和做法，推動(dòng)政府采購營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，清理和糾正“以入圍方式設(shè)置政府采購備選庫、名錄庫、資格庫的問題”。《深圳政府采購條例》創(chuàng)設(shè)的“跟標(biāo)信息庫”與“以入圍方式設(shè)置的政府采購備選庫、名錄庫、資格庫”完全不同。

（1）它是“項(xiàng)目信息庫”，不是供應(yīng)商的“備選庫、名錄庫、資格庫”，其入選的被跟標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)、條件，前面已經(jīng)作了充分的介紹，與“備選庫、名錄庫、資格庫”入圍產(chǎn)生的方式不同。

（2）它是開放式的，無論任何地方、任何行業(yè)的項(xiàng)目，只要是由集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)施的、以公開招標(biāo)方式產(chǎn)生的項(xiàng)目，都可以入選，沒有地域歧視和行業(yè)歧視的因素，排除了妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場的可能性。

（3）它的產(chǎn)生具有法律依據(jù)，它是依據(jù)《深圳政府采購條例》而產(chǎn)生的，具有充分的合法性。在根據(jù)財(cái)政部的文件清理“備選庫、名錄庫、資格庫”時(shí)，要區(qū)別對待，不可誤傷。

其三，跟標(biāo)采購與其他政府采購方式的對比和優(yōu)勢。

1.跟標(biāo)采購與其他政府采購方式具有的相似點(diǎn)

（1）在適用條件上，跟標(biāo)采購與競爭性談判、單一來源等采購方式有相同之處，都適用于緊急情況下的政府采購?！墩少彿ā返谌畻l第一款第（三）項(xiàng)、第三十一條第一款第（二）項(xiàng)，都明確規(guī)定了，為滿足用戶緊急需要或緊急情況，可以采用競爭性談判或單一來源的采購方式，這一點(diǎn)，與跟標(biāo)采購方式完全相同。

（2）在采購標(biāo)的市場價(jià)格上，作為重要的前提條件，跟標(biāo)采購與詢價(jià)方式也有相似之處。《政府采購法》第三十二條規(guī)定，可以適用詢價(jià)采購方式的，必須是貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目，而采用跟標(biāo)采購方式所要求的價(jià)格條件是“市場價(jià)格波動(dòng)不大”，兩者基本相似。

（3）在供應(yīng)商的產(chǎn)生上，跟標(biāo)采購與競爭性談判、詢價(jià)、競爭性磋商和框架協(xié)議采購等方式，也有相似之處?！墩少彿钦袠?biāo)采購方式管理辦法》第十二條規(guī)定：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性談判或者詢價(jià)采購活動(dòng)。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第六條也規(guī)定供應(yīng)商可以從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取?？蚣軈f(xié)議采購方式，是先建立供應(yīng)商庫，然后由采購人從供應(yīng)商庫中通過二次競價(jià)、順序輪候等方式確定成交供應(yīng)商。跟標(biāo)采購也是從“跟標(biāo)信息庫”中選擇供應(yīng)商?！皫爝x”供應(yīng)商是跟標(biāo)采購與其他采購方式的共同相似點(diǎn)。

2.盡管跟標(biāo)采購與其他政府采購方式有前述的某些相似點(diǎn)，但存在本質(zhì)上的差別，跟標(biāo)采購具有以下明顯的優(yōu)勢

（1）雖然都是“庫選”供應(yīng)商，但是，跟標(biāo)采購項(xiàng)目的對照物是具體的被跟標(biāo)項(xiàng)目，在采購標(biāo)的、采購價(jià)格、技術(shù)參數(shù)、服務(wù)內(nèi)容，乃至采購合同的履約驗(yàn)收情況，都具有強(qiáng)烈的針對性，能做到有的放矢，特別是緊急情況下的政府采購，跟標(biāo)采購比較容易完成采購任務(wù)，而且能保證采購項(xiàng)目的質(zhì)量，滿足采購人的緊急需求。競爭性談判、單一來源、詢價(jià)、競爭性磋商等采購方式，僅是“庫選”供應(yīng)商參加采購活動(dòng)，其考量的因素只是“供應(yīng)商”而不是具體的項(xiàng)目，在進(jìn)入評(píng)審程序之前，對供應(yīng)商過往的同類項(xiàng)目信息很難充分了解，針對性較弱。

（2）跟標(biāo)采購與其他政府采購方式最大的不同，就是跟標(biāo)采購方式僅需發(fā)布跟標(biāo)采購公告，以及被跟標(biāo)項(xiàng)目的具體信息，不需要經(jīng)過談判、詢價(jià)、磋商等評(píng)審環(huán)節(jié)，公告期滿后，直接確定成交供應(yīng)商，在滿足緊急情況下的采購需求、提高采購效率、降低采購成本上，具有明顯的優(yōu)勢。

總之，跟標(biāo)采購雖然不是公開招標(biāo)，但它有效使用了被跟標(biāo)項(xiàng)目的公開招標(biāo)的采購程序和采購結(jié)果，較好地實(shí)現(xiàn)了效率與公平的統(tǒng)一，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政府采購工作中，體現(xiàn)了深圳特色，發(fā)揮了重要作用，值得推廣和借鑒。

【相關(guān)鏈接】

采購方式按運(yùn)用的采購手段可分為傳統(tǒng)采購方式和現(xiàn)代化采購方式。傳統(tǒng)的采購方式是指依靠人力來完成整個(gè)采購過程的一種采購方式，如通過報(bào)紙雜志開發(fā)布采購信息，采購實(shí)體和供應(yīng)商直接參與采購每個(gè)環(huán)節(jié)的具體活動(dòng)等。

現(xiàn)代化采購方式是指主要依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的成果來完成采購過程的采購方式，如采購卡采購方式和電子采購方式。采購卡類似于信用卡，與信用卡的不同在于，采購卡由財(cái)政部門統(tǒng)一發(fā)放給采購實(shí)體，采購實(shí)體的采購官員在完成采購后付款時(shí)，只需劃卡就行。劃卡記錄包括付款時(shí)間、付款項(xiàng)目、付款單價(jià)和總價(jià)等信息，這些信息將報(bào)送財(cái)政部門備案審查。采購卡一般適用于小額采購，由于這種采購方式不需要簽定合同，對于每年數(shù)以萬計(jì)的小額采購來說，能夠節(jié)約大量的文書費(fèi)用。