我國家庭教育法的發(fā)展、問題及其實施建議

楊理想

（山東建筑大學外國語學院 山東濟南 250101）

家庭是社會的細胞，影響著的社會健康發(fā)展。作為家庭成員的子女教育自然是子女成長和家庭發(fā)展的必要活動。這種活動的好與壞，不僅直接影響著未成年子女的終身發(fā)展和家庭自身的幸福安寧，而且還將進步產(chǎn)生外溢效應，影響到社會秩序的建設以及社會運行的質量。在這種背景下，《家庭教育促進法》表決通過，極大地推動了我國家庭教育的發(fā)展。在歡慶這一重大立法成績之際，仍有必要在梳理我國家庭教育立法發(fā)展脈絡基礎上，對該法存在的問題進行檢視并提出建議，以更好地推進我國家庭教育法的實施和完善。

一、我國家庭教育法的發(fā)展概括

在現(xiàn)代國家與社會關系模式不斷調整的過程中，家庭與家庭教育，已經(jīng)不再是國家干預的禁區(qū)，也并非法外之地。家庭教育政策、立法已普遍成為一個國家教育政策、立法的重要組成部分。新中國家庭教育立法，最初肇始于1950 年《中華人民共和國婚姻法》，該法對夫妻之間以及父母子女之間的權利和義務關系做出了首次調整。此后，伴隨著我國教育理論和政策的不斷發(fā)展，我國家庭教育立法也得到不斷調整和發(fā)展，經(jīng)歷了如下幾個階段。

（一）配合共育階段

1986 年，《義務教育法》頒布實施，這是我國教育領域中首部規(guī)范的家庭教育立法。該法明確規(guī)定，國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。從而確立了家庭在未成年人教育中的保障地位。1995 年，我國教育基本法——《教育法》頒布實施，該法進一步強化了未成年人的父母和其他監(jiān)護人在未成年人教育中的“提供條件”地位以及對學校和其他教育機構對未成年子女進行教育的“配合地位”。而且，對于家庭教育指導的認識僅停留在“學校、教師可以對家長提供”的層面。1992 年，《未成年人保護法》頒布實施，與我國教育領域的立法相適應，該法在家庭教育與保護條款設置上依然比較粗糙。因此，這一階段的家庭教育不僅沒有確立家庭的責任人地位，而且對于教育的內容、方式以及國家和社會支持也并未正式確立。

（二）責任主體階段

2006 年，《未成年人保護法》修訂。該修訂不僅確立了以父母和其他監(jiān)護人為主體的家庭教育的“主體責任”，而且進一步明確了父母和其他監(jiān)護人對未成年子女應當履行的教育責任內容以及父母和其他監(jiān)護人應當“學習家庭教育知識，正確履行監(jiān)護職責”之要求。此外，該修改稿還對有關國家機關和社會組織賦予了“應當為未成年人的父母和其他監(jiān)護人提供家庭教育指導”強制責任。

（三）主體能力強化階段

十三屆全國人大常委會貫徹落實黨中央決策部署，積極回應社會關切。不僅修改了《教育法》《未成年人保護法》以及《預防未成年人犯罪法》等立法，而且我國專門性家庭教育法——《家庭教育促進法》于2021 年10 月出臺。該法從家庭教育存在的種種困境出發(fā)，本著問題導向和促進的定位，對家庭教育進行了全方位的規(guī)制，實現(xiàn)了家庭教育的全面法治化。[1]具體看主要包括：確立了未成年人的父母或者其他監(jiān)護人實施家庭教育的責任主體，明確了家長在家庭教育中的第一責任人地位，確立父母或者其他監(jiān)護人實施家庭教育的法定責任，對其提高家庭教育能力、營造良好家庭環(huán)境提出要求；明確了政府在促進家庭教育方面的支持責任以及村（居）民委員會、學校、其他有關社會公共機構等主體在促進家庭教育方面的社會協(xié)同責任；規(guī)定了社會和有關機關適度干預家庭教育的責任——當父母或者其他監(jiān)護人拒絕、怠于履行家庭教育責任或者非法阻礙其他監(jiān)護人實施家庭教育時，未成年人住所地的居民委員會、村民委員會、婦女聯(lián)合會，未成年人的父母或者其他監(jiān)護人所在單位，以及中小學校、幼兒園等有關密切接觸未成年人的單位，應當予以批評教育、勸誡制止，必要時督促其接受家庭教育指導。公安機關、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)未成年人存在嚴重不良行為或者實施犯罪行為，或者未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不正確實施家庭教育侵害未成年人合法權益的，可以根據(jù)情況對父母或者其他監(jiān)護人予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導。

這些突破性規(guī)定，進一步確立家庭教育的主體地位，而且從政府、社會兩個角度，對家庭教育主體履行家庭教育責任進行有力的賦能，從而以三位一體的架構，為家庭教育開展，提供了重要的保障。

二、我國家庭教育法存在的主要問題

《家庭教育促進法》的頒布實施，標志著我國家庭教育法律體系的進一步完善。我國家庭教育領域已經(jīng)形成了以《家庭教育促進法》為基本法，以《教育法》《義務教育法》等教育領域立法以及《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《婦女兒童權益保護法》等特殊群體保護領域立法為支撐的完整的法律體系。該法立法模式選擇、立法內容設計以及法律實施主體等方面還存在著進一步討論的空間。

伴隨著我國政治經(jīng)濟社會體制改革發(fā)展，一種新型立法模式正在我國立法上扮演重要角色。這種立法模式就是促進型立法模式。這類立法，是國家干預經(jīng)濟社會發(fā)展的全新手段，相對而言具有較強的倡導性和指引性；以自治理念為支撐，強調政府對社會經(jīng)濟的適度介入；以治理理論為指導，重視社會參與以及政府、社會的多元協(xié)同共治；與大量任意性規(guī)范相適應，在法律責任相對比較綜合和弱化。[2]

家庭教育促進法明確了家庭教育立法目的、內涵、根本任務、法律關系、工作基本原則等基礎性問題，但從立法理想和人民期待看，家庭教育促進法在立法內容設計上還存在較多薄弱環(huán)節(jié)。[3]國家支持與社會協(xié)同的手段缺少具體化。大部分條款僅限于原則性、宣示性規(guī)定，對于如何支持、如何協(xié)同等具體手段規(guī)定不足。這可能會導致我國家庭教育第一責任人履行職責的外部保障落空，進而使得家庭教育無法正常開展。

立足于促進法模式，我國家庭教育促進法規(guī)定了各級人民政府家庭教育指導以及協(xié)同育人機制建設責任。但是卻將組織、協(xié)調、指導、督促有關部門做好家庭教育工作的職責賦予了縣級以上負責婦女兒童工作機構，將推進覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導服務體系建設以及家庭教育工作日常事務交給了教育行政部門和縣級以上婦女兒童工作機構。[4]

三、我國家庭教育法的完善路徑

我國家庭教育法存在的上述爭議和問題，反映了社會各界對我國家庭教育的極大關注。因此，從學理和社會等多方面，來提出進一步完善我國家庭教育法的建議，將有助于我國家庭教育法的順利實施以及發(fā)展進步。

（一）重新調整立法模式

在家庭教育立法過程中，關于采取什么模式立法曾經(jīng)有較多爭議。有贊成采取促進型立法模式的，也有不贊成的觀點。2021 年1 月初審時，該法的名稱為家庭教育法，但到了2021 年8 月二次審議時，法律名稱增加了“促進”二字，改為了家庭教育促進法。這一名稱的變化，順應了某些委員和理論專家對家庭教育法的建議，是家庭教育立法的重要轉向。但這兩個字的增加，并非僅僅是名稱的更改，而是法律理念、內容、實施機制等方面的深刻變化。

我國家庭教育法采用促進型立法模式，并沒有什么問題。但從目前該法的制度設計看，很難達到立法的預期效果。因此，需要對促進型立法模式本身進行反思與調整。第一，進一步深化家國關系認識，增強對家庭教育的保障度。促進型立法與管理型立法二者之間并非截然二分，而是“剛柔并濟”。[5]我國家庭教育法就是要在維護好家庭教育自治的基礎上，宜重點解決好政府責任以及家庭教育責任不履行時的法律責任等問題。第二，進一步增強激勵、引導政策的運用，增強對家庭教育的正向激勵。促進型立法的一個特點就是用相應促進措施來促進。但這些措施不能僅僅停留在鼓勵口號層面，而應該拿出能夠激勵家庭或者社會參與家庭教育的經(jīng)濟、非經(jīng)濟上的激勵和扶持政策。第三，進一步調整懲罰措施的使用，發(fā)揮好懲罰的壓力傳導功能。建議在現(xiàn)有批評教育、勸誡制止以及督促其接受家庭教育指導之外，增加經(jīng)濟處罰。

（二）調整立法內容

作為家庭教育領域的基本法，家庭教育促進法原則上應能夠解決家庭教育的基本問題。但正如上文所述，我國家庭教育促進法在立法內容上還存在較多影響該法實施效能的急需破解的問題。

1.進一步理清家庭教育與學校教育的功能邊界

不可否認，該法在理清二者功能上已經(jīng)做了較大努力，但還需要至少在兩個方面做出努力。第一，以《教育法》等教育領域為抓手，清晰厘定學校教育的功能區(qū)域，從而有效防止學校教育功能轉移到家庭教育；第二，進一步整合與協(xié)調《家庭教育促進法》《未成年人保護法》以及《預防未成年人犯罪法》等立法有關家庭教育功能，從而明晰家庭教育的界限，以防止家庭教育功能轉移到學校教育。

2.進一步實化細化家庭教育指導

一則是教育行政部門和婦聯(lián)家庭教育指導責任分工清晰的基礎上，從公共服務理念出發(fā)，實現(xiàn)家庭教育指導的普惠性和均衡性。在形式上應該突破政府采購單一形式，采取在社區(qū)設立家庭教育指導中心等形式，為家庭教育提供咨詢、對接、維權等一站式服務，切實使得家庭教育指導責任落到實處。二則督促學校等教育機構落實《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃（2021—2025 年）》所規(guī)定的目標任務，至少在中小學、幼兒園、中等職業(yè)學校普遍建立家長學校，家長學校應配備專職人員從事管理職責，制定各年級、各學段的家長教育內容，創(chuàng)新工作形式，履行好家庭教育指導職責。例如，河北保定某校推出的“空中課堂+體驗式工作坊”家長培訓模式[6]就是非常新穎的工作形式。三則普遍設立志愿服務崗，充實家庭教育指導隊伍。家庭教育指導涉及心理、教育等多方面的知識和經(jīng)驗，其專業(yè)性也比較強。因而需要廣泛動員社會力量參與到家庭教育指導工作中來。由于受制于多種因素影響，無論是社區(qū)家庭教育指導中心還是學校設立的家長學校，專職指導人員數(shù)量可能難以滿足工作實際需要，因而設立志愿服務崗是必要的。這一崗位，仍然需要政府和有關部門提供資金、培訓和技術支持。

3.進一步細化國家支持和社會協(xié)同的手段

針對目前支持協(xié)同措施的虛化和原則化，可以建立一個關于家庭指導服務的考核評估制度，對于優(yōu)者進行獎勵表彰。獎優(yōu)不罰劣，正好與促進法的特點相吻合。這種考核評估既可以由教育行政部門或者婦聯(lián)承擔，也可以委托第三方實施。

（三）改革法律實施主體

針對我國家庭教育法律的實施主體存在職責分工不清的現(xiàn)實情況，我國家庭教育法的專責主管機關建議由教育行政部門承擔為主，婦聯(lián)為輔，并明確界分二者的職責權限。具體看，縣級以上人民政府教育行政部門負責家庭教育工作，負責組織、協(xié)調、指導、督促有關部門做好家庭教育工作。縣級以上人民政府教育行政部門、婦女聯(lián)合會統(tǒng)籌協(xié)調社會資源，協(xié)同推進覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導服務體系建設，并按照職責分工承擔家庭教育工作的日常事務?？h級以上精神文明建設部門和其他有關部門在各自的職責范圍內做好家庭教育工作。在此基礎上，還應當厘清教育行政部門和婦女聯(lián)合會的職責內容，明確職責界限，以做到各司其職、各負其責，夯實家庭教育行政管理和社會治理的基礎。