法官懲戒委員會(huì)制度的完善路徑分析

郭杰優(yōu)

湖南工業(yè)大學(xué)，湖南 株洲 412007

法官懲戒委員會(huì)制度的構(gòu)建至今已歷時(shí)近八年，從2014年首次試點(diǎn)在上海設(shè)立法官懲戒委員會(huì)到出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件明確在國(guó)家和省一級(jí)設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，并且以法律的形式對(duì)法官懲戒委員會(huì)的人員組成、工作程序以及法官享有的基本權(quán)利進(jìn)行初步規(guī)定。目前我國(guó)31個(gè)省級(jí)法官懲戒委員會(huì)已經(jīng)全部設(shè)立，最高人民法院于2021年12月印發(fā)了《法官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》），對(duì)法官懲戒委員會(huì)追究法官違法審判責(zé)任工作程序進(jìn)行規(guī)范，為各級(jí)人民法院依法進(jìn)行法官懲戒制度依據(jù)。［1］

一、法官懲戒委員會(huì)制度出臺(tái)的背景

（一）法官違法審判責(zé)任制明晰化

隨著司法體制改革的不斷深入，我國(guó)法官責(zé)任類型經(jīng)歷了由以追究結(jié)果責(zé)任為導(dǎo)向的錯(cuò)案責(zé)任追究制到偏重于法官違法行為的違法審判責(zé)任制的轉(zhuǎn)變，由于錯(cuò)案的原因多種多樣以及界定錯(cuò)案的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法明確，因此錯(cuò)案責(zé)任追究制在實(shí)踐中出現(xiàn)無(wú)法統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)、不符合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律等問題，而側(cè)重于關(guān)注法官違法行為的違法審判責(zé)任制逐漸成為法官責(zé)任追究的主要模式。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)確立了辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，彰顯了黨中央對(duì)于治理冤假錯(cuò)案與塑造司法公正的決心。2015年最高人民法院在《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》中明確了違法審判責(zé)任與職業(yè)倫理責(zé)任“雙軌制”的法官責(zé)任模式，并在此基礎(chǔ)上對(duì)于法官的違法審判責(zé)任追究出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行具體落實(shí)。［2］對(duì)于法官違法審判責(zé)任的認(rèn)定需要專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員從專業(yè)化角度進(jìn)行判斷。

（二）法官責(zé)任認(rèn)定主體中立化

法官責(zé)任是指依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員在履職過程中因違反相應(yīng)職責(zé)要求經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)后果。根據(jù)《憲法》和《法官法》的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)享有罷免法官的懲戒權(quán)；隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的完成，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)所有公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的追責(zé)；檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)人民法院的審判活動(dòng)及司法工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督；人民法院內(nèi)部的監(jiān)察部門與機(jī)關(guān)紀(jì)委共同負(fù)責(zé)法院工作人員進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查、作風(fēng)督察、司法巡查、廉政監(jiān)督等工作。［3］因此，法官將因?yàn)椴煌倪`紀(jì)違法行為受到不同監(jiān)督主體的追責(zé)，而無(wú)論是立法機(jī)關(guān)即各級(jí)人大及其常委會(huì)還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都無(wú)法對(duì)法官違法審判這一專業(yè)行為進(jìn)行是否違法的認(rèn)定，不能發(fā)揮有效監(jiān)督作用，需要構(gòu)建中立性、專業(yè)性、權(quán)威性的法官懲戒委員會(huì)追究法官違法審判責(zé)任。

二、法官懲戒委員會(huì)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀與實(shí)踐困境

（一）制度規(guī)范層面現(xiàn)狀

首先是法官懲戒委員會(huì)的法律定位。法官懲戒主體應(yīng)當(dāng)擁有完整的法官懲戒權(quán)，包括立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、指控權(quán)、處分權(quán)、執(zhí)行權(quán)、復(fù)審權(quán)，［4］而根據(jù)《程序規(guī)定》的規(guī)定，法官懲戒委員會(huì)沒有直接受理的權(quán)力，只是對(duì)于法官違法審判行為作出具體審查認(rèn)定；各級(jí)人民法院的監(jiān)察部門與機(jī)關(guān)紀(jì)委享有調(diào)查權(quán)、處分權(quán)、執(zhí)行權(quán)，因此，法官懲戒委員會(huì)并不是最終作出懲戒決定的懲戒主體，而是在法官懲戒制度中，負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查法官辦案行為，對(duì)法官是否違反審判職責(zé)出具審查意見的第三方機(jī)構(gòu)，法院職能部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見作出對(duì)相關(guān)法官的懲戒決定。［5］

其次是法官懲戒委員會(huì)程序的啟動(dòng)。根據(jù)《程序規(guī)定》人民法院機(jī)關(guān)紀(jì)委或承擔(dān)督察工作的部門按照干部管理權(quán)限受理反映法官違反審判職責(zé)問題的舉報(bào)、投訴，以及有關(guān)單位、部門移交的相關(guān)問題線索，經(jīng)初步審查認(rèn)為有關(guān)法官可能存在違反審判職責(zé)的行為，需要予以懲戒的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)批準(zhǔn)后立案，并組織調(diào)查?；蛘呷嗣穹ㄔ涸趯徟斜O(jiān)督管理工作中，發(fā)現(xiàn)法官可能存在違反審判職責(zé)的行為，需要追究違法審判責(zé)任的，由辦案部門或承擔(dān)審判管理工作的部門提出初步意見，報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)批準(zhǔn)后移送機(jī)關(guān)紀(jì)委或者承擔(dān)督察工作的部門審查。對(duì)于法官違法審判責(zé)任追究程序的啟動(dòng)一般是法院內(nèi)部主導(dǎo)，有利于體現(xiàn)司法獨(dú)立，避免法官審判案件的專業(yè)活動(dòng)受到不正當(dāng)影響，同時(shí)體現(xiàn)法官懲戒的專業(yè)性、規(guī)范性，符合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律。

最后是法官懲戒委員會(huì)審查意見的作出與救濟(jì)程序。經(jīng)人民法院機(jī)關(guān)紀(jì)委與承擔(dān)督察工作的部門調(diào)查后經(jīng)院長(zhǎng)批準(zhǔn)，對(duì)于存在違反審判職責(zé)行為，需要懲戒的法官，制作提請(qǐng)審議意見書，報(bào)院長(zhǎng)審批后，按照規(guī)定程序，提請(qǐng)法官懲戒委員會(huì)審議。法官懲戒委員會(huì)以聽證會(huì)的形式審議懲戒事項(xiàng)，當(dāng)事法官享有陳述、舉證、辯解與最后陳述的權(quán)利，經(jīng)全體委員三分之二以上多數(shù)通過，對(duì)當(dāng)事法官是否構(gòu)成違反審判職責(zé)提出審查意見。當(dāng)事法官收到書面審查意見后十日內(nèi)通過法院督查部門向懲戒委員會(huì)提出書面異議，法官懲戒委員會(huì)審議后作出決定變更或者維持的審查意見。

（二）具體實(shí)踐層面的困境

首先是各省法官懲戒委員會(huì)設(shè)置模式與人員組成上不盡相同。從2014年上海市法官、檢察官（遴選）懲戒委員會(huì)的首先試點(diǎn)到2020年3月甘肅省法官懲戒委員會(huì)的成立，我國(guó)31個(gè)省級(jí)法官懲戒委員會(huì)在設(shè)立模式上，有法官懲戒委員會(huì)單獨(dú)設(shè)立、法官檢察官懲戒委員會(huì)合并設(shè)立與法官檢察官（遴選）懲戒委員會(huì)四合一設(shè)立三種模式。法官懲戒委員會(huì)主任人選來源廣泛，來自省人大、省政協(xié)、省政法委、省高院、高校、法學(xué)會(huì)、社科聯(lián)等機(jī)構(gòu)的都有，各省法官懲戒委員會(huì)的人數(shù)也不一致，還有的省將委員分為專門委員與專家委員兩種。

其次是法官懲戒委員會(huì)不直接受理對(duì)法官違法審判行為的舉報(bào)和投訴阻礙了法官懲戒工作的迅速開展。2019年湖南某民事案件上訴人的代理律師向湖南省法官懲戒委員會(huì)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求認(rèn)定長(zhǎng)沙市某基層法院法官在辦理案件時(shí)故意違反職責(zé)和法律，這是法官懲戒委員會(huì)設(shè)立以來，全國(guó)首例律師請(qǐng)求認(rèn)定法官違反法定職責(zé)案，由于《法官法》和《懲戒意見（試行）》規(guī)定，法官懲戒委員會(huì)不直接受理對(duì)法官的舉報(bào)和投訴，因此當(dāng)事人和律師只能向人民法院提出，經(jīng)人民法院調(diào)查核實(shí)后決定是否提交審判委員會(huì)審查。該案經(jīng)過二審程序撤銷原判重新作出判決并未給當(dāng)事人造成無(wú)法挽回的損失，因此法官所在法院監(jiān)察部門對(duì)于該法官的行為如何處理就不得而知了，法官懲戒制度設(shè)置的目的并未得到落實(shí)。

最后是人民法院對(duì)當(dāng)事法官作出的具體懲戒決定的效力問題。根據(jù)《程序規(guī)定》，法官對(duì)于其所在法院依據(jù)法官懲戒委員會(huì)出具的審查意見作出的懲戒決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)核，當(dāng)事法官對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的可以向上一級(jí)人民法院提出申訴，也可以不經(jīng)復(fù)核直接提出申訴。從程序設(shè)置上對(duì)于法官救濟(jì)權(quán)利保障充分，但是我們會(huì)有這樣的疑問：人民法院依據(jù)法官懲戒委員會(huì)出具的審查意見所作的懲戒決定是否能被上級(jí)法院撤銷或者改變，如果不能，規(guī)定法官有權(quán)向上一級(jí)法院申訴的權(quán)利毫無(wú)意義；如果可以，法官懲戒委員會(huì)出具的審查意見將不具有權(quán)威性［6］，該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也會(huì)受到質(zhì)疑。

三、法官懲戒委員會(huì)制度的完善方向

（一）規(guī)范設(shè)置模式與人員組成

關(guān)于法官懲戒委員會(huì)是否單獨(dú)設(shè)置還是與檢察官懲戒委員會(huì)共同設(shè)置的問題，《懲戒程序》未明確規(guī)定，實(shí)踐中各省級(jí)法官懲戒委員會(huì)設(shè)立模式有所不同，法官檢察官懲戒委員會(huì)合并設(shè)置有利于節(jié)約相關(guān)資源而且機(jī)構(gòu)組建更加快速高效，但是由于是對(duì)法官違反審判職責(zé)行為進(jìn)行專業(yè)化評(píng)判，對(duì)于懲戒委員會(huì)委員要求具有法律專業(yè)知識(shí)、審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，因此，單獨(dú)設(shè)置更有利于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)置的目的，對(duì)于法官委員人數(shù)不少于半數(shù)的要求更好掌控。下一步在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)于法官懲戒委員會(huì)的設(shè)置模式應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范。依據(jù)《法官法》和《程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，法官懲戒委員會(huì)的人員組成要求“政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好”，主要是人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師的代表以及法官、檢察官代表，其中法官委員不少于半數(shù)，從轄區(qū)內(nèi)不同層級(jí)人民法院選任。為了保證法官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立性與中立性，法院院長(zhǎng)不應(yīng)當(dāng)擔(dān)任法官懲戒委員會(huì)的主任，避免法官懲戒由法院主導(dǎo)從而再次陷入同體懲戒難以克服的弊端。

（二）確立法官懲戒委員會(huì)受理?xiàng)l件

從懲戒委員會(huì)程序啟動(dòng)的第一步受理來說，法官懲戒委員會(huì)沒有直接的異議受理權(quán)，只能就人民法院監(jiān)察部門、人民檢察院初步調(diào)查之后移交的案件進(jìn)行審查，啟動(dòng)主體太過局限，而且只有經(jīng)人民法院監(jiān)察部門報(bào)經(jīng)院長(zhǎng)同意后才能啟動(dòng)該程序，事實(shí)上如果法官被追究違法審判責(zé)任對(duì)于其所在法院整體都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響，甚至院長(zhǎng)也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因此啟動(dòng)主體會(huì)受多方面利益因素影響，反復(fù)考慮是否啟動(dòng)法官懲戒程序，這就不利于法官懲戒委員會(huì)工作的開展，如果不能及時(shí)對(duì)法官的違法違紀(jì)行為進(jìn)行處理，對(duì)于司法隊(duì)伍廉政建設(shè)、司法公信力的破壞都是致命性的。真正與法官違法審判行為密切相關(guān)的就是案件當(dāng)事人、代理律師，因此，法官懲戒委員會(huì)受理法官違法審判案件應(yīng)當(dāng)制定明確的受理?xiàng)l件，對(duì)于申請(qǐng)主體、申請(qǐng)事由、初步證據(jù)進(jìn)行具體規(guī)定，符合相關(guān)條件就可以直接向法官懲戒委員會(huì)提出審查，讓該制度落地生根，使法官懲戒委員會(huì)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

（三）明確法官懲戒決定的效力

法官懲戒委員會(huì)通過聽證程序經(jīng)三分之二以上多數(shù)委員通過對(duì)法官違法審判行為出具的審查意見，當(dāng)事法官所在人民法院一般應(yīng)當(dāng)作為懲戒的依據(jù)。如果當(dāng)事法官對(duì)法官懲戒委員會(huì)出具的審查意見有異議可以申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服可以向國(guó)家法官懲戒委員會(huì)申訴。經(jīng)過兩級(jí)法官懲戒委員會(huì)的審議，對(duì)法官違法審判責(zé)任認(rèn)定的審查意見應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)于法院裁判文書的“既判力”，對(duì)于當(dāng)事法官和人民法院都具有約束力，人民法院只能在審查意見認(rèn)定的法官違法審判責(zé)任基礎(chǔ)上根據(jù)干部管理權(quán)限對(duì)法官進(jìn)行具體懲戒。當(dāng)事法官所在人民法院作出的懲戒決定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“罰當(dāng)其罪”，有針對(duì)性地作出誡勉談話、警告教育、削減津貼、延期晉升、退出員額等體現(xiàn)法官職業(yè)特點(diǎn)的懲戒措施，當(dāng)事法官對(duì)該懲戒決定不服可以申訴和復(fù)核，但是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定復(fù)核和申訴需提供相關(guān)證明材料，避免救濟(jì)程序成為無(wú)故拖延的借口。

（四）堅(jiān)持懲戒與保護(hù)并重

建立法官懲戒制度的目的不是懲罰法官，而是通過懲戒規(guī)范法官的職業(yè)行為，規(guī)范國(guó)家審判權(quán)的行使，使人民感受到司法的公平正義，推進(jìn)我國(guó)的法治進(jìn)程。本輪司法體制改革確立了法官員額制、法官單獨(dú)職務(wù)序列管理、法官工作考評(píng)與職業(yè)保障制度，為法官懲戒制度的構(gòu)建與完善提供了前提與基礎(chǔ)。省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的法官遴選委員會(huì)，負(fù)責(zé)初任法官人選專業(yè)能力的審核，對(duì)于擔(dān)任法官的條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，這就從根源上大大提高了我國(guó)法官的專業(yè)水平與道德素質(zhì)，對(duì)于選拔出來的“精英”法官我們有理由信任其可以勝任工作并且代表司法形象。員額法官實(shí)際掌握審判權(quán)具體裁判案件，并對(duì)自己所作判決負(fù)責(zé)，通過法官考評(píng)委員會(huì)對(duì)法官的職業(yè)行為進(jìn)行考察，從而激勵(lì)法官全面提升自身素質(zhì)。通過不斷完善法官保障機(jī)制與懲戒機(jī)制使法官不能、不敢、不想違紀(jì)違法，從而達(dá)到法官依法履職、當(dāng)事人的案件得到依法公正處理、司法權(quán)良好運(yùn)行的狀態(tài)。

四、結(jié)語(yǔ)

在全面建設(shè)法治國(guó)家與司法體制改革的背景下，法官懲戒委員會(huì)作為司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也經(jīng)歷著進(jìn)一步構(gòu)建與完善，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的組成、程序的銜接、權(quán)利的保障都需要全面考慮我國(guó)司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)情況，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷調(diào)整，以期對(duì)于法官責(zé)任追究更加專業(yè)、權(quán)威，以違反審判職責(zé)的行為作為判斷法官有責(zé)的前提，以嚴(yán)密的程序作為確定法官責(zé)任的必經(jīng)過程，以完善的救濟(jì)渠道保障法官的辯解、申訴權(quán)利。法官懲戒委員會(huì)作為法官懲戒專門化的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，未來將會(huì)成為法官懲戒制度的中心，通過該機(jī)構(gòu)的不斷完善，使法官懲戒制度更好地發(fā)揮對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督作用。