基于典型案例的工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范研究

常會(huì)敏

（山西運(yùn)城永濟(jì)市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)中心，山西運(yùn)城 044500）

引言

近年來(lái)，工商資本投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這一趨勢(shì)越來(lái)越猛。工商資本下鄉(xiāng)是把雙刃劍，一方面為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)模式，輻射帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)度。但同時(shí)，工商資本租賃農(nóng)地，也存在不少隱患。主要是因?yàn)楣ど藤Y本租賃農(nóng)地，一般面積較大，期限較長(zhǎng)，一定程度擠壓了農(nóng)民生存空間。若指導(dǎo)不力，流轉(zhuǎn)合同不完善，出現(xiàn)糾紛后，雙方的權(quán)益很難得到維護(hù)；若監(jiān)管不力，會(huì)出現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)業(yè)化”。加之投資農(nóng)業(yè)，既要擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，又要擔(dān)負(fù)工商企業(yè)本身運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，雙重風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)往往會(huì)致使企業(yè)運(yùn)營(yíng)不善，最后無(wú)力承擔(dān)或者延遲支付承包戶的租金，增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，造成了農(nóng)村不穩(wěn)定。本文把工商資本租賃農(nóng)地作為一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，結(jié)合實(shí)際案例，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，從而研究探討切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施和辦法。

國(guó)家在鼓勵(lì)工商資本租賃農(nóng)地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的法律政策是一貫的。2015年，農(nóng)業(yè)部制定的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》對(duì)工商資本租賃農(nóng)地從適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、如何加強(qiáng)規(guī)范管理、健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、強(qiáng)化事中事后的監(jiān)管做了初步要求，要求各地結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施意見。2021年，最新修訂的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十八條指出：縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)，鼓勵(lì)受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商企業(yè)等社會(huì)資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。

筆者多年來(lái)在土地承包管理部門基層一線工作，近年來(lái)受理了許多土地流轉(zhuǎn)上訪事件。多數(shù)土地流轉(zhuǎn)事件發(fā)生在承包方與受讓方之間，面積小，當(dāng)事人只涉及兩三戶。這些矛盾經(jīng)過(guò)耐心調(diào)解和講政策，多數(shù)都平穩(wěn)化解了。但近年來(lái)接觸的幾起工商資本租賃農(nóng)地引發(fā)的矛盾糾紛，在當(dāng)?shù)赜绊戄^大，調(diào)解處理難度大，發(fā)人深思。這幾起糾紛，面積大、期限長(zhǎng)，涉及農(nóng)戶多，最后都是政府兜底，才得以化解和善后。

1 工商資本租賃農(nóng)地在合同簽訂和履行監(jiān)管及本身運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)

1.1 合同簽訂風(fēng)險(xiǎn)

案例一，2015年，某縣出現(xiàn)了一起集體上訪事件，事件源于當(dāng)?shù)匾粋€(gè)甲龍頭企業(yè)與村集體簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同出現(xiàn)了爭(zhēng)議。該合同涉及該村六組、七組承包戶30戶，家庭承包地200多畝。合同簽訂時(shí)間2013年，村集體與甲龍頭企業(yè)約定合同期限為20年，但村集體在代表承包戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同前未與六組、七組承包戶簽訂書面委托合同。后甲龍頭企業(yè)在流轉(zhuǎn)地塊內(nèi)種植葡萄，進(jìn)行了大量投資。家庭承包戶起初以為流轉(zhuǎn)合同的承包期限是最初村組代表溝通3年期限，而且也只是領(lǐng)了3年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，等到發(fā)現(xiàn)合同期限是20年后（承包戶懷疑部分村組代表存在土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的截留），便群起上訪。

土地承包仲裁委員會(huì)在受理矛盾糾紛后，與當(dāng)事人進(jìn)行了耐心細(xì)致的調(diào)解，但調(diào)解無(wú)果，最后只能依據(jù)村委會(huì)在簽訂流轉(zhuǎn)合同前未召開群眾會(huì)議；沒(méi)有承包戶的書面委托合同；承包戶只領(lǐng)取了3年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。三個(gè)認(rèn)定的事實(shí)維持了承包戶認(rèn)可的3年土地流轉(zhuǎn)期限。

風(fēng)險(xiǎn)分析：此起矛盾糾紛的根源在于當(dāng)事人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的指導(dǎo)，流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有備案鑒證。流轉(zhuǎn)合同的簽訂的程序不夠規(guī)范，承包戶沒(méi)有與村組集體簽訂書面委托合同。從而導(dǎo)致了群體上訪事件，進(jìn)而導(dǎo)致工商資本進(jìn)行了大量投資后權(quán)益受損。

1.2 合同履約監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

案例二，2019年，某村村民反映“乙企業(yè)拖欠承包戶土地款長(zhǎng)達(dá)15年”。有關(guān)部門接到此案件后，進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：乙企業(yè)為了建設(shè)科技示范園，于2005年與某村簽訂了150余畝土地租用合同，涉及該村三個(gè)組的家庭承包地，合同期限15年，租金五年一付。但合同在履行過(guò)程中，乙企業(yè)將土地租金撥付給該村委會(huì)和組集體。村委會(huì)和組集體在安排使用土地租金時(shí)，沒(méi)有經(jīng)得承包戶同意，將部分租金用于村組公益事業(yè)，沒(méi)有發(fā)放到每個(gè)承包戶，從而引起矛盾糾紛，糾紛一度上訪到省農(nóng)業(yè)部門。

此矛盾糾紛，因?yàn)闀r(shí)間跨度長(zhǎng)，加之有的村干部不配合工作，土地承包管理部門職責(zé)有限，調(diào)查工作一度陷入僵局。后在紀(jì)檢部門的配合下，才查清各組的資金撥付和使用情況。最終涉及村組及鎮(zhèn)政府拿出了化解矛盾糾紛的方案，安排專人做承包戶思想工作，妥善處理了此矛盾糾紛。

案例三，2014年，丙種子公司流轉(zhuǎn)農(nóng)戶300畝承包地進(jìn)行種子培育，2016年，此種子公司放棄經(jīng)營(yíng)，土地再次流轉(zhuǎn)給丁。丁后來(lái)因?yàn)楦鞣N債務(wù)壓力跑路了，造成承包戶的租金沒(méi)人支付，承包戶又不能進(jìn)地的局面。

風(fēng)險(xiǎn)分析：這兩起矛盾糾紛的根源在于流轉(zhuǎn)合同簽訂后，沒(méi)有在土地承包管理部門備案，也沒(méi)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，從而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體的土地租金沒(méi)有及時(shí)直接分發(fā)給承包戶，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)租金挪作他用，且土地再流轉(zhuǎn)時(shí)無(wú)人支付租金的困境。

1.3 自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)

工商資本投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)后，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身就是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程中面臨著許多不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，諸如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及管理風(fēng)險(xiǎn)等，如果不能有效防范，也會(huì)為以后矛盾糾紛的出現(xiàn)埋下隱患。

案例四，2020年12月，某縣政法部門接到承包戶反應(yīng)戊苗木公司兩年都沒(méi)有付土地租金了。經(jīng)過(guò)調(diào)查，該苗木公司從2015年開始在該縣的七個(gè)村進(jìn)行苗木經(jīng)營(yíng)，與七個(gè)村的承包戶簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，合同期限2015年到2024年，承包費(fèi)600元一畝，流轉(zhuǎn)總面積一度達(dá)到7 000多畝。合同履行到2019年，苗木市場(chǎng)疲軟，該公司資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，從而導(dǎo)致不能及時(shí)給承包戶撥付租金問(wèn)題。

在政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，該苗木公司支付了拖欠的半年租金，還差一年半租金沒(méi)有支付到位。

風(fēng)險(xiǎn)分析：這起矛盾的出現(xiàn)是因?yàn)楣ど藤Y本投入苗木市場(chǎng)后不能好好規(guī)避和抵御面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)所致。據(jù)有關(guān)人士分析，前些年隨著國(guó)家房地產(chǎn)的興盛和城市化建設(shè)的發(fā)展，使得苗木行業(yè)出現(xiàn)暴利局面。因?yàn)槊缒拘袠I(yè)的門檻低，大量資本涌入苗木產(chǎn)業(yè)，苗木面積迅速擴(kuò)張，從而造成了苗木市場(chǎng)當(dāng)前的不利局面，市場(chǎng)越不利，資金周轉(zhuǎn)越困難，企業(yè)越難投入大量人力進(jìn)行苗木管理。企業(yè)不僅缺乏技術(shù)管理，甚至連防盜都難以做到。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)面積大，老百姓的素質(zhì)不是很高，苗木丟失也非常嚴(yán)重。

1.4 復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)

案例五，2002年，某集團(tuán)發(fā)展畜禽養(yǎng)殖，租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)村家庭承包地1 000多畝，蓋了雞舍以及廠房進(jìn)行畜產(chǎn)品加工。該集團(tuán)與承包戶簽訂的合同期限至2032年，租金是一畝地880元。這租金相當(dāng)于當(dāng)?shù)胤N植小麥或者玉米一年的純收入。但據(jù)當(dāng)?shù)爻邪鼞舴磻?yīng)，這家集團(tuán)公司已經(jīng)出現(xiàn)了入不敷出的局面。

風(fēng)險(xiǎn)分析：耕地一旦改變了種植業(yè)用途，如遇到規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)不佳，難以為繼的局面，承包戶不僅收不到土地租金，更重要的是，經(jīng)營(yíng)占地難以恢復(fù)耕地用途，恢復(fù)的成本將很大。

針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)必須有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施和辦法。2015年起，中央、省、市分別制定了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范試點(diǎn)辦法。經(jīng)調(diào)查，試點(diǎn)辦法的實(shí)行除了土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)外，鮮有縣級(jí)部門試行。因而工商資本租賃農(nóng)地疏于監(jiān)管，暴露出了很多問(wèn)題和矛盾。如何有效規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)，確保工商資本的權(quán)益不受損害，從源頭上減少矛盾問(wèn)題的發(fā)生，維護(hù)穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展環(huán)境，各地根據(jù)實(shí)際制定本地實(shí)施辦法，已經(jīng)迫在眉睫。

2 工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的具體辦法

2.1 大力宣傳工商資本適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)

2021年，中央一號(hào)文件指出：提升物質(zhì)技術(shù)裝備水平，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐；深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；大力發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈水平。

因此，鼓勵(lì)各家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體在對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)考察后，發(fā)揮自己的技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，盡量利用當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦，發(fā)展資本技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)；發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；投資開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。

2.2 加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地合同的規(guī)范管理

目前，各經(jīng)營(yíng)主體在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)，對(duì)土地承包管理法律政策普遍欠缺了解。這就要求我們的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)人員第一時(shí)間指導(dǎo)普法到位。

第一，使用規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，并一式四份，雙方當(dāng)事人各一份，村集體一份，鎮(zhèn)土地承包管理部門一份。

第二，土地流轉(zhuǎn)的期限必須符合法律政策規(guī)定。2018年新修訂的農(nóng)村土地承包法規(guī)定“耕地的承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年”。這一法律規(guī)定賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包權(quán)，給承包戶吃了一顆“定心丸”。但本次土地確權(quán)的承包期限都是原二輪承包期限，即二輪期滿后就不再享有承包權(quán)。土地流轉(zhuǎn)的原則之一為“不能超過(guò)二輪承包的剩余期限”，因此，經(jīng)營(yíng)主體如果要流轉(zhuǎn)更長(zhǎng)期限，土地流轉(zhuǎn)合同條款可附加一條：若二輪承包到期后，該地塊承包關(guān)系不變，流轉(zhuǎn)期限至某年某月某日。

第三，指導(dǎo)雙方簽訂合理的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用?？梢韵榷ㄒ粋€(gè)費(fèi)用基數(shù)，此后隨著物價(jià)上漲，每三年或者五年增長(zhǎng)一個(gè)幅度。

第四，如果經(jīng)營(yíng)主體同村、組集體簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，村、組集體必須有承包戶的書面委托，且委托書必須載明委托的事項(xiàng)、權(quán)限和期限。

第五，給經(jīng)營(yíng)主體講明轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的區(qū)別，入股和互換的概念，以防當(dāng)事人在簽訂合同的時(shí)候亂用術(shù)語(yǔ)，以至于當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不能很好的約束，將來(lái)出了問(wèn)題也不能維權(quán)。

第六，土地再流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先取得承包方的書面同意，并向發(fā)包方備案。

土地承包管理部門應(yīng)保障經(jīng)費(fèi)，抽出大量時(shí)間和精力用于土地流轉(zhuǎn)的法律政策宣傳，可以根據(jù)實(shí)際案例編寫微電視，利用當(dāng)前的新媒體、自媒體進(jìn)行廣泛宣傳。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)督管理

工商資本租賃農(nóng)地要堅(jiān)持以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持依法自愿、尊重農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度和農(nóng)地農(nóng)用的原則。不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。

要實(shí)現(xiàn)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地的有效監(jiān)管，縣級(jí)部門必須盡快建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或者產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)工商資本入市進(jìn)行監(jiān)管。各地根據(jù)實(shí)際，制定符合本區(qū)域合理上限的控制和準(zhǔn)入制度。根據(jù)面積大小，分級(jí)審核和備案，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)要真正擔(dān)負(fù)起政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂指導(dǎo)、權(quán)益評(píng)估、交易鑒證、融資擔(dān)保、檔案管理以及土地流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)管等職責(zé)，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序規(guī)范流轉(zhuǎn)。

2.4 設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金以及履約保證保險(xiǎn)等形式的保險(xiǎn)服務(wù)

土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用可以提前支付一年，讓承包戶一定程度上的放心。有的工商資本租賃土地面積較小，期限較短，可以不交風(fēng)險(xiǎn)保障金；有的工商資本在承擔(dān)了承包戶的租金以及維持自身運(yùn)營(yíng)后，很難再交風(fēng)險(xiǎn)保障金。但涉及整村組流轉(zhuǎn)土地，涉及農(nóng)戶較多、風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目必須設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金。政府也可以適當(dāng)補(bǔ)助，幫助建立完善的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。

各地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供履約保證保險(xiǎn)等多種形式的服務(wù)。

2.5 明確各部門的職責(zé)，齊抓共管，互相支持配合

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門負(fù)責(zé)本區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)的合同的簽訂指導(dǎo)、建立臺(tái)賬以及鑒證備案。對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)租用土地情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，指派專人監(jiān)管規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的合同履行情況，合同租金是否及時(shí)足額支付，是否再次流轉(zhuǎn)?？h級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)建立流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地承包信息平臺(tái)，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的網(wǎng)簽制度，提升規(guī)范化和信息化水平。自然資源部門負(fù)責(zé)對(duì)租賃農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)違法行為進(jìn)行糾正和懲治。財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障金的管理。各部門發(fā)揮自己優(yōu)勢(shì)，各司其職，密切配合，齊抓共管，營(yíng)造聯(lián)合監(jiān)督管理、懲戒機(jī)制。

2.6 加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍建設(shè)

確保工商資本租賃土地指導(dǎo)監(jiān)管等職責(zé)有人擔(dān)，確保土地承包糾紛仲裁委員會(huì)的正常運(yùn)行。筆者所在縣級(jí)一線基層部門，深感農(nóng)村經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍的薄弱。許多科室都是一個(gè)人，老中青不銜接，出現(xiàn)了矛盾糾紛常常是抽調(diào)幾個(gè)科室人員組成調(diào)查調(diào)解小組。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門沒(méi)有固定的人員，業(yè)務(wù)不精不熟，甚至連負(fù)責(zé)人都是從村里調(diào)任。

目前，各地的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)以及產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)多數(shù)在籌備中，各地應(yīng)盡快拿出方案，采取招錄、調(diào)劑、聘用等方式盡快補(bǔ)充農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)。