關(guān)于老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)有關(guān)問題的探討

黃 滔

（霍山縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 霍山 237200）

在老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作中，這一工作需要結(jié)合農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實際歸屬，明確集體土地所有權(quán)宗地界址位置、面積、走向等情況，在公示確認調(diào)查成果后，最終實現(xiàn)老城區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認。為保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的效率和質(zhì)量，正是本文研究的目標所在。

1 老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)的基本要點

1.1 房地調(diào)查工作要點

為保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作有序開展，首先需要做好房地調(diào)查工作，該工作需要重點關(guān)注房屋權(quán)屬情況、房屋產(chǎn)權(quán)人確認、房屋及附屬設(shè)施的統(tǒng)一補充調(diào)查，必要時還需要統(tǒng)一整合、同步開展農(nóng)村房屋調(diào)查和地籍調(diào)查工作。在具體的房屋權(quán)屬情況調(diào)查中，需要聚焦房屋來源、權(quán)屬性質(zhì)、坐落、權(quán)利人信息、建筑結(jié)構(gòu)、建成年份、實際建筑面積、實際用途、批準建筑面積、批準用途和產(chǎn)權(quán)糾紛情況等內(nèi)容。房屋產(chǎn)權(quán)人確認需要結(jié)合相關(guān)證明資料，確認鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、準建證、村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書等證明資料，同時通過復印或拍照方式存留產(chǎn)權(quán)證明，對于共有產(chǎn)權(quán)和爭議產(chǎn)權(quán)，需要記錄共用或爭議情況，最終按照規(guī)定進行房屋產(chǎn)權(quán)情況調(diào)查結(jié)果記錄。此外，房地調(diào)查工作還需要關(guān)注不動產(chǎn)單元編碼和宗地編碼的銜接，具體需要結(jié)合使用權(quán)宗地基礎(chǔ)完成不動產(chǎn)單元編碼。宗地的地籍調(diào)查完成后，需按照上述規(guī)則完成不動產(chǎn)單元編碼，保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的銜接和延續(xù)，規(guī)避重復測繪和調(diào)查問題[1]。

1.2 權(quán)籍測量工作要點

在老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的權(quán)籍測量環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)主要負責權(quán)籍信息的獲取和表達，需要結(jié)合權(quán)籍調(diào)查成果，測量每個不動產(chǎn)單元的位置、界址、面積等權(quán)籍要素，這一過程需要遵循“整體至局部、高級至低級、控制至碎步”順序。在具體的權(quán)籍測量工作中，基礎(chǔ)控制測量、衛(wèi)星定位服務(wù)綜合系統(tǒng)應(yīng)用屬于其中關(guān)鍵。在基礎(chǔ)控制測量環(huán)節(jié)，需要科學應(yīng)用衛(wèi)星定位技術(shù)，對于較為分散的老城區(qū)農(nóng)村集體土地宅基地，可按照調(diào)查區(qū)域、村莊分別進行首級控制網(wǎng)、加密控制網(wǎng)的布設(shè)，同時全面應(yīng)用RTK動態(tài)測量技術(shù)，充分利用該技術(shù)具備的作業(yè)效率、測量精度等方面優(yōu)勢。在衛(wèi)星定位服務(wù)綜合系統(tǒng)的應(yīng)用中，該系統(tǒng)在定位精度、服務(wù)覆蓋范圍、作業(yè)效率方面具備的優(yōu)勢需要充分發(fā)揮，以安徽省衛(wèi)星定位綜合服務(wù)系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)的應(yīng)用需要通過三腳架進行整平和對中，分別按照2 cm、3 cm設(shè)置平面、高程收斂閾值，儀器需要在觀測前及測回間進行初始化，觀測過程需要保證存在15°以上衛(wèi)星觀測角的衛(wèi)星數(shù)量至少為5個，且位置精度強弱度需要控制在6以內(nèi)。此外，還需要科學處理權(quán)籍測量工作過程出現(xiàn)的各類問題，具體涉及界址點測量、各類權(quán)籍要素測量、房屋面積量算等，具體需要按照網(wǎng)絡(luò)RTK布設(shè)宅基地及其他建設(shè)用地房角點、界址點的圖根點布設(shè)，坐標點數(shù)據(jù)需結(jié)合極坐標方法由全站儀負責采集，全站儀可用于多數(shù)權(quán)籍要素測量，但網(wǎng)絡(luò)RTK方法需優(yōu)先用于成片分布區(qū)域內(nèi)的權(quán)籍要素測量。在房屋面積量算中，實地量距法量算面積可由坐標解析法替代，坐標解析法的應(yīng)用在提升工作效率、測量精度、測繪精度方面有著突出表現(xiàn)[2]。

1.3 現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用要點

現(xiàn)代技術(shù)在老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作中發(fā)揮著重要作用，3S技術(shù)便屬于其中代表，為保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作，需較好地應(yīng)用3S技術(shù)，首先明確3S技術(shù)應(yīng)用的技術(shù)路線，這一過程中傳統(tǒng)測量技術(shù)、3S技術(shù)、無人機等現(xiàn)代化聯(lián)合測繪技術(shù)的綜合應(yīng)用極為關(guān)鍵。在技術(shù)的具體應(yīng)用中，基本流程可劃分為以下幾個方面：第一，基于省級下發(fā)的正射影像數(shù)據(jù)，明確老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的底圖，一般選擇疑問圖斑作底圖，正射影像數(shù)據(jù)的分辨率應(yīng)達到0.2 m；第二，編制老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作底圖，具體以縣為單位，進而開展全面的老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作，這一過程需結(jié)合工作推進完成數(shù)據(jù)庫建設(shè)，具體涉及農(nóng)村棘突土地的專項調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查等內(nèi)容；第三，檢查調(diào)查成果，需按照“縣級→市級→省級”流程嚴格開展檢核工作，保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作質(zhì)量；第四，做好各級數(shù)據(jù)庫的建立健全，制作專題圖件并完成匯總成果編制，提交老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)登記成果資料。為保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作順利開展，需充分應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等最新技術(shù)，開展依托3S技術(shù)的一體化外業(yè)調(diào)查。

在3S技術(shù)的具體應(yīng)用中，老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作得到多種現(xiàn)代化測繪技術(shù)支持，無人機傾斜攝影測量提供的基礎(chǔ)底圖便屬于其中代表，該高分辨率正射影像能夠為調(diào)查確權(quán)工作提供充足依據(jù)。在省級單位支持下，老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的基礎(chǔ)工作地區(qū)可基于疑問圖斑確定，結(jié)合以往的調(diào)查信息，進行數(shù)據(jù)處理，通過匹配、轉(zhuǎn)換、疊加等方式，最終得到工作底圖用于老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)，該工作底圖需要在外業(yè)數(shù)據(jù)采集軟件系統(tǒng)中導入，輔以平板電腦、筆記本電腦等硬件，可以在外業(yè)調(diào)查環(huán)節(jié)快速確定圖斑的準確性與合理性。如工作過程中發(fā)現(xiàn)疑問圖斑，在線舉證處理可基于數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)及時進行，通過向舉證平臺上傳實際采集的拍攝方位、坐標信息等證據(jù)，可更好地完成相關(guān)工作。

1.4 其他要點

為保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作質(zhì)量，還應(yīng)關(guān)注以下幾方面要點。第一，做好保障工作。結(jié)合老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作主要內(nèi)容，保障工作需要重點開展，具體涉及強化組織領(lǐng)導、做好培訓工作、提升宣傳效果，老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作小組的針對性建設(shè)、各部門的積極參與及權(quán)責明確、系統(tǒng)性培訓、多種宣傳方式的應(yīng)用均屬于其中關(guān)鍵。以其中的宣傳工作為例，需做好面向群眾、面向社會的宣傳，具體可圍繞召開動員大會、綜合應(yīng)用新老媒體、尊重村民主體地位等要點開展工作。第二，及時開展權(quán)屬調(diào)查處理工作。為較好應(yīng)對老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作中出現(xiàn)的土地糾紛，需嚴格遵循屬地管理原則，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮自身作用，調(diào)查處理工作機制建設(shè)也需要得到重視。此外，還應(yīng)建立健全糾紛解決組織，保證相關(guān)爭議能夠在時限內(nèi)解決，訴訟的合理引入也需要得到重視。第三，優(yōu)選調(diào)查方法。為做好老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作，調(diào)查方法的科學選用極為關(guān)鍵，這一過程不僅需要關(guān)注相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，同時需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況。對于面對廣大農(nóng)民群眾的老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作來說，工作過程需要充分考慮農(nóng)民群眾外出務(wù)工及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際情況，在保證工作順利、按時完成的同時，最大程度降低對農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的影響。上述目標的實現(xiàn)不僅需要聚焦宣傳工作，同時需要關(guān)注合理的工作計劃制定、最新技術(shù)的積極應(yīng)用，遵循“面對現(xiàn)實，尊重歷史”原則開展工作，關(guān)注不同地區(qū)農(nóng)村集體土地管理差異，保證權(quán)屬認定工作能夠順利完成，法律法規(guī)、技術(shù)標準與實際情況的充分結(jié)合考慮必須得到高度重視[3]。

2 老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)問題

2.1 宣傳準備不充分

在老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作中，如事先未能做好宣傳準備工作，調(diào)查確權(quán)工作的難度會在一定程度上提升。結(jié)合相關(guān)實踐調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，部分地方政府未能基于老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作進行針對性準備，部門間配合和交流不足的情況很容易因此出現(xiàn)，進而導致調(diào)查確權(quán)工作較為被動，技術(shù)人員業(yè)務(wù)不熟練、相關(guān)資料收集不全面等問題也可能出現(xiàn)，嚴重時還會引發(fā)返工問題。宣傳準備工作缺失使得相關(guān)群眾無法真正認識老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的重要性，這會導致群眾配合不積極，缺乏登記意識，簽字蓋章難度受此影響會出現(xiàn)一定程度提升，無法準確劃分土地之間界線的情況也很容易出現(xiàn)[4]。

2.2 糾紛問題頻發(fā)

受老城區(qū)農(nóng)村集體土地歷史遺留問題影響，調(diào)查確權(quán)工作常常出現(xiàn)糾紛問題，這與老城區(qū)歷史發(fā)展存在直接關(guān)聯(lián)，復雜的土地權(quán)屬變動往往涉及大量群眾，相關(guān)劃分也多采用口頭文字約定，由于缺少圖形成果，權(quán)屬證明材料不完整、土地權(quán)屬存在爭議等情況在工作中較為常見，人事變動帶來的證明材料遺失也會制約工作推進。受資料缺失影響，老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作很容易引發(fā)土地糾紛、爭議等問題，而由于部分作業(yè)單位難以合理處理糾紛，其工作難度將顯著提升。此外，老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作還會面臨違規(guī)用地、小產(chǎn)權(quán)房、未得到批準便開始建設(shè)等問題，這類問題對工作開展造成的制約同樣需要引起重視。

2.3 群眾觀念問題

老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作往往伴隨當?shù)赝恋馗母镩_展，但如果相關(guān)群眾缺乏對工作的正確認識，該工作開展很容易受到較大限制。受老城區(qū)農(nóng)村集體土地特殊性影響，相關(guān)群眾很多在文化知識、思想觀念方面存在欠缺，這使得調(diào)查確權(quán)工作很多時候難以得到群眾積極配合。對于老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作涉及的土地爭議等問題，相關(guān)群眾多數(shù)情況不會認同確權(quán)書內(nèi)容，這同樣會導致糾紛事件發(fā)生。

3 老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作優(yōu)化路徑

3.1 做好宣傳準備工作

為保證群眾權(quán)益，順利開展老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作，必須做好宣傳準備工作，該工作需要設(shè)法激發(fā)相關(guān)群眾參與老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的主動性和積極性，同時重點傳達工作的重要意義，群眾的文化水平需要在這一過程中得到充分考慮?？紤]到目標群體整體文化程度不高，且多數(shù)對法律法規(guī)的認識較為匱乏，為避免老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作損害該群體權(quán)益，相關(guān)工作人員必須深入一線開展宣傳工作，圍繞調(diào)查確權(quán)工作細節(jié)問題開展現(xiàn)場講解，微信公眾號、短視頻平臺等宣傳途徑也需要得到充分應(yīng)用，通過立體化、全方位、細節(jié)化宣傳準備，為老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作奠定堅實基礎(chǔ)。

3.2 健全糾紛解決機制

為解決老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作中出現(xiàn)的各類糾紛，應(yīng)設(shè)法健全糾紛解決機制，提升糾紛調(diào)解效率，更好保證群眾合法權(quán)益，調(diào)查確權(quán)工作也能夠由此更為順利推進。在糾紛調(diào)解中，需要在獨立土地界限中列入爭議較大土地，只有相關(guān)當事人的意見統(tǒng)一，才可以進行土地確權(quán)登記劃分。如土地確權(quán)登記問題解決難度較高，應(yīng)深入調(diào)查爭議，國土資源行政主管部門需要參與其中，由此開展的調(diào)查處理需要以作業(yè)單位出具的土地權(quán)屬爭議原由書為依據(jù)。值得注意的是，調(diào)解糾紛能夠保證老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作順利、高效完成，因此當事人調(diào)節(jié)能力必須設(shè)法充分發(fā)揮，登記工作的完善也需要得到重視。

3.3 強化溝通與交流

為解決群眾觀念問題對老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作的限制，還應(yīng)設(shè)法強化溝通與交流，以此為方向優(yōu)化工作方式，更好預防和化解糾紛。以老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作經(jīng)常面臨的界線糾紛為例，土地管理部門與土地確權(quán)執(zhí)行人員間應(yīng)開展充分交流，以此實現(xiàn)對劃分界限的明確，對于工作中遇到的群眾不理解等問題，必須積極與群眾溝通，必要時土地確權(quán)執(zhí)行人員需要安排糾紛雙方進行交流，保證糾紛快速、順利解決，最大程度降低老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作受到的影響。

4 結(jié)束語

綜上所述，老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作受到多方面因素影響。在此基礎(chǔ)上，本文闡述的做好宣傳準備工作、健全糾紛解決機制、強化溝通與交流等內(nèi)容，則提供了可行性較高的工作路徑。為更好開展老城區(qū)農(nóng)村集體土地調(diào)查確權(quán)工作，“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺的優(yōu)化應(yīng)用、管理體系完善、相關(guān)人才培養(yǎng)同樣需要得到重視。