鄉(xiāng)村振興背景下村級(jí)治理的優(yōu)化
——基于X縣“政策養(yǎng)懶人”現(xiàn)象的調(diào)查與分析

王 賽

（湖北民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 恩施 445000）

2017年，黨的十九大把精準(zhǔn)脫貧作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一進(jìn)行全面部署，錨定全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，聚力攻克深度貧困堡壘，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)[1]2。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》；2021年2月25日，在迎來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年的重要時(shí)刻，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利；2021年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》；2021年3月，在“十四五”規(guī)劃中，提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的口號(hào)；2021年4月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，以法律的形式保障鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

由脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興銜接過(guò)程中，村級(jí)治理工作不斷面臨著新的治理要求。2021年11月，筆者及調(diào)研團(tuán)隊(duì)在恩施州X縣的兩個(gè)村莊開(kāi)展長(zhǎng)期駐村調(diào)研。通過(guò)深度個(gè)案訪談和參與式觀察，調(diào)研組對(duì)調(diào)研點(diǎn)的鄉(xiāng)村干部、普通村民等進(jìn)行了深度考察，獲得了較為豐富的原始資料，發(fā)現(xiàn)了諸多與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不和諧的問(wèn)題。本文擬主要通過(guò)對(duì)“政策養(yǎng)懶人”現(xiàn)象的分析，探討鄉(xiāng)村振興背景下如何優(yōu)化村級(jí)治理問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)村振興背景下的村級(jí)治理

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，對(duì)村級(jí)治理提出了新的更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。首先，村級(jí)治理主體應(yīng)當(dāng)能夠有效回應(yīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的方針政策引領(lǐng)。村級(jí)治理主體對(duì)于中央統(tǒng)籌安排、地方具體實(shí)施關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，能夠在結(jié)合本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，發(fā)揮基層治理的主動(dòng)性、積極性，保障一系列政策的平穩(wěn)落地，真正使群眾獲得實(shí)際的幫助和扶持。其次，要發(fā)揮村級(jí)治理過(guò)程中的組織、協(xié)調(diào)功能。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)是振興鄉(xiāng)村，落腳點(diǎn)在于鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興的標(biāo)向是匯集社會(huì)合力，綜合提升鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)撃?。為保障一系列政策的平穩(wěn)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)注意鄉(xiāng)村環(huán)境的積極性與消極性。積極性在于村級(jí)治理主體應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與的積極性，充分發(fā)揮人民當(dāng)家做主的優(yōu)越性。當(dāng)群眾普遍參與到公共事務(wù)決策、管理的過(guò)程中，才能夠真正了解群眾的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)困難，進(jìn)而能夠?yàn)橄乱徊絾?wèn)題的解決提供方向。消極性是指能夠?qū)⑷罕娭g的矛盾有效化解，解決因?yàn)槔娣峙洳痪a(chǎn)生的矛盾。當(dāng)矛盾產(chǎn)生，群眾對(duì)于相關(guān)政策的施行產(chǎn)生抵觸情緒，不利于工作的開(kāi)展。矛盾的解決旨在為相關(guān)措施的落地提供良好的社會(huì)環(huán)境，減少實(shí)施過(guò)程中的阻力。最后，要顯著提升基層治理活力，以更高效的基層治理手段助力鄉(xiāng)村振興的逐步實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中，以鄉(xiāng)村振興反哺基層治理的主體活力。以上問(wèn)題妥善解決的基礎(chǔ)在于村級(jí)治理主體的治理能力的提升。提升解決村級(jí)治理過(guò)程的相關(guān)能力，在于村集體內(nèi)部治理能力的提升，關(guān)鍵在于治理主體素質(zhì)的提升。要充分發(fā)揮村級(jí)治理主體“承上啟下”的橋梁作用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)保駕護(hù)航。

二、村級(jí)治理中的“懶人”難題

“懶人”不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依靠過(guò)度攫取國(guó)家資源獲取利益。制度層面?zhèn)戎赜趯?duì)“懶人”群體權(quán)利的保障，較少規(guī)定對(duì)應(yīng)的義務(wù)。江必新教授認(rèn)為，制度往往包含兩類規(guī)范，即有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范與有關(guān)權(quán)利義務(wù)的規(guī)范。對(duì)“政策養(yǎng)懶人”現(xiàn)象治理的根本落腳點(diǎn)在于對(duì)行為主體，要建立有關(guān)權(quán)利義務(wù)的制度加以規(guī)范[2]39。

（一）“政策養(yǎng)懶人”現(xiàn)象對(duì)村級(jí)治理的挑戰(zhàn)

“懶人”是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊產(chǎn)物。為了保障黨中央脫貧攻堅(jiān)方針政策的平穩(wěn)落地，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)均以謹(jǐn)慎的態(tài)度處理資源分配的問(wèn)題，對(duì)資源分配的直接經(jīng)辦人——村級(jí)治理主體的治理行為提出了更多要求。在此過(guò)程中，出現(xiàn)任何問(wèn)題都可能會(huì)引起各方關(guān)注。個(gè)別村民正是抓住這一點(diǎn)，動(dòng)輒以報(bào)告、舉報(bào)、上訪威脅村級(jí)治理主體，通過(guò)裹挾的手段以求獲得資源分配上的傾斜。資源分配的傾斜意味著利益分配不均，直接導(dǎo)致村民對(duì)村級(jí)治理主體的信任度下降。村級(jí)治理主體的權(quán)威無(wú)法充分發(fā)揮其作用時(shí)，其組織、協(xié)調(diào)的能力隨之下降。

（二）正式制度存在“懶人”現(xiàn)象治理空白

地方層面通過(guò)制定法規(guī)、紅頭文件等方式進(jìn)行規(guī)范而缺乏國(guó)家層面法律、行政法規(guī)等支持，核心在于沒(méi)有強(qiáng)制力保證實(shí)施，對(duì)于“懶人”群體的治理無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。部分村子將此類行為納入了村規(guī)民約的調(diào)整范圍之內(nèi)，比如提倡勤勞致富，不準(zhǔn)等、靠、要、賴，反對(duì)無(wú)所事事、好吃懶做、靠救濟(jì)、要低保等。從規(guī)定的調(diào)整方式為“提倡”就可以看出，村規(guī)民約對(duì)于村民的約束力度是不強(qiáng)的，僅依靠村級(jí)治理主體的“彈性”治理方式難以實(shí)現(xiàn)治理目的。

（三）非正式制度難以治理“懶人”現(xiàn)象

非正式制度通常包括價(jià)值觀念、習(xí)俗傳統(tǒng)、倫理道德和意識(shí)形態(tài)等。中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序主要是靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部力量來(lái)維持，農(nóng)民通過(guò)自己的努力建設(shè)自己的美好公共生活[3]133。長(zhǎng)久以來(lái)，村莊內(nèi)部的輿論成為了調(diào)整村民內(nèi)部行為規(guī)范的非正式制度。根據(jù)筆者的調(diào)研，自從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，村莊內(nèi)部的青年人、中年人開(kāi)始外出打工，直接造成了村莊內(nèi)部的“空心化”。一方面，道德輿論的譴責(zé)目的在于孤立“懶人”，使其成為村莊邊緣化人群。村莊人口數(shù)量減少，不會(huì)形成較大規(guī)模的道德輿論譴責(zé)，“懶人”們不會(huì)因?yàn)樯贁?shù)人的異議放棄自己的實(shí)惠，在他們看來(lái)這只是在發(fā)牢騷而已，因此“懶人”群體是否被孤立意義不大。另一方面，傳統(tǒng)意義上的熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致利用道德輿論力量干預(yù)的作用不明顯，治理效果不佳。社會(huì)形態(tài)走向開(kāi)放，隨著人口流動(dòng)的增加，鄉(xiāng)村社會(huì)原有的穩(wěn)定、封閉的社會(huì)形態(tài)發(fā)生變化，村莊的邊界不斷移動(dòng)和模糊，治理空間單元走向開(kāi)放式的結(jié)構(gòu)。綜上，長(zhǎng)久以來(lái)作為調(diào)整、規(guī)范村民行為的道德輿論因?yàn)橐呀?jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)如今村級(jí)治理的需求，非正式制度的治理趨于弱化。

三、“政策養(yǎng)懶人”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

（一）村級(jí)治理主體治理能力難以滿足治理需求

村干部作為村級(jí)治理主體，成為“弱勢(shì)群體”已是普遍現(xiàn)象。依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村委會(huì)作為基層群眾自治組織，村委會(huì)主任由村民所選，權(quán)力來(lái)源于村民的委托，使得村委會(huì)具有一定的群眾基礎(chǔ)，村委會(huì)在本村事務(wù)治理過(guò)程中本應(yīng)當(dāng)具有較高的權(quán)威。但是現(xiàn)實(shí)卻是村干部的身份同被幫扶對(duì)象的地位“互換”，村委會(huì)成為了部分村民實(shí)現(xiàn)私人利益的工具，部分村干部甚至化身為“保姆”式干部。當(dāng)村民受到不平等對(duì)待時(shí)，這種不滿的情緒就很容易演變?yōu)楦扇好躘4]29。產(chǎn)生以上現(xiàn)象的重要原因在于村級(jí)治理主體的能力欠缺。在村級(jí)治理力量中，能力相對(duì)有限且保守、消極的“老好人”型村干部可能占了相當(dāng)大的比例，有的甚至將國(guó)家分配的公共資源作為慈善資金用來(lái)收買人心，主要的受益對(duì)象就是那些愛(ài)找茬的人，之后取得短暫的和平共處期。長(zhǎng)此以往，可能會(huì)逐漸導(dǎo)致以下現(xiàn)象的出現(xiàn)與加?。簮?ài)找茬的人得到了實(shí)惠，不愛(ài)找茬的人吃虧，由此出現(xiàn)群體示范效應(yīng)，其他村民就向愛(ài)找茬的人學(xué)習(xí)，愛(ài)找茬的人越來(lái)越多，形成更大的群體以及群體行動(dòng)。相比之下，“能人”治村有不同的效果。村中有威望的“能人”大多是地方社會(huì)中“有能耐”的人，綜合能力較強(qiáng)，在村級(jí)事務(wù)處理的過(guò)程中具有較大的話語(yǔ)權(quán)，大家都服從他的安排?！皯腥恕比后w雖然會(huì)有利益需求，但是對(duì)于“能人”會(huì)有敬畏心理或者是繞過(guò)“能人”向其他村干部索取以滿足自己的需求。因此，當(dāng)村級(jí)治理主體的治理能力無(wú)法滿足村治理的要求時(shí)，部分群眾的心理異化就產(chǎn)生了。

（二）體制機(jī)制無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下村級(jí)治理的現(xiàn)實(shí)

由于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予村級(jí)治理主體過(guò)多的壓力，村級(jí)治理主體的治理行為相對(duì)被動(dòng)和保守[5]132。筆者調(diào)研了解到，“懶人”群體對(duì)于村干部“消極怠工”的行為會(huì)采取針對(duì)性的手段：打電話到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投訴或者采取到縣、市上訪的方式，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)接到這部分人的投訴必然要作出回應(yīng)。根據(jù)《信訪條例》第三條的規(guī)定，各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來(lái)信、接待來(lái)訪，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。這一規(guī)定就意味著上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)需要盡可能對(duì)部分所謂的“懶人”信訪上訪做出回應(yīng)，盡管信訪上訪的理由或許會(huì)略顯牽強(qiáng)。我國(guó)信訪制度是一項(xiàng)維護(hù)公民權(quán)利、救濟(jì)不當(dāng)行為的制度，其面向具有普遍性、廣泛性，這就導(dǎo)致對(duì)“懶人”上訪所反映的事項(xiàng)的合理性可能缺乏較細(xì)致的區(qū)分。只要是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)受理此種信訪上訪，這部分人群就會(huì)繼續(xù)上訪。無(wú)論上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)采取什么形式的措施，都會(huì)對(duì)村級(jí)治理主體產(chǎn)生有形、無(wú)形的壓力。長(zhǎng)此以往，村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)處理的過(guò)程中產(chǎn)生為難情緒，可能會(huì)逐漸喪失基層治理的積極性。因此，導(dǎo)致“政策養(yǎng)懶人”更深層次的原因就在于當(dāng)下各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作體制機(jī)制尚未隨著農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)變化而及時(shí)調(diào)整。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于村級(jí)治理主體的治理行為實(shí)施監(jiān)督有其合理性和必要性，如果缺乏上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，無(wú)疑會(huì)增加村級(jí)治理主體在基層治理過(guò)程中的主觀性和隨意性，當(dāng)權(quán)力失去了制約就好比是洪水猛獸，危害無(wú)窮。但是從另一方面而言，村級(jí)治理背后的邏輯是“村民自治”，強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮自我管理、自我監(jiān)督、自我教育的功能，村級(jí)治理主體在一定程度上的自由行使又有其合理性。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于村級(jí)治理主體的過(guò)度干預(yù)，為“懶人”的滋生提供了溫床，制約著基層治理過(guò)程中權(quán)力行使的靈活性。

（三）政策中有關(guān)責(zé)任內(nèi)容的缺位

政府決策是公共選擇，而不是逆向選擇。筆者在調(diào)研的過(guò)程中曾經(jīng)詢問(wèn)村干部關(guān)于怎么樣能有效處理“懶人”的問(wèn)題，村干部坦言“上邊兒”沒(méi)有規(guī)定，他們也沒(méi)有辦法。上級(jí)機(jī)關(guān)在構(gòu)建村級(jí)治理體系的過(guò)程中，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的表述過(guò)于模糊，使得村級(jí)治理主體在進(jìn)行村級(jí)事務(wù)處理的過(guò)程中不能對(duì)其所處位置產(chǎn)生清晰的認(rèn)知。主要原因就在于，政策對(duì)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定可能存在過(guò)度強(qiáng)調(diào)了村民個(gè)人需求的滿足和保障，忽視了村級(jí)治理主體的感受，將村級(jí)治理主體置于弱勢(shì)的地位，最終造成了村級(jí)治理主體不敢為、不能為、不想為的治理困境。

當(dāng)前公共政策中缺少了對(duì)與利益對(duì)等的責(zé)任、與權(quán)利相對(duì)等的義務(wù)、與好處相對(duì)等的要求等的規(guī)定。部分享受政策兜底的村民抓住這一政策的瑕疵，將村干部“發(fā)展”成為滿足自己需求的工具。村干部苦于政策的模糊規(guī)定，整天疲于奔命，結(jié)果就是造成大量公共資源的浪費(fèi)，“懶人”受到特殊照顧卻不滿足。

四、優(yōu)化村級(jí)治理的構(gòu)想

（一）村級(jí)治理層面：引導(dǎo)村民參與治理

實(shí)現(xiàn)村級(jí)事務(wù)的有效治理關(guān)鍵落腳點(diǎn)在于人。劉磊認(rèn)為，對(duì)于“落后分子”的識(shí)別，僅僅依靠官僚體制不足以完成，還需要與集體內(nèi)部的地方性共識(shí)有一定的契合度，這樣才能獲得組織內(nèi)部大多數(shù)成員的認(rèn)可和支持。此處所指的“地方性共識(shí)”實(shí)際上就是指村民的共識(shí)。正如陳柏峰教授指出，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的達(dá)成，是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)[6]11。鄉(xiāng)村振興涉及一系列公共資源的分配，多數(shù)需要通過(guò)村民自治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，牽涉到民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定，村莊中公益事業(yè)和重要公共事務(wù)的開(kāi)展都需要經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)討論。村民會(huì)議或者村民代表會(huì)是村民參與村級(jí)事務(wù)治理的重要途徑和形式，是實(shí)現(xiàn)村民自治的最直接途徑。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化村民會(huì)議或者村民代表會(huì)參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督過(guò)程的角色功能。以此為前提，充分考量村民的實(shí)際需求、要求，在村級(jí)建立公共資源均衡配置機(jī)制，使國(guó)家分配資源真正落實(shí)到需要的人。一方面，對(duì)于村民內(nèi)部“懶人”的識(shí)別首先是來(lái)源于村民之間對(duì)于這一群體產(chǎn)生的默契，集體內(nèi)部構(gòu)建的價(jià)值評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制建立在共識(shí)的基礎(chǔ)之上也就有其合理性；另一方面，村集體的默契建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上，對(duì)于“懶人”采取的相關(guān)限制舉措同樣也有較強(qiáng)的認(rèn)可度，能夠獲得村民較為普遍的支持。

（二）體制機(jī)制層面：調(diào)適治理體系

1.強(qiáng)化基層黨組織的建設(shè)。需要重新認(rèn)識(shí)基層黨組織在村級(jí)治理體系中的引領(lǐng)作用。2019年初，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興提供了堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保證。因此提升基層治理能力，必須要以基層黨組織為核心，強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用。在筆者看來(lái)，該條例想表達(dá)的有兩層意思：其一，基層黨組織的政治引領(lǐng)。通過(guò)組織的方式與群眾發(fā)生聯(lián)系，群眾感受到的黨是具體的黨，黨所了解的群眾也是具體的群眾。通過(guò)交流、教育等方式，強(qiáng)化村民對(duì)于基層黨組織的熟悉、認(rèn)識(shí)，黨與群眾相互之間產(chǎn)生較高的信任度，最終落腳點(diǎn)在于村民能夠認(rèn)可、服從于黨組織的權(quán)威。其二，基層黨組織在村級(jí)具體基層事務(wù)中的引領(lǐng)。村級(jí)治理力量中最先通過(guò)選舉產(chǎn)生的就是農(nóng)村黨支部，在此基礎(chǔ)上通過(guò)全體村民的選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)。但是就筆者調(diào)研收集到的信息來(lái)看，村黨支部與村委會(huì)除個(gè)別成員之外，無(wú)太大差別，因此，村委會(huì)的治理實(shí)質(zhì)上與村黨支部的治理沒(méi)有結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上的差異。朱政教授從村民自治與基層組織的關(guān)系角度進(jìn)行了較為深入的闡述，認(rèn)為村民自治必須是有組織的自治，農(nóng)民沒(méi)有組織，則根本沒(méi)有辦法進(jìn)行自治。這一觀點(diǎn)進(jìn)一步驗(yàn)證了基層黨組織對(duì)于實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理水平和治理能力提升的必要性。

2.考量村干部選拔任用的標(biāo)準(zhǔn)。村干部作為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演極為重要的角色。要實(shí)現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)，根本路徑是解決治理主體不能滿足當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展與治理需求的問(wèn)題[7]103。正如筆者在上文所述，村干部素養(yǎng)對(duì)于“懶人”現(xiàn)象的治理十分重要。轉(zhuǎn)型時(shí)期，村莊治理工作的內(nèi)容由單一走向復(fù)雜，治理技術(shù)的要求由低層次轉(zhuǎn)向高層次，對(duì)于村干部的選拔也就提出了更高的要求。要拓寬選任渠道，發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)，將受到高等教育且在外工作的村民引流回村。比如，筆者調(diào)研所在的村子通過(guò)實(shí)現(xiàn)支委成員的“年輕化”“高學(xué)歷化”來(lái)提升治理能力和治理水平。一方面，這部分人群具有較高的文化水準(zhǔn)，對(duì)于政策的理解和把握更為準(zhǔn)確，能夠更好地執(zhí)行政策；另一方面，他們能夠?qū)⒃谕夤ぷ鹘?jīng)驗(yàn)“移植”到農(nóng)村治理上來(lái)，融入工作周期較短，且能夠?qū)⑾惹肮ぷ髦腥〉玫馁Y源轉(zhuǎn)化為村集體致富的“內(nèi)生性”資源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的穩(wěn)定性提供良好的環(huán)境。

3.進(jìn)行村級(jí)治理主體的重組與分工。在鄉(xiāng)村振興背景下，為了處理鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜的治理事務(wù)，可對(duì)村級(jí)治理主體進(jìn)行科學(xué)分工，以提升工作效率。一方面，要建立“老干部+新干部”的班子配置。充分發(fā)揮老干部熟悉本村情況的優(yōu)勢(shì)，充分利用其豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，在處理村級(jí)事務(wù)的過(guò)程中注意培養(yǎng)新干部，使得新干部能夠盡快了解情況、積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理力量的合理銜接。同時(shí)發(fā)揮年輕干部特長(zhǎng)，利用電腦收集、處理事務(wù)信息，彌補(bǔ)老一代干部同信息化時(shí)代脫軌的不足。另一方面，要合理分解村級(jí)事務(wù)。比如主職干部統(tǒng)籌全局，其余干部分管糾紛處理、環(huán)境保護(hù)、水利規(guī)劃、集體產(chǎn)業(yè)管理等具體事務(wù)，各司其職、各有所長(zhǎng)，充分發(fā)揮治理能力，進(jìn)而提升工作效率。分工治理契合當(dāng)前基層社會(huì)的治理需求和治理任務(wù)，同時(shí)也回應(yīng)了普通村民的發(fā)展訴求。

（三）制度構(gòu)建層面：提升回應(yīng)鄉(xiāng)村振興相關(guān)問(wèn)題的能力

村級(jí)治理主體在村級(jí)事務(wù)治理的過(guò)程中由于不具有強(qiáng)制性，更多實(shí)現(xiàn)的是輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其治理的工具價(jià)值。國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的一個(gè)重要任務(wù)就是激活村社集體，激活村級(jí)組織，形成村級(jí)治理的公共性。

1.提升上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)上訪事項(xiàng)的處理能力。第一，對(duì)事項(xiàng)的合理性進(jìn)行甄別。如上文所述，村干部對(duì)于村莊內(nèi)部的治理行為會(huì)在“懶人”群體中無(wú)限放大，動(dòng)輒以“莫須有的罪名”到上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)上訪信訪，原本就深陷“文山會(huì)?！钡拇寮?jí)治理主體在上級(jí)機(jī)關(guān)的壓力下只有分離治理資源處理相關(guān)問(wèn)題。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在受理相關(guān)上訪信訪事項(xiàng)應(yīng)精準(zhǔn)區(qū)分什么是真問(wèn)題，什么是“無(wú)理取鬧”。對(duì)于真問(wèn)題應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)管范圍，采取責(zé)令整改等措施；對(duì)于假問(wèn)題在核實(shí)后應(yīng)當(dāng)拒絕受理。第二，明確上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)受理上訪事項(xiàng)的范圍。根據(jù)《信訪條例》第四條之規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)越是受理不合理的上訪信訪事項(xiàng)，村民就越是向上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)上訪信訪。應(yīng)完善或者適當(dāng)調(diào)配上訪信訪受理、處理機(jī)關(guān)的職責(zé)[8]389，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府為受理村民上訪信訪的主要機(jī)關(guān)，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)主要以監(jiān)督者的身份參與村級(jí)治理過(guò)程。

2.通過(guò)立法回應(yīng)村級(jí)治理問(wèn)題。通過(guò)立法的方式解決治理問(wèn)題具有強(qiáng)制性，應(yīng)針對(duì)不同問(wèn)題采取不同的方式。第一，通過(guò)完善《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村民會(huì)議或者村民代表會(huì)話語(yǔ)權(quán)的有關(guān)規(guī)定，拓寬民主管理的渠道。村民參與度越高的民主選舉越有利于高素質(zhì)的、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的人當(dāng)選村干部，提升村級(jí)組織的引進(jìn)資源能力及發(fā)展村內(nèi)經(jīng)濟(jì)的能力，改善村級(jí)治理能力。第二，進(jìn)一步細(xì)化《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》從總則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、扶持措施、監(jiān)督檢查、附則等方面進(jìn)行了規(guī)定，但是多是對(duì)各級(jí)治理機(jī)關(guān)提出要求，沒(méi)有對(duì)基層在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中反映較為強(qiáng)烈的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，導(dǎo)致各級(jí)治理主體對(duì)以上問(wèn)題的處理無(wú)法可依。應(yīng)將基層治理過(guò)程中反映的問(wèn)題通過(guò)立法的方式在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中予以規(guī)定，能夠強(qiáng)化對(duì)個(gè)人行為的調(diào)整。如果法律上規(guī)定的權(quán)利被侵犯或者濫用，或不承擔(dān)有關(guān)義務(wù)，就要承擔(dān)法律責(zé)任[9]111。例如，可以規(guī)定個(gè)別群體對(duì)國(guó)家投入資源獲取的限制。如果妨礙公共資源的分配，則應(yīng)明文規(guī)定削減或者剝奪其獲得幫扶的權(quán)利。法律層面的支持也能夠?yàn)榇逡?guī)民約提供治理上的“底氣”。

3.通過(guò)政策回應(yīng)村級(jí)治理問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理必然需要實(shí)現(xiàn)行政與自治的二元融合[10]62。中國(guó)的行政體制意味著政策的治理更具直接性、有效性。第一，完善關(guān)于保障村干部待遇的政策性規(guī)定。將提升村干部待遇、村干部進(jìn)入“體制內(nèi)部”等規(guī)定以扶持政策的方式確定下來(lái)，滿足村干部的現(xiàn)實(shí)需求，解決村干部后顧之憂，充分激發(fā)其積極性，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理主體治理能力與治理水平的提升。第二，完善關(guān)于公共資源分配的政策性規(guī)定。伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的是大量促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家資源下鄉(xiāng)，如何保證資源安全和有效使用就成為了國(guó)家的首要關(guān)切，這就要求與資源使用有關(guān)的規(guī)范與資源同時(shí)下鄉(xiāng)。資源下鄉(xiāng)與村干部關(guān)系十分密切，一方面要為國(guó)家資源落地提供支持與便利，另一方面要完善使用資源的規(guī)范。這也就為政策的制定主體提出了更高的要求，應(yīng)在考量諸多因素基礎(chǔ)上將資源合理分配作為政策制定的核心。隨著輸入資源支持鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展，村級(jí)治理主體的治理任務(wù)也由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，通過(guò)輔助基層政府使國(guó)家資源順利落地，并有效回應(yīng)農(nóng)民需求。

五、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要組成部分，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的必要手段。鄉(xiāng)村振興的落腳點(diǎn)在于鄉(xiāng)村。在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的過(guò)程中，村級(jí)治理主體面臨諸多困境，本文從村級(jí)治理主體、體制機(jī)制、政策維度予以展開(kāi)，不同維度的問(wèn)題有機(jī)聯(lián)系、密不可分，任何一個(gè)維度都與其他維度的問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，最終問(wèn)題的解決落腳點(diǎn)為提升村級(jí)治理能力和治理水平。這就要求深入鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐，從村民的現(xiàn)實(shí)需求和鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，了解村民的處境，直面村級(jí)治理過(guò)程中的問(wèn)題，弄清問(wèn)題產(chǎn)生的原因和影響，從而嘗試解決治理問(wèn)題，為鄉(xiāng)村振興提供參考。