國家治理轉型與法治現(xiàn)代化的平衡和調適
——以深入推進改革開放時期為中心

李 濤

[提要]推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國特色社會主義的必然選擇?，F(xiàn)代國家治理的最主要特征在于建立完善的法律制度，全面實行法治，法治是國家現(xiàn)代化的有效路徑。從大歷史觀的角度看，改革開放進程的不斷深入也是我國國家治理持續(xù)轉型的過程，并伴隨著法治建設的不斷推進。在法治建設中，法律的制定不能被忽視，其是法治的基礎和內核，決定著法治的發(fā)展和走向，進而對國家治理現(xiàn)代化具有決定性作用。在社會主義現(xiàn)代化建設新時期的深入推進階段，特殊的社會轉型背景使法治建設意義更加凸顯，法律制定的功能轉變?yōu)椴粌H要為經濟建設提供制度規(guī)范，還要為依法治國奠定良好的法制基礎，改革與法治的關系體現(xiàn)為法治為改革提供法律保障。充分認識和正確把握中國特色社會主義法治發(fā)展的內在邏輯，了解所制定的法律適應經濟社會發(fā)展，適應改革開放歷程的規(guī)律，就能夠明晰改革來時的路和國家現(xiàn)代化的過程及未來面向。

前言

一般認為，國家治理現(xiàn)代化有兩個基本維度，即治理的現(xiàn)代化與法治化，這兩個維度相互關聯(lián)、相互促進。國家治理的最主要特征和目的在于實現(xiàn)現(xiàn)代化，即治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化需要法治建設的支撐，法治建設的推進則需要法律制度的支撐?，F(xiàn)代國家的治理要具有確定、完善的法律制度，其是我們通常所說的“有法可依”和“良法善治”及國家治理能力和制度體系的基礎，也是法治的基本要求。同時，這也是國家治理現(xiàn)代化對立法的要求。這個結論也可以從現(xiàn)代國家發(fā)展的歷程和實踐中得到印證，一般實現(xiàn)成功轉型的國家在社會發(fā)展過程中都比較重視和強調法律制定的重要作用，把其作為構建國家治理體系和框架的基礎性工程。在我國，由于“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有其自身的邏輯，即主要基于中國共產黨對社會主義國家治理規(guī)律的持續(xù)探索、對社會主義國家治理現(xiàn)代化的理論建構以及黨領導人民有效治理國家的現(xiàn)實需要”[1]，法律制定亦深刻反映了國家治理的自身發(fā)展規(guī)律、理論構建以及現(xiàn)實需要，尤其是改革開放以來，改革與法治的關系日益成為社會關注的焦點，二者相互促進、共同發(fā)展，與國家現(xiàn)代化進程聯(lián)結成為有機整體。但在改革進程的不同歷史時期，法律制定又承載和體現(xiàn)著不同的歷史任務和時代特點，法律制定中所包涵和反映的問題不僅凸顯了國家治理的轉型階段，也體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化與法治現(xiàn)代化的平衡和調適。法律不僅是學術研究中的爭鳴話題和立法決策中的技術性問題，還是與社會變革結合在一起的社會問題。在整個改革開放歷程中，改革開放初期，百廢待興，亟需法制重建社會秩序，為國家的經濟社會發(fā)展提供制度支持；在改革開放繼續(xù)向前推進，進入到深入推進時期后，法律制定也面臨著角色轉換，即一方面要積極保障社會發(fā)展和經濟建設，另一方面更要為依法治國夯實制度根基。從這一法律制定功能的演變看，改革開放的進程也是我國國家治理轉型的過程，也是法律制定不斷探索規(guī)律的過程。因此，正確把握中國特色社會主義法治的內在發(fā)展規(guī)律，厘清法律制定適應政治經濟社會發(fā)展，保障改革開放順利推進的歷史脈絡，可以為充分認識國家治理現(xiàn)代化的過程及演進規(guī)律提供一個獨特的觀察視角。

一、社會主義現(xiàn)代化建設新時期的國家治理轉型

傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉型需要經歷長時間的歷史過程，這個過程不僅承擔著各種發(fā)展任務，而且也經常會面對異常復雜的社會問題。我國的國家轉型和發(fā)展一直是與改革開放的歷程緊密聯(lián)系在一起的，這一歷程不僅時間長而且過程也比較復雜。

(一)改革開放深入推進時期的國家現(xiàn)代化

按照我國改革開放歷程中不同歷史時期的發(fā)展階段來劃分，改革開放可以劃分為三個主要階段：第一個階段為1978年到1992年的改革開放初期；第二階段為1992年到2012年的改革開放深入推進時期；第三個階段為2012年黨的第十八次全國人民代表大會以來改革開放的全面深化階段。這三個歷史階段無論在改革開放的指導理念、中心任務還是推進路徑方面，都呈現(xiàn)出比較明顯的階段性特征。例如，在1992—2012年之間的改革開放歷史時期，也就是改革開放深入推進時期，黨和國家根據(jù)我國發(fā)展的實際情況，繼續(xù)加強社會主義現(xiàn)代化建設，逐漸調整了改革的總體布局，從最初的堅持“兩手抓、兩手都要硬”，逐步發(fā)展過渡到堅持物質文明、精神文明、政治文明協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略布局。這就體現(xiàn)出改革開放深入推進時期的國家治理探索和現(xiàn)代化一直是與社會主義法治建設緊密聯(lián)系在一起的特點，國家現(xiàn)代化在中國特色社會主義建設實踐中得到深化，而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索也貫穿于改革開放的歷史實踐之中。

特定歷史時期的國家現(xiàn)代化毫無疑問包含了多種影響因素，而國家現(xiàn)代化中的國家治理轉型與法治的現(xiàn)代化就是這種多維影響因素的重要變項，因此首先要對其進行歷史背景和現(xiàn)實發(fā)展條件分析才能對整個現(xiàn)代化進程進行全方位的了解和把握。在改革開放深入推進的歷史時期，改革開放在經歷了一系列曲折之后重新開啟，我國也以全新的視角和發(fā)展理念對國家治理進行了頂層設計，繼續(xù)不斷探索國家治理尤其是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。在黨的第十四次全國代表大會上，市場經濟體制改革的目標被確立為改革的重要任務，會議強調“堅持黨的基本路線不動搖，關鍵是堅持以經濟建設為中心不動搖”[2](P.12)，今后，“我國社會的主要矛盾已經不是階級斗爭，經濟建設已經成為我們的中心任務”[2](P.12)。2007年10月，黨的第十七次全國代表大會總結了改革開放以來的主要成績，并作出了“改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必由之路”[3](P.619)的重要論斷。但同時，在改革開放深入推進時期，中國特色社會主義面臨的挑戰(zhàn)和需要著力解決的問題也是多種多樣的，例如，有思想觀念方面的，有道路發(fā)展方面的，也有人民群眾具體利益分配方面的，這些問題相互交織在一起，使得改革開放的深入推進異常艱難。而此時，法治建設也開始發(fā)力，黨中央提出要“高度重視法制建設。加強立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規(guī)范微觀經濟行為的法律和法規(guī)，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求”[2](P.25)。

(二)改革開放深入推進時期國家現(xiàn)代化與國家治理的轉型

國家從產生之日起就面臨著如何建設、發(fā)展的現(xiàn)實問題，從管制到管控、從管控到管理、從管理到治理，體現(xiàn)了不同歷史時期不同國家的發(fā)展歷程和轉型邏輯。在改革開放深入推進時期，我國的國家治理就體現(xiàn)出這一特殊歷史時期所特有的治理規(guī)律和治理特點。改革是史無前例的全新的國家發(fā)展戰(zhàn)略，沒有現(xiàn)成的經驗可循。因此，在國家建設和國家治理時，正如《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》強調的，“只要我們順應時代潮流，回應人民要求，勇于推進改革，準確識變、科學應變、主動求變，永不僵化、永不停滯，就一定能創(chuàng)造出更多令人刮目相看的人間奇跡”[4](P.69)。由于不同國家的現(xiàn)代化有不同的內涵，不同國家在不同的歷史時期又有不同的歷史任務，而這些不同又都與社會轉型相互關聯(lián)。社會轉型體現(xiàn)為一種整體性發(fā)展，是一種特殊的社會結構變動，具體是指社會從傳統(tǒng)封閉的農業(yè)社會向現(xiàn)代開放的工業(yè)社會變遷和推進的過程。[5]改革開放深入推進時期，我國向工業(yè)社會過渡的以經濟建設中心的任務更加凸顯。黨的第十四次全國人民代表大會強調：“我國近代的歷史和當今世界的現(xiàn)實都清楚說明，經濟落后就會非常被動，就會受制于人……所以，我國經濟能不能加快發(fā)展，不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題”[2](P.14)。但是同時，改革開放帶來的市場經濟的重要機制不僅促進了經濟增長和經濟結構轉型，而且也對社會結構產生了沖擊。改革開放“對中國社會的改變是巨大的。其中最關鍵的變化是，無論是在數(shù)量、性質、特點上，還是人與人的相互關系上，中國整個經濟和社會的基本組成部分與改革開放前有了規(guī)模性的實質不同。例如，利益主體數(shù)量激增、利益主體利益多元化、各類經濟和社會風險加大等等?！盵6](P.534)這就需要有效的國家治理，不僅要重視市場經濟的發(fā)展，也要突出國家治理的現(xiàn)代化。也就是說，一方面，市場經濟的發(fā)展會促進國家的有效治理;另一方面，有效的國家治理也會加速市場經濟的發(fā)展，尤其是促進完善市場經濟發(fā)展所需要的制度基礎。這就決定了我們既要建立市場經濟運行的基本規(guī)范，更要完善宏觀的國家治理體系。

現(xiàn)代意義上的國家治理源自應對現(xiàn)代化進程中的社會、經濟以及管制、管理等危機所產生的發(fā)展戰(zhàn)略變革，而現(xiàn)代國家的最主要特征在于實行法治，法治是國家治理的主要手段和依靠，其優(yōu)點及特性決定了治理現(xiàn)代化離不開法治。黨的第十五次全國代表大會根據(jù)國內發(fā)展情況，具體說就是經濟、政治和思想文化日益需要制度化、法治化的現(xiàn)實，提出“依法治國，建設社會主義法治國家”[2](P.26)的治國理念。但是同時，改革開放作為一場新的偉大革命，其系統(tǒng)性和復雜性、長期性和整體性的特點決定了改革必將是一個長期持續(xù)的歷史過程。為此，黨中央深刻分析了改革開放所面臨的現(xiàn)實條件，分析和研判了整個國家經濟社會所面對的新問題、新情況，提出了科學發(fā)展觀戰(zhàn)略思想，并提出了構建社會主義和諧社會的重大任務。至此，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的總體布局由“三位一體”發(fā)展為“四位一體”，即由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發(fā)展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體。

二、改革開放深入推進時期國家治理轉型與法治現(xiàn)代化的平衡和調適

改革開放深入推進時期，我國也面臨著國家治理的轉型，這一時期的法治現(xiàn)代化始終與國家現(xiàn)代化有機契合，法律制度為治理現(xiàn)代化提供了制度基礎，治理現(xiàn)代化又反哺法律制度的有效性和科學性，二者并行發(fā)展，相互交織和促進。正如有學者研究現(xiàn)代國家運行的機制時指出的，“一方面，現(xiàn)代價值系統(tǒng)為政治經濟制度提供正當性，與此同時政治結構為經濟和價值系統(tǒng)提供保護，另一方面，經濟系統(tǒng)則為政治系統(tǒng)運行和價值之實現(xiàn)提供物質支持，三者缺一耦合結構都不能穩(wěn)定存在?！盵7](P.29)

(一)改革開放深入推進時期的“以經濟建設為中心”

發(fā)展經濟是社會主義的主要目的和任務，這是因為社會主義發(fā)展經濟就是為了克服經濟關系變化、發(fā)展而帶來的矛盾與問題。改革開放初期，我國現(xiàn)代化建設主要的問題與障礙在于社會秩序的混亂與失序，加之人口基數(shù)比較大，有限的資金基本上被用于解決民生問題，經濟發(fā)展的再投資被極大抑制。盡管經過國家的強力干預和控制，社會秩序逐漸恢復正常，但是資本積累問題依然沒有得到有效解決，也就是經濟建設仍然存在巨大困難。為此，黨中央及時提出并強調，“所以社會主義階段的最根本任務就是發(fā)展生產力，社會主義的優(yōu)越性歸根到底要體現(xiàn)在它的生產力比資本主義發(fā)展得更快一些、更高一些，……貧窮不是社會主義，更不是共產主義”。[8](P.63-64)因此，經濟發(fā)展成為當時最重要的任務之一。在黨的第十三次全國人民代表大會上，黨中央提出了“社會主義初級階段”的論斷，即“我國的社會主義社會處在初級階段。我們必須從這個實際出發(fā)，而不能超越這個階段”[2](P.9)。這也決定了社會主義初級階段的基本路線是“堅持以經濟建設為中心同堅持四項基本原則、改革開放這兩個基本點相結合”，歷史任務是擺脫貧窮、落后的狀態(tài)，由農業(yè)國家向現(xiàn)代化工業(yè)國家轉變，由自然經濟向市場經濟發(fā)展。在這個歷史任務中，建設社會主義市場經濟是核心和關鍵。

改革開放深入推進時期既是改革開放初期的延續(xù)，也是改革開放向前進一步推進的過渡階段。從經濟建設方面來講，這一時期我國國家現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略目標在于實現(xiàn)經濟現(xiàn)代化，即以經濟建設為中心，其任務在于實現(xiàn)從計劃經濟向市場經濟轉變。黨的第十四次全國人民代表大會強調：“我們要建立的社會主義市場經濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源起基礎性作用，使經濟活動遵循價值的要求，適應供求關系的變化”[2](P.16)。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，決定對社會主義市場經濟體制改革的關鍵問題、總體框架和改革任務進行了戰(zhàn)略部署，確立了深入推進改革開放時期改革的戰(zhàn)略架構和發(fā)展規(guī)劃，成為經濟體制改革的行動綱領。這一時期社會主義市場經濟體制的架構主要由五個大的部分內容組成：一是轉換國有企業(yè)經營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；二是建立全國統(tǒng)一開放的市場體系；三是進行宏觀調控體系改革；四是改革收入分配制度；五是建立多層次的社會保障制度。[2](P.455-466)因此，在1993年《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱“憲法修正案”)中，第十五條關于“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”的規(guī)定被改為“國家實行社會主義市場經濟”“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂市場經濟秩序”，這標志著中國特色社會主義市場經濟建設進程的正式開始。

(二)國家治理轉型與法治現(xiàn)代化的平衡和調適

現(xiàn)代化建設在于推進國家制度現(xiàn)代化，也就是推進國家法律制度的現(xiàn)代化，這是世界現(xiàn)代化發(fā)展的歷史經驗，也是國家治理現(xiàn)代化的內在要求。

1.法律為國家治理現(xiàn)代化提供了制度基礎

我國的國家治理是一個任務艱巨、歷時長久的歷史過程。在這一現(xiàn)代化的過程中，中國特色社會主義制度是基礎，中國特色社會主義法律體系是重要保障。改革開放深入推進時期的法律制定為國家治理現(xiàn)代化提供了現(xiàn)代化準備。

一方面，法律制定為國家現(xiàn)代化的經濟發(fā)展提供了制度規(guī)范。制度是經濟發(fā)展的基礎和關鍵，合理有效的制度對經濟效率的作用和意義是明確和確定的。不同的經濟體的發(fā)展實踐和路徑也表明，不同經濟增長率的主要影響因素即為演變的制度體系。從改革開放的演進和軌跡來看，改革開放深入推進時期的中國改革路徑有一個鮮明特點，即以經濟為中心，或者稱為以經濟體制改革為中心。鄧小平曾反復強調：“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題。不只是當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面?！盵9](P.194)而調整經濟關系，是法律的主要功能。社會主義市場經濟是與社會主義基本制度相結合的市場經濟，其發(fā)展必須建立與之相適應的法律制度。沒有完備的市場經濟的法律制度，就不可能有完善、發(fā)達的社會主義市場經濟的出現(xiàn)。

另一方面，法律制定對經濟發(fā)展具有重要指引作用。法律的一項功能在于為維護一定的經濟制度和促進經濟發(fā)展提供規(guī)范。法律與經濟的關系非常密切。如果深入到經濟內部觀察，也許分不清楚哪是經濟哪是法律，“市場經濟就是法治經濟”的命題就是一個真實的寫照。雖然經濟基礎對法律具有決定性意義，但這并不意味著法律只能消極地反映經濟基礎。因此，在研究法律的時候，不能孤立地對其進行分析，要著重結合社會影響因素，研究法律與這些社會因素之間的相互關系。當然，這不是要使社會完全把法律吸收進去，而是要使法律在制定的時候充分考慮實踐與現(xiàn)實中的因素，中和法律價值與社會現(xiàn)實之間的沖突，調和法律理想與社會實踐之間的距離，促使法律更加適合社會需求和發(fā)展。在改革中，法律制定對經濟發(fā)展具有指引作用的表現(xiàn)具體體現(xiàn)為，“法律面向改革，面向社會首先要求我國的法制建設對改革和社會發(fā)展作出超前性反映，法制不但在于保證改革和社會的順利發(fā)展，而且還在于它具有一種導向功能”[10](P.410)。這種功能為法律的主要功能之一，實現(xiàn)這一功能，“法制又進一步向改革提出要求：我國改革的政策、結構、目標應與整個社會發(fā)展的長遠目標相一致，不但注重現(xiàn)實，更應著眼于未來?！盵10](P.410)

2.國家治理現(xiàn)代化反哺法律制度的有效性和科學性

“社會主義國家的政治形式不僅包括了社會政治關系，而且更多地包括了社會的經濟關系，它必須是政治形式與經濟形式的融合。這個特點也決定了隨著社會經濟日新月異的進程，政治形式必定要有相應的改革。歷史展示了這樣一個富有啟示的現(xiàn)象：在社會主義國家中，政治形式的改革總是以經濟體制的改革為前提、甚至為內容的?！盵11](P.83-84)根據(jù)這一論述，法律會根據(jù)生產關系和經濟基礎的變化而變化，生產關系和經濟基礎的變革會引起法律的變革，例如法律的制定、修改或者廢止。

其一，國家治理的轉型決定了法律制度現(xiàn)代化的廣度。法律產生于社會之中，屬于社會制度的重要內容，對社會發(fā)展具有重要規(guī)范和指引作用。法律不僅與產生其的社會條件緊密相關，更保持與維護著社會的倫理道德、價值觀念及社會結構。因此，“我們不能像分析學派那樣將法律看成一種孤立的存在，而忽略其與社會的關系。任何社會的法律都是為了維護并鞏固其社會制度和社會秩序而制定的，只有充分了解產生某一種法律的社會背景，才能了解這些法律的意義和作用。”[12](P.導論)具體到社會中的法律與經濟的關系時，例如，1988年《憲法修正案》第十一條增加“國家允許私營經濟在法律規(guī)定的范圍內存在和發(fā)展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監(jiān)督和管理?！?997年《憲法修正案》將憲法第七條“國營經濟是社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國營經濟的鞏固和發(fā)展”修改為“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發(fā)展。”這體現(xiàn)的是，不同歷史時期的生產關系和經濟基礎決定了法律制度的創(chuàng)制內容，即法律制定的社會制度與社會條件決定了法律的內容。

其二，國家治理的轉型決定了法律制度現(xiàn)代化的寬度。美國法人類學家霍貝爾認為，“在法的進化過程中，沒有一條筆直的發(fā)展軌跡可循，作為社會進化一個方面的法的進化，同生物界中各種生命形式的進化一樣，不是呈一種不偏離正軌的單線發(fā)展態(tài)勢?！盵13](P.323)也就是說，法律的創(chuàng)制和發(fā)展離不開一定的社會條件，法律總是社會中的法律，總是受各種社會發(fā)展條件所影響。其中，經濟基礎是重要影響因素之一，“法總是在一定的社會物質生活條件下生成和發(fā)展的，法的內容也由物質生活條件決定。在本質上，法律規(guī)則就是以法律的形式表現(xiàn)社會的經濟生活條件，它的演進必然受經濟諸因素及其發(fā)展規(guī)律的制約?！盵14](P.118)改革開放是國家治理轉型的動力源，改革對社會轉型具有決定性作用。在國家現(xiàn)代化的歷程中，改革不僅使我國的經濟實現(xiàn)市場化，而且改革也突顯了國家治理方式的變革，即強調國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，市場經濟和治理方式的變革顯示出改革的典型性和巨大效能。因此，社會發(fā)展進程最終決定著法律的發(fā)展方向，社會發(fā)展因素是法律的最終決定因素。

其三，國家治理的轉型決定了法律制度現(xiàn)代化的深度。法律的產生與發(fā)展不是憑空發(fā)生的，其萌芽、產生、發(fā)展都是與社會的政治、經濟、文化等現(xiàn)象互相關聯(lián)的，在這種關聯(lián)之中，社會取得進步，法律得到完善。正如經濟基礎對法律具有決定作用一樣，法律的產生、發(fā)展、變革不是單獨發(fā)生的，法律的演進與政治體內的經濟、社會、文化、道德等聯(lián)系緊密，互相關聯(lián)。在法律演進的過程中，法律與經濟、社會、文化、道德等現(xiàn)象有時保持平衡，有時則互相不適應，進而產生矛盾。也就是有學者提出的，“我們不應該空談法律與強制、法律與國家、法律與規(guī)則或法律與道德之間必要的聯(lián)系，而應該考慮這些聯(lián)系在什么程度上和在什么條件下發(fā)生的?！盵15](P.29-30)改革開放之前以及改革開放初期，我國市場經濟從無到有。市場中的資源配置方式主要是依靠行政力量，經濟管理手段也主要是行政主導，法律作用有限，地位也不高。改革開放進行了一段時期以后，社會主義市場經濟體制建設速度加快，市場機制的資源分配與調節(jié)經濟的作用日益凸顯，行政權力逐漸退出市場，同時，法律的作用也開始重要和顯現(xiàn)，法律不再僅僅是依附于行政權力。

三、改革開放深入推進時期法治現(xiàn)代化的價值內涵

既然法律規(guī)范處于變動之中，那么，規(guī)范的這些變動是否遵循了某種可以為我們所理解的法則或者規(guī)律呢？[6](P.76)深化改革的攻堅時期，有太多的關鍵性問題和矛盾亟待解決，問題繁多而復雜，攻克和解決的難度可想而知。解決這些問題和矛盾，最重要最關鍵的是要找準破解的工具。20世紀90年代是一段不平凡的歷史階段，盡管國內外局勢錯綜復雜，但是黨中央和國家還是堅決作出重啟改革開放的重大戰(zhàn)略決定，法治建設也同時重新起步，中國特色社會主義建設繼續(xù)推進。改革開放深入推進時期，改革的目的主要在于發(fā)展經濟，改善經濟運行環(huán)境，提高人民生活水平，解決社會中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，并且適當放松過于強調管控的管理機制；而改革的任務則在于激發(fā)創(chuàng)造力和積極性，獲得社會發(fā)展的推動力，限制不合時宜和僵化的政策。同時，1999年《憲法修正案》在九屆全國人大二次會議上審議通過，明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！敝链?，法律制定的方向和目標也得以確立。

法律制定在范疇上屬于立法。立法是指國家依法制定、修改和廢止法律的活動。日本學者川島武宜認為，立法的任務是制定社會和行為規(guī)則，這種規(guī)則首先要具有普遍性，其次要具有強制性，它要求為或不為一定的行為。因此，立法中的法律價值判斷就要求創(chuàng)制的規(guī)則或規(guī)范應該是普遍作用于社會的，而不能僅僅對小部分或者部分社會關系起作用，換句話說，必須把特例去除掉，減少小概率的因素，要突出普遍性。[17](P.252)在我國，狹義的立法是指最高國家權力機關即全國人民代表大會及其常務委員會按照法律授予的權力和法律規(guī)定的程序對法律進行創(chuàng)制、修改和廢止的活動。廣義的立法還“包括其他有關國家機關依照法定權限，制定、修改和廢止具有不同效力的規(guī)范性文件的活動，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治條例與單行條例以及規(guī)章等?！盵18](P.291)

對于每個單獨的法律制度以及每個法律概念，都可以單獨地提出這樣一個問題，它們對社會以及在社會中生活的人們作出了哪些貢獻？即法律一般來說應當履行哪些功能的問題。除去法律具體的目的不談，作為社會調控的法律制度，立法者在一開始總是希望所創(chuàng)制的法律是有效的和積極發(fā)揮其應有的作用的，也就是法律調控社會的有效運轉問題。在改革開放深入推進時期，法律制定必須與此時的社會條件、經濟狀況、政治因素相結合，即蘇力所說的“必須堅持從市場經濟的實踐出發(fā)。對一個立法，不論它如何符合傳統(tǒng)的立法原則或定義，不論它如何精美地符合法律教科書的描述，也不論它是否得到法律家的贊美，只要它不符合社會和市場經濟的運作，那么它就是錯的?！盵19](P.104)20世紀80年代末以前，盡管我國每年都會制定一些法律，但總體來說，立法速度并不快，數(shù)量也不是很多。而到了20世紀90年代初建立市場經濟體制的目標得到確定后，這一情況有了明顯變化，法律制定的速度和數(shù)量都有了很大的發(fā)展。[20](P.243)2011年10月發(fā)表的《中國特色社會主義法律體系》白皮書鄭重宣告我國“涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統(tǒng)一，中國特色社會主義法律體系已經形成。”可以說，中國特色社會主義法律體系的形成解決了我國改革開放重啟以來，尤其是國家治理現(xiàn)代化關鍵時期的法律不健全、不完善的問題，這也是法治現(xiàn)代化的時代價值與內涵。

四、關于改革開放深入推進時期國家治理現(xiàn)代化中法律制定的問題論爭

我國的改革從開始的社會目標、時代背景以及發(fā)展規(guī)劃來看，主要是以解決實際問題為導向，并且在改革的過程中不斷試錯，又不斷地總結經驗和教訓，在紛繁復雜的過程中持續(xù)深入和推進?？梢哉f，改革采取的是一種實用主義的策略，相比于過于理性的價值指引，這種策略更加適用和貼合社會的發(fā)展實際與現(xiàn)實國情。中國特色社會主義建設，尤其是中國特色社會主義國家治理現(xiàn)代化是全新的事業(yè)，其必然是一個長期建設和推進的過程，這一時期的法律制定仍存在一些問題，學界對當時的改革與法治的關系也存在一些爭論。

(一)特定歷史時期法律與經濟發(fā)展的關系問題

法律是一種只有去實踐才能領悟和獲得的智慧，智慧是不拘泥于教條的創(chuàng)新能力。一直以來，關于法治的內涵和外延就有不同的見解與定義，但有兩種理解值得關注和重視：一種觀點認為，法治是維持國家社會秩序，實現(xiàn)國家目標的基本手段[21]；另一種觀點認為，法治的功能在于把國家權力限制在一定范圍內，并保障公民個人權利的實現(xiàn)[22]。在改革開放深入推進時期，法律與經濟發(fā)展的關系應該如何平衡？改革開放是中國歷史上未曾有過的發(fā)展規(guī)劃設計，從宏觀的角度看，其主要包含和體現(xiàn)為兩個相互獨立，但又相互關聯(lián)的過程，一個是從計劃經濟轉向市場經濟，一個是從農業(yè)社會轉向工業(yè)社會。這也決定了中國建立法律制度的動機或原因主要在于出于經濟方面的原因，在現(xiàn)代化之前的時期經濟是發(fā)展的基礎和保障。[23](P.37-42)因此，這一時期制定的法律無論是法律本身，還是法律制定的理念、指導思想，都比較符合改革的推進形勢和經濟社會發(fā)展的方向，社會各個領域急需的法律空白被迅速填補。

學者們關于社會主義改革的討論，往往超越了經濟理論的界限，而且問題總集中在“用理想的模式來代替實際的目標”這一領域。例如，有學者提出，在中國，“改革的初始目標，只是想對社會主義制度修修補補，以改善運行狀況而已。甚至‘摸著石頭過河’這一提法，也過分夸張了早期改革的系統(tǒng)性成分；看似提出了一個確定目標——河的對岸——而這其實并不存在。因無明確目標，故中央頒布的各種政策，均只能是局部的、試探性的?！盵24](P.42)而且在法律制定方面，結合當時特定的歷史場景，主要體現(xiàn)為“一是法律在應用時要注意聯(lián)系具體的情境，隨歷史的變遷而變動；二是法不是指預設的指示，而是形成于法律活動和應用之中。”[25]總之，盡管有各種爭論，但是不可否認的是，“這是一個必經階段，盡管有削足適履之痛，但在建設社會主義上還是取得了重要的理論和實踐成果，為開辟新路打下了重要基礎，提供了重要啟示。改革開放以來，中國共產黨以全新的視角思考國家治理問題，探索一種既不同于蘇聯(lián)也不同于歐美，而是完全符合我國實際的模式?！盵26]

(二)特定歷史發(fā)展階段法律與政策的關系問題

改革開放初期，隨著黨中央把國家發(fā)展戰(zhàn)略重心由以階級斗爭為綱轉向以經濟建設為中心，國家全面干預的模式開始有所轉變。國家管理階段，政策是必不可少的工具和手段。政策對法律的制定具有重要的引導作用，是法律制定的基礎之一。一般來講，“法律不僅是由當時的社會與經濟關系所確定的，而且還對社會結構具有反作用，以便將社會向既定的發(fā)展道路上推進?！恳豁椃梢?guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便不可能理解法律是如何產生或在實踐中是如何適用的。實際上，許多制定法都有意無意地尋求推進重建社會生活的某些經濟或社會的政策?！盵27](P.340)從外延內涵上看，政策范圍廣泛，其載體一方面是公權力制定的戰(zhàn)略、規(guī)劃、條例、規(guī)章、指示、管理辦法及實施細則；另一方面，體現(xiàn)為政府部門制定的一般性文件，例如通知、決定，即通過行政系統(tǒng)下發(fā)的文件。[28](P.12)

在轉型時期的中國，法律制定與政策關系聯(lián)系緊密，不可分割，但是，隨著社會的發(fā)展與進步，發(fā)展的課題要求有效地適用法律來構建服務于人民大眾的制度體系。制度再生產規(guī)律也告訴我們：必須用法律的手段來改變既存的架構，否則制定的政策不可能促進社會發(fā)展。[29](P.57)在改革深入推進時期，法律制定與政策的關系存在的問題是相互之間的關系沒有理順，依法立法、科學立法有待加強。政策的內在缺陷導致法律制定依據(jù)存在瑕疵。這就必然也導致行政權力仍然過多地介入經濟與市場，“再加上現(xiàn)代市場經濟不可或缺的法治基礎和精神尚未健全和完善，各級政府官員擁有過大的自由裁量權，‘大政府、小市場’的格局依然沒有改變?！盵30](P.17)

(三)法治的中國道路與借鑒國外法律制度的問題

新中國成立之初，參照蘇聯(lián)模式建設國家的經驗和教訓啟示我們，“將一國作為模型來復制僅僅意味著照搬了制度本身。這要求試著引導繼受國形成與模型國相同的特征和行為模式。但是，無論是依靠英明的決策、深思熟慮的選擇、艱苦的摸索，還是純粹瞎貓碰上死耗子的一點點運氣，都是很困難的?！盵29](P.52)改革開放后，我國法律制定從空白的法制基礎出發(fā)，進行了大范圍的快速法律創(chuàng)制，而法律制定的過程不可避免地大量借鑒了國外法律制度，尤其是與改革進程中的經濟社會變遷密切相關的法律制定。因此，在法律制定的大部分階段中，外國經驗都得到了一定程度的反映。這就導致法律制定注重廣而全，存在過度借鑒國外法律的問題。過度借鑒外國法律制度存在的問題，首先就在于，關注的焦點不在于法律制定是否適合我國改革開放的實際，也不在于其是否適合國家現(xiàn)代化的發(fā)展階段，而僅僅注重理論上的邏輯自洽。例如，“以(市場經濟就是法制經濟)這一口號指導我國市場經濟的法制建設可能……盲目地搬用中國大陸以外的市場經濟社會的法律，忽視我國的國情，把法律視為一種非背景化的普適制度。”[19](P.87)其次，在忽視本國實際條件的情況下，“容易導致一種經濟和法制上的先驗論，即先設想一個理想的、萬能的市場經濟和法制的模式，然后按照這種模式建立一種所謂的包治百病的法制。”[19](P.87)但是，后來的法治實踐顯示，大量迅速的法律制定以及制度的移植，某種程度上并沒有帶來更多的秩序，而是造成與現(xiàn)實相脫節(jié)，制約了中國的法治進程。[31]

法的本質不是也不可能是某種單一的屬性，而是由多重屬性構成的有機整體。具體到社會主義國家的法律，其是社會主義國家意志、廣大人民群眾的意志的體現(xiàn)，并且被社會主義社會的各種客觀條件所決定。法律的不可移植性規(guī)律告訴我們：照搬一個“樣板”國家的法律制度并不會保證自身的成功，在決定如何利用法律實現(xiàn)制度變革方面也沒有捷徑可尋。[29](P.57)因此，歷史和實踐經驗證明，“中國今天所取得的成功不是照搬照抄西方的結果，而是基于中國在發(fā)展模式上的偉大創(chuàng)舉。中國現(xiàn)代化模式從根本上打破了西方現(xiàn)代化的話語壟斷權和模式的壟斷權。中國現(xiàn)代化模式是馬克思主義與中國現(xiàn)代化的實踐以及中國傳統(tǒng)文化有機結合的產物”[32](P.241)，體現(xiàn)了一種人類文明的新形態(tài)。

結語

人類社會的不斷發(fā)展和進步，都是以不斷的變革和創(chuàng)新來獲取力量源泉。社會主義作為必然代替資本主義的社會制度，其優(yōu)越性毋庸置疑，但是其也要適應社會實踐和時代發(fā)展而不斷進行改革，在改革的推動下實現(xiàn)自我完善和自我發(fā)展。同時，我們也知道，改革注定不是一個平坦的過程，每一階段的改革都面臨著不同的困難與挑戰(zhàn)。以一個超長的千年歷史視角審視，“中國在鴉片戰(zhàn)爭之前和1949年解放后的非凡成就歸功于其制度承繼的連續(xù)性——在整體主義傳統(tǒng)的‘亞洲價值觀’框架中漸近發(fā)展；在某種意義上，鄧小平‘摸著石頭過河’的著名改革策略深深根植于延續(xù)千年的中國傳統(tǒng)，也是這種制度承繼的代表。”[35](P.238)傳統(tǒng)一方面為現(xiàn)代化提供了豐富的“養(yǎng)料”，另一方面又可能產生了阻礙社會發(fā)展和進步的影響因子。盡管中國從以經濟體制為中心的改革開放事業(yè)中取得了經濟社會發(fā)展的巨大成功，但是要解決中國今天面臨的種種挑戰(zhàn)，僅僅把視角聚焦于跟市場經濟體制相關的改革已經遠遠不夠了，必須啟動以法治現(xiàn)代化為基礎的國家制度建設的重大轉型。[34]

法律是社會關系的反映，是特定社會發(fā)展階段的產物。人們對法律的認識，實則是對社會現(xiàn)實的認識。世界上不存在理想的社會，從發(fā)展的角度看，社會是不斷發(fā)展進步的，因此，反映社會現(xiàn)實的法律也是總會存在著這樣或那樣的缺陷和局限性，也不是盡善盡美的。[35]法治也是法律不斷完善和發(fā)展的長期過程，法治是理想性與過程性的統(tǒng)一。從某種意義上講，現(xiàn)代化，尤其是國家治理的現(xiàn)代化，“也是一個理性化、文明化的過程。從歷史演進的角度看，實現(xiàn)文明治理(相對于野蠻、粗暴治理)是人類的理想。這種理想實現(xiàn)的過程，也可以得到理論化的呈現(xiàn)?！盵36]總之，改革開放深入推進時期的法律制定目標明確，為中國特色社會主義經濟建設和法治順利推進起到重要作用，更為國家治理現(xiàn)代化提供了必不可少的制度保障。