集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為研究*

李 青，劉春湘,郭梓焱

(1.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410018；2.中南大學(xué) 地方治理研究院，湖南 長沙 410018；3.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、問題的提出

改善村莊公共品供給能力，事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民福利，是實現(xiàn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實載體。2016年底，中共中央國務(wù)院印發(fā)文件《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，進一步強化村莊公共品供給主體地位，明確指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)大量農(nóng)村社會公共服務(wù)支出”。本研究中村莊供給的公共品主要是指準(zhǔn)公共物品[1]或稱為村莊社區(qū)性公共品，其與農(nóng)民生活空間相聯(lián)系、保證農(nóng)民基本生活質(zhì)量，對村莊外居民具有一定的消費排他性和競爭性[2]，如村莊生活用水、供電、環(huán)境衛(wèi)生、村莊道路、社區(qū)文化建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)等最基本的生活資源。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，處于改革前沿的珠三角農(nóng)村地區(qū)，政府推動村民以土地要素入股實施集體產(chǎn)權(quán)共有制，通過出租土地服務(wù)工業(yè)發(fā)展，帶來豐厚集體收益。伴隨著集體經(jīng)濟發(fā)展，村莊公共品供給能力提升，但供給意愿反而下降，呈現(xiàn)出完全依賴政府的策略性供給行為。村莊公共品策略性供給行為具體是指：對于村莊外居民具有一定消費排他性和競爭性的準(zhǔn)公共品，村莊應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)一定供給責(zé)任，在集體經(jīng)濟發(fā)展且有能力供給的情況下，村莊按照不同的公共品類型，采取策略性供給行為，主動排斥公共品供給，將供給責(zé)任推卸給政府。那么，村莊為什么會產(chǎn)生公共品策略性供給行為?

當(dāng)前，學(xué)界認(rèn)為資源占有、公共品供給制度和供給主體行為等因素影響村莊公共品供給行為。一是“資源影響說”。研究認(rèn)為村人均耕地、政府對村公共品投入和村集體可支配收入與村級公共品自主供給意愿密切相關(guān)[3]。集體經(jīng)濟薄弱使村莊公共品供給缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，同時向小農(nóng)籌資面臨交易成本過高[4]。二是“制度影響說”。其一，研究了村莊正式制度對公共品供給的影響。公共品供給中村民的民主參與可以降低機會主義行為，實現(xiàn)有效供給[5]。其二，研究了村莊非正式制度對公共品供給的影響。社會信任與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[6]、選擇性激勵機制[7]和基于歷史與宗族因素形成的村莊非正式制度[8]等影響村莊供給行為。三是“行為影響說”。從政府行為來看，村級公共品供給必須以國家強制力為保障，形成國家與村莊合作供給機制[9]。從村莊行為來看，有效率的村級治理體制對公共品自主供給具有正向影響作用[10]。從村民行為來看，參與者存在自利行為和理性利己動機，容易導(dǎo)致公共品供給陷入“囚徒困境”[11]。

“資源影響說”指出村莊集體經(jīng)濟薄弱容易導(dǎo)致公共品供給困境，但無法解釋珠三角等集體經(jīng)濟發(fā)達的村莊同樣會陷入供給困境。“制度影響說”指出村莊民主參與可以解決公共品供給中的機會主義行為，但無法解釋村莊民主參與下的公共品策略性供給行為的產(chǎn)生。而“行為影響說”為本文提供了新的研究思路，分別指出政府行為、村莊行為、農(nóng)戶行為對村莊公共品供給產(chǎn)生影響，但并未將三者行為視為整體進行研究。珠三角地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊的性質(zhì)主要由土地利益決定，這是影響村莊策略性供給行為的關(guān)鍵變量。共有制是指法律上認(rèn)為財產(chǎn)為公共所有，共同體內(nèi)成員均分享該權(quán)利，但對共同體外成員權(quán)利具有排他性；共同體內(nèi)成員使用公共財產(chǎn)不受限制，但成員都無權(quán)轉(zhuǎn)讓公共產(chǎn)權(quán)[12]。集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊是指以珠三角農(nóng)村地區(qū)為典型代表，由具有成員資格的村民普遍以土地為生產(chǎn)要素入股村集體股份合作社，以村集體發(fā)展工業(yè)用地、物業(yè)和廠房出租等形式獲得集體收益，集體收益實質(zhì)為成員依照入股份額按份共有并行使處置權(quán)利的一種村莊類型。因此，本研究將構(gòu)建村民—村莊—政府三維分析框架，將三者行為視為整體進行分析，并結(jié)合經(jīng)驗觀察，揭示在集體產(chǎn)權(quán)共有制經(jīng)濟發(fā)達、村莊民主程序完善和政府開展工作動員的背景下，村莊公共品策略性供給行為的產(chǎn)生機制。

二、集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為：一個綜合性分析框架

社會生態(tài)系統(tǒng)理論指出，人的參與行為嵌入社會生態(tài)系統(tǒng)之中，由個體的微觀系統(tǒng)、群落的中觀系統(tǒng)和國家的宏觀系統(tǒng)所決定；三個系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互影響和相互作用，最終導(dǎo)致人特定行為的產(chǎn)生[13]。借鑒社會生態(tài)系統(tǒng)理論，可以對影響集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為的環(huán)境分為三個維度，力圖還原該行為的整體景觀(圖1)。

圖1 集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為分析框架

一是微觀系統(tǒng)：主要是指村民個體行為模式，作為村莊公共品策略性供給行為的積極參與者，其行為和心理受村莊與政府的相關(guān)制度影響；二是中觀系統(tǒng)：主要是指村莊的行為模式，其主要由村民個體行為組合形成，并受到政府嵌入程度的影響；三是宏觀系統(tǒng)：主要是指基層政府行為模式，其通過對村莊的管理制度優(yōu)化、資源輸入和工作動員等，影響村莊和村民行為模式。

(一)村民自利行為制約村莊公共品供給

一是村莊集體產(chǎn)權(quán)共有制激活了村民私利行為。作為公有制財產(chǎn)主體的“團體”組織具有實體性，公有財產(chǎn)不能化約和還原為個體性財產(chǎn)，其實質(zhì)是對個體性私有財產(chǎn)的超越；而共有制通常包括共同共有和按份共有兩種形態(tài)，共有財產(chǎn)可通過一定程序分割為個體性財產(chǎn)，其實質(zhì)是私有財產(chǎn)的疊加和結(jié)合[14]。在集體產(chǎn)權(quán)共有制秩序下，集體收入屬于私有財產(chǎn)的疊加，其利益的分配格局被股份分紅提前鎖定。當(dāng)集體收入所有權(quán)明確分屬于農(nóng)民且按份共有時，收益的處置權(quán)利通常也相應(yīng)掌握在農(nóng)民手中。如果收益達到一定規(guī)模，分散農(nóng)戶容易聚合成整體，共同排斥公共品支出，固化所占份額分紅利益。二是集體經(jīng)濟缺乏激勵與約束機制制約村民參與公共品供給。農(nóng)民是否參與公共品供給不會或者較小影響其利益分享，這將導(dǎo)致村民普遍存在“搭便車”行為。以舒爾茨、波普金為代表提出的“理性小農(nóng)”理論，強調(diào)農(nóng)戶具有經(jīng)濟算計的理性邏輯，認(rèn)為農(nóng)戶的經(jīng)濟行為是理性的，農(nóng)戶行為動機來自個人或家庭福利的最大化[15]。“理性小農(nóng)”被認(rèn)為能夠評估風(fēng)險、衡量成本與產(chǎn)出。當(dāng)集體經(jīng)濟缺乏相關(guān)規(guī)則對村民進行選擇性激勵與約束時，一旦個人利益和集體利益發(fā)生沖突，農(nóng)民在理性算計下容易忽視集體利益，排斥集體經(jīng)濟成員以外的力量，包括國家、上級政府和非集體人員從村社集體分享利益，以持續(xù)鞏固村民股份分紅，進一步導(dǎo)致村莊公共品供給困境產(chǎn)生。

(二)村莊形式化民主制約村莊公共品供給

一是形式化民主抑制村莊有效集體行動。在村委會引導(dǎo)下，農(nóng)民參與公共事務(wù)一般有三種模式：無參與、無合作；有參與、無合作；有參與、有合作[16]。當(dāng)集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊集體經(jīng)濟壯大時，村民通過村莊政治參與，表達足額落實分紅收入訴求，導(dǎo)致集體經(jīng)濟支出用途被村民分紅所固化。如果村莊缺乏有效公共規(guī)則對村民行為進行引導(dǎo)和約束，村莊政治精英將很難對村民進行有效工作動員，公共品供給容易走向集體決策下的合作困境。二是村莊治理能力不足制約公共品供給動員能力。當(dāng)前在項目進村、督查進村基礎(chǔ)上，基層政府將大量行政工作以清單、指標(biāo)等形式派發(fā)至村一級。村委會作為自治組織，已經(jīng)成為權(quán)力下沉背景下的辦事機構(gòu)，治理能力在完成上級指派任務(wù)和選擇性應(yīng)付行為中逐漸衰退，向下動員能力明顯弱化[17]。由于村委會與村民的弱連接，進一步導(dǎo)致村干部實踐性權(quán)威不足，動用“人情、面子和關(guān)系”等非正式治理資源能力弱化，無法有效動員公眾開展公共品供給。

(三)政府嵌入不足制約村莊公共品供給

自上而下的科層組織結(jié)構(gòu)和政府回應(yīng)等特點決定了基層政府在農(nóng)村場域的行為邏輯，并最終影響到農(nóng)民參與行為[18]。農(nóng)村稅費改革后，基層政府與農(nóng)民關(guān)系由“汲取型”轉(zhuǎn)變成了松散的“懸浮型”[19]。一方面，基層政府對村莊結(jié)構(gòu)性嵌入不足。增強村莊公共品供給能力需要政府在嵌入村莊治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，強化對村級治理能力的培育，有效開展工作動員。但在“壓力型體制”[20]和“晉升錦標(biāo)賽”[21]的雙重壓力作用下，基層政府始終面臨上級多部門的“注意力競爭”，通常以上級考核“指揮棒”為工作重點，以資源輸入代替政策動員，擠壓村莊公共品供給的積極性。另一方面，基層政府對村莊關(guān)系性嵌入不足?；鶎诱枰龑?dǎo)村莊強化集體經(jīng)濟的公共性，通過安排駐村部門、駐村干部的關(guān)系性嵌入，有效導(dǎo)入政府規(guī)則和引導(dǎo)村莊構(gòu)建內(nèi)生規(guī)則相結(jié)合，服務(wù)村莊公共品供給。在項目進村的背景下，駐村部門等融入村莊社會關(guān)系不足，通常以完成中心工作和上級交辦任務(wù)為落腳點，并未有效服務(wù)村莊建構(gòu)公共品供給規(guī)則，導(dǎo)致集體經(jīng)濟的公共性不足，無法有效供給公共品。

三、案例描述：集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為表現(xiàn)形式

(一)研究方法與數(shù)據(jù)來源

為了驗證上述分析框架，本文以個案研究作為主要方法。個案研究能夠讓研究者集中精力進入現(xiàn)場，有效挖掘案例信息，呈現(xiàn)更詳盡的分析，有利于構(gòu)建中國情景的公共行政學(xué)理論[22]。基于理論抽樣原則，選擇珠三角方村(1)按照學(xué)術(shù)規(guī)范，對所涉及的地名和人名進行了匿名化處理。作為案例，具體原因如下：一是該村具有較強的公共品供給能力。方村通過實施土地股份制改革，發(fā)展“地租經(jīng)濟”，掌握了豐厚的集體收入，擁有較強的公共品供給能力。二是方村公共品策略性供給行為具有較強的典型性。以方村為典型的集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊，村集體具有較強的公共品供給能力，但自身缺乏供給意愿，將供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給國家。三是資料的充分性。筆者和所在研究團隊于2021年11月至12月在方村開展了20天田野調(diào)查，掌握了該村公共品策略性供給行為的大量一手資料。

本文涉及的經(jīng)驗材料通過多種方式進行收集，并進行了三角驗證。一是開展了半結(jié)構(gòu)訪談。訪談對象包括街道干部、駐村干部、村兩委干部、村民小組長和普通村民，共計38人，重點了解了村莊公共品策略性供給行為的表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因等。二是開展參與式觀察。通過現(xiàn)場走訪，對村莊內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管護、綠化建設(shè)和便民廣場設(shè)施等公共品供給情況進行了詳細(xì)了解。三是查閱檔案資料。通過查閱村規(guī)民約、村莊民主理財制度和村級集體經(jīng)濟收支明細(xì)等檔案資料，對訪談獲取的信息進行了多方驗證。

(二)村莊公共品由主動供給向策略性供給行為轉(zhuǎn)變

方村位于珠三角地區(qū)，由H街道負(fù)責(zé)管轄，面積約3平方公里。該村位于國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)核心區(qū)，以提供土地要素參與了珠三角地區(qū)的工業(yè)化，轉(zhuǎn)型為城中村。該村村委會成立了股份制經(jīng)濟合作聯(lián)社，下轄有五個村民小組(亦稱“股份制經(jīng)濟合作社”)。該村為宗族型村莊，戶籍人口為2 282人，外來人口約4 700人。2009年，為支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，村莊田、地約3 000畝已被政府征收。

村莊公共品由主動供給向策略性供給行為轉(zhuǎn)變過程。村莊公共品供給可以分為兩個階段，第一個階段為2009年以前，村莊集體經(jīng)濟收入較少，但主動供給公共品。如：村莊開展籌資籌勞，修建公路以連接村莊附近省道；出租、出售集體土地服務(wù)企業(yè)建設(shè)廠房，獲得收入用于修建小學(xué)、鋪設(shè)自來水管網(wǎng)和建設(shè)廣場，改善村莊面貌等。第二個階段為2009年以后，村莊土地被征收。村莊利用政府返還的留用地，以集體產(chǎn)權(quán)共有制為基礎(chǔ)，發(fā)展地租經(jīng)濟，集體收入大幅增加，反而公共品呈現(xiàn)策略性供給行為。為服務(wù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，2009年，方村所屬的3 000畝田、地已被政府全部征收。按照政策規(guī)定，政府返還村莊20%的征地作為留用地，并負(fù)責(zé)辦理國有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證。當(dāng)前，村集體收入共有兩部分。第一部分為留用地出租收入：留用地中，430畝已于2019年辦理了國有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證。辦證當(dāng)年，村集體將該留用地租賃給了A汽車裝配制造企業(yè)，租金為6.4萬元/畝每年，年租金約為2 750萬元。由于土地辦證周期較長，剩余暫未辦證出租的170畝土地，政府每年支付給村集體2萬元/畝租金作為補償，約為340萬元/年。第二部分為村集體物業(yè)出租收入：出租村所屬農(nóng)貿(mào)市場和閑置用房等，共計約為160萬元/年。村集體上述兩部分收益約為3 250萬元/年。村集體的物業(yè)出租收入扣除村委會聘用人員工資和工作日常運轉(zhuǎn)等必要支出外，基本無結(jié)余。村莊土地征地前分屬于各合作社，征地后留用地仍按比例返還各合作社。村民以留用地入股所在合作社，實行股份按份共有。村委會賬戶每年有大額資金入賬，但一入賬就被各合作社要求按留用地比例足額分完。合作社再將資金按人均占有的股份份額分配至村民，人均分紅約為10 000元/年。村集體無法使用集體收入或籌資籌勞開展公共品供給，將公共品供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府，呈現(xiàn)出公共品策略性供給行為。

(三)村莊公共品策略性供給行為的表現(xiàn)形式

一般村莊公共品的外溢性越強，政府承擔(dān)的供給責(zé)任越大，村莊的責(zé)任相應(yīng)趨弱。從村莊供給的準(zhǔn)公共品外溢程度和供給責(zé)任劃分角度看，大致可以分為四類：基礎(chǔ)設(shè)施類、環(huán)境整治類、生活服務(wù)類和鄉(xiāng)風(fēng)文明類(圖2)，但不包括一般單純只由政府提供的義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫和社會保障等受益范圍廣泛溢出村莊的公共品。因為存在一定程度排他性的公共品，且外部性相對較小，農(nóng)戶才有義務(wù)，也有意愿參與供給。相應(yīng)地，村莊公共品策略性供給行為可以分為以下幾種類型:

圖2 村莊供給公共品類型劃分

1.依附式策略性供給

依附式策略性供給是指對于村莊范圍內(nèi)的道路、污水管網(wǎng)等外溢程度相對較強的基礎(chǔ)設(shè)施類公共品，通常由村莊承擔(dān)補充供給責(zé)任，地方政府為主要供給責(zé)任。基于政府一般有項目覆蓋，村莊將完全寄托于申請政府項目供給。如果短期內(nèi)政府項目不能滿足供給，村莊將選擇等待，不愿使用集體資金進行資源補充。關(guān)于此類行為，該村黨支部副書記指出：

村莊內(nèi)如果修建通組公路需要120萬元，由于整體財政資金有限，政府通過項目只撥付了60萬元，不足部分一般政府會動員村莊通過集體經(jīng)濟支出或籌資籌勞進行資金補充。但剩余部分集體肯定不會支出，因為召開村民代表大會，代表不可能同意。群眾普遍認(rèn)為，集體經(jīng)濟收入只能用于分紅，開展公共支出只能使用政府資金。因此，修路項目只能分階段申請資金實施。(訪談村黨支部副書記20211125)

2.卸責(zé)式策略性供給

卸責(zé)式策略性供給是指對于村莊范圍內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管護、停車場建設(shè)和綠化設(shè)置等環(huán)境整治類外溢性相對較弱的公共品，村莊應(yīng)負(fù)主要供給責(zé)任，政府承擔(dān)補充責(zé)任。但村莊完全將供給責(zé)任推卸給政府，不愿主動供給相關(guān)資源。由于政府將此類公共品改善納入了中心工作，投入了大量的資源，為村莊卸責(zé)提供了條件。關(guān)于此類行為，該村村委會副主任指出：

環(huán)境整治工作層層考核嚴(yán)格，要求做到村莊公共區(qū)域和農(nóng)戶門前屋后環(huán)境衛(wèi)生整潔。為了完成上級考核任務(wù)，政府聘請第三方環(huán)衛(wèi)公司負(fù)責(zé)村莊環(huán)境整治工作。由于政府過度供給資源，村里也不再聘請環(huán)衛(wèi)工，農(nóng)戶連門前屋后都不愿意打掃?，F(xiàn)在村委會提議用集體收入開展環(huán)境整治，村民都會反對，他們認(rèn)為環(huán)境整治是政府的事情，集體收入只能用來分紅。(訪談村委會副主任20211122)

3.均衡式策略性供給

均衡式策略性供給是指對于村莊內(nèi)所需的生活服務(wù)類外溢性相對較弱的公共品，村莊一般負(fù)責(zé)主要供給，政府為補充供給。此類公共品由于政府項目一般難以覆蓋，村莊只愿供給兼顧到人均獲益，且支出金額較小的公共品，如：村莊公共照明、村莊滅蟲等。如果村莊主動回避供給責(zé)任，將影響村民日常生活，所以村莊只能承擔(dān)供給責(zé)任。關(guān)于此類行為，該村村民代表關(guān)某指出：

村莊的集體收入，一般只會支出與日常生活相關(guān)的村莊路燈電費和公共區(qū)域滅蟲等。這部分支出人人受益且開支很小，由于通常政府沒有項目覆蓋，只能從集體支出。除此之外，村集體想提留10%的集體收入用于公共建設(shè)支出都無法落實。他們認(rèn)為建廣場、建公共設(shè)施等會受益不均衡，況且可以向政府申請項目。(訪談村民代表關(guān)某20211119)

4.應(yīng)付式策略性供給

應(yīng)付式策略性供給是指對于政府要求村莊供給的安全宣傳、文化建設(shè)和矛盾糾紛排查等外溢性相對較強的鄉(xiāng)風(fēng)文明類公共品，一般村莊承擔(dān)補充供給責(zé)任，政府為主要供給責(zé)任；當(dāng)政府對村莊有明確考核指標(biāo)和時限要求時，村莊會安排相關(guān)人員進行應(yīng)付式動員和宣傳，一旦考核結(jié)束就放松對此類公共品供給。關(guān)于此類行為，該村黨支部書記指出：

對于安全宣傳、文化建設(shè)和矛盾糾紛排查等工作，需要投入大量精力，但工作成效很難量化，村兩委只能在上級督查考核的時候重點抓一下。比如，最近上級政法部門安排村莊開展安全出行100天宣傳活動，要求引導(dǎo)村民駕駛電動自行車時佩戴頭盔，工作情況納入村績效考核。在持續(xù)考核期間，我們就定期聘請人員進行上路宣傳。但考核一過，工作就放松下來了，因為村里還要應(yīng)付其他要考核的工作。(訪談村黨支部書記20211202)

從以上對比可以看出，方村土地被大規(guī)模征收以前，集體土地是公有性質(zhì)。村集體為了公共利益，通過籌資籌勞和出租、出售集體土地等，將集體收益用于改善村莊公共品供給。村莊土地被征收后，村民按份共有基礎(chǔ)上形成的集體土地出租收益，導(dǎo)致村民普遍認(rèn)為其所占份額的集體收入是私有的，只能分紅到個人。由此，形成了村莊公共品策略性供給行為，可以分為四類(表1)。

表1 集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為分類

四、案例分析：集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為邏輯

(一)村民私利行為：集體產(chǎn)權(quán)共有制形塑村莊公共品策略性供給行為

1.集體產(chǎn)權(quán)共有制形塑村民保護“私有財產(chǎn)”行為

當(dāng)缺少有效運行制度和外部監(jiān)督、引導(dǎo)時，集體經(jīng)濟壯大不一定會轉(zhuǎn)化為村莊公共品供給能力的提升，相反，集體產(chǎn)權(quán)共有制會更加強化村民對所占份額收益的“私有財產(chǎn)”保護行為，排斥除股份分紅以外的公共品支出。當(dāng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)設(shè)置為公有制時，產(chǎn)權(quán)一般并未化約為個人，集體經(jīng)濟的收益處置權(quán)一般為村委會代為行使，此時收益容易轉(zhuǎn)化為公益的屬性和用途。反之，當(dāng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)設(shè)置為集體按份共有制時，共同體內(nèi)部成員往往就集體收益處置權(quán)達成按股份分紅共識，此時收益容易固化為內(nèi)部成員的個人財產(chǎn)。

方村集體產(chǎn)權(quán)共有制進一步強化了村民對集體收益所占份額的保護行為。2019年，在區(qū)政府推動下，方村以村民土地要素入股成立的股份經(jīng)濟合作社，形式上強化了集體對土地的控制，實現(xiàn)了土地由分散到集中高效管理。但通過股份制改造形成分割到人的股權(quán)，進一步強化了個體對土地增值收益的處置權(quán)利，集體經(jīng)濟支出被固化為分紅單一用途。從集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)主體看，方村集體土地權(quán)屬設(shè)置名義上是村集體，但實際上是屬于集體按份共有制，具有成員資格的個體按份享有收益。為了實現(xiàn)個人利益最大化，村民明確要求要保護個人“私有財產(chǎn)”，足額落實股份分紅。村民關(guān)某指出：

全村600畝留用地所產(chǎn)生的地租收益，名義上由村合作聯(lián)社處置，但村民普遍要求收益必須按股分配到社內(nèi)具有成員資格的個人。分紅規(guī)則經(jīng)村集體討論后納入村規(guī)民約，分紅按成員的年齡股(亦稱為“勞動貢獻股”)實施，10歲以下分紅為4股，每增加10歲多1股，最高為60歲以上的設(shè)置為10股。成員資格按照人口“生增死減”。由于成員資格寶貴，且不可轉(zhuǎn)讓和繼承，村民已明確將分紅收入視為“私人財產(chǎn)”，排斥公共事務(wù)開支。(訪談村民關(guān)某20211119)

2.集體產(chǎn)權(quán)共有制強化村民排斥公共品供給

集體產(chǎn)權(quán)共有制為村民保護集體收入分紅用途提供了制度依據(jù)。村民在理性算計下，以個人“小私”代替集體“大公”利益，普遍認(rèn)為股份分紅是集體經(jīng)濟支出的唯一用途，反而認(rèn)為用于公共品支出會導(dǎo)致個體分紅收益的減少，從而團結(jié)一致排斥公共品支出。股份經(jīng)濟合作社表面維持了資源的團體控制格局，實質(zhì)是改變產(chǎn)權(quán)規(guī)則，形成了“團體-共有”的產(chǎn)權(quán)秩序，共有本質(zhì)是固化到戶、量化到人的私人財產(chǎn)的疊加與集合[23]。方村的股份合作社清晰界定了農(nóng)戶與集體的經(jīng)濟關(guān)系，核心是保障農(nóng)民個體的私有利益，但強化了農(nóng)民的私有地權(quán)意識，集體土地增值收益被農(nóng)民分紅所固化。當(dāng)集體經(jīng)濟收入主要來源于城市化進程中城市建設(shè)和土地開發(fā)帶來的土地增值時，這種集體經(jīng)濟應(yīng)該具有公益的屬性，其不僅僅是用于提高內(nèi)部成員的經(jīng)濟收益，更重要的是用于公益事業(yè)，改善村莊的公共品供給。與珠三角農(nóng)村截然相反的是，蘇南地區(qū)的村集體收入主要用于完善公共服務(wù)，改善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)公共管理，僅有少部分用于兜底福利和基本社會保障[24]。蘇南在集體股份化改革后，通過增加公益金、公積金提留比例和降低分紅標(biāo)準(zhǔn)來保持集體主義規(guī)則，形成了公有型產(chǎn)權(quán)秩序[23]。蘇南地區(qū)的集體收益體現(xiàn)了公共支出用途，而方村地區(qū)的按股分紅將集體收益分割為“私人財產(chǎn)”，村民通過排斥公共品支出以保障“私人財產(chǎn)”不被減少。

(二)村莊形式化民主:民主程序固化村莊公共品策略性供給行為

1.村莊民主程序被社會結(jié)構(gòu)吸納

村莊民主程序被代表村民私人利益集團的社會結(jié)構(gòu)所吸納，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為保護村民分紅收入不被減少的“工具”，導(dǎo)致村莊形式化民主。村莊民主程序的有效實施依賴于具有公共性的村莊社會結(jié)構(gòu)。村莊社會結(jié)構(gòu)主要是指以熟人社會為基礎(chǔ)的村莊成員之間的關(guān)系狀況和行動能力[25]。當(dāng)村莊社會結(jié)構(gòu)凝聚公共價值時，村莊具有一致集體行動能力，通過民主程序協(xié)商可以將集體收益轉(zhuǎn)化為公共品供給。方村的社會結(jié)構(gòu)為宗族性的團結(jié)型村莊[25]，宗族內(nèi)部具有一定的集體行動能力。共有制下的村莊集體行動需要考慮激勵、監(jiān)督和制衡機制[26]。當(dāng)有外部利益輸入，且村莊民主協(xié)商過程缺乏有效運行規(guī)則和外部引導(dǎo)時，村莊的社會結(jié)構(gòu)容易轉(zhuǎn)化為強勢的私利利益集團。利益集團對村莊政治精英、經(jīng)濟精英和普通村民的意見進行捆綁，通過民主程序投票，保護村民個人分紅利益不被受損，為集團牟取私利。

2.村莊民主程序排斥公共品供給

集體產(chǎn)權(quán)共有制進一步激活了村民私人利益，宗族性團結(jié)型的村莊社會結(jié)構(gòu)將村民“小私”的利益聚合起來，有效保障個體分紅利益不被減少，排斥村莊公共品供給。方村范圍的“四議兩公開”“一事一議”等民主制度較為完善，但正式制度往往需要通過非正式制度來有效發(fā)揮作用。處于轉(zhuǎn)型過程中的農(nóng)村流動性增強、互助事務(wù)的減少等使得非正式制度的約束功能日漸式微，村規(guī)民約、地方習(xí)俗等地方性知識對村民行為進行約束的能力已經(jīng)逐漸減弱。人際關(guān)系疏松化、社會紐帶松弛、個人與公共世界疏離等一定程度制約了公眾對公共事務(wù)的參與熱情[27]。當(dāng)村莊缺乏有效公共規(guī)則對村民代表和普通村民等群體的行為進行引導(dǎo)和約束時，村莊政治精英很難對村民進行有效工作動員。在村民合作意愿不強和村委會動員能力減弱雙重因素影響下，村莊公共品供給呈現(xiàn)出集體“有參與無合作”的狀態(tài)。

民主程序的實施為團結(jié)型村莊的集體行動提供了表達渠道。宗族力量的凝結(jié)驅(qū)動村民代表和村民小組長等集體投票反對集體收益用于公共品支出，以保障個人分紅不被減少，將供給責(zé)任推卸給政府。村委會提議加大公共品供給，保護村莊公共性的一面，通過民主投票程序，反而得到了消解，導(dǎo)致村莊始終難以突破維護私的利益格局。該村黨支部副書記指出：

村民都是同宗族，面對利益非常團結(jié)。如果村委會提議將集體收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村民小組長、村民代表和農(nóng)戶代表均會集體投票反對。他們認(rèn)為農(nóng)民分紅的資金是屬于個人的“私有財產(chǎn)”，只能增加，不能減少，公共建設(shè)支出只能尋求政府解決。(訪談村黨支部副書記2021125)

(三)政府嵌入村莊不足：弱嵌入結(jié)構(gòu)助推村莊公共品策略性供給行為

1.政府結(jié)構(gòu)性嵌入不足弱化村莊公共品供給動員能力

基于國家和農(nóng)村社會關(guān)系的深刻調(diào)整,村級治理行政化已成為村級治理的主要變革[28]。基層政府對村莊結(jié)構(gòu)性嵌入不足，以資源投入代替政策動員，消解村莊公共品供給能力。嵌入性是指經(jīng)濟行為和結(jié)果受行為人之間的關(guān)系及其整個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響[29]。嵌入性分為結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入[30]。結(jié)構(gòu)性嵌入主要用來分析社會網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征及其影響；關(guān)系性嵌入主要用來分析社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各經(jīng)濟主體之間相互連接的關(guān)系特征，如互惠、信任、合作、關(guān)系緊密程度與質(zhì)量優(yōu)劣等，以及關(guān)系特征如何影響其經(jīng)濟行為和績效[31]。政府結(jié)構(gòu)性嵌入村莊不足，不能有效通過培育村級治理能力和引導(dǎo)村級完善治理機制，動員村莊開展公共品內(nèi)生供給。當(dāng)前，為了加快完成工作目標(biāo)和打造工作亮點，政府通常以資源投入代替治理能力培育和政策動員。如：在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，農(nóng)村公共區(qū)域的衛(wèi)生管護責(zé)任原本屬于村集體和農(nóng)戶，政府適當(dāng)給予協(xié)助。方村所在的基層政府將環(huán)衛(wèi)工作全部外包給第三方機構(gòu)，并主動承攬了村莊公共區(qū)域和農(nóng)戶門前屋后的管護責(zé)任，環(huán)境整治工作已經(jīng)全部成為了政府的事情。政府通過資源投入代替政策動員，短期看，降低了政府對村莊開展動員和引導(dǎo)村級完善治理機制的工作成本，迅速完成了上級的考核目標(biāo)；但從長期看，此舉強化了村莊依賴政府的心態(tài)，進一步助推了村莊公共品策略性供給行為。正如政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦工作人員指出：

由于村民要求分紅只能逐年增加，不能減少，村集體只能足額落實村民分紅，沒有辦法動用集體收入。如果政府動員村莊籌資打掃衛(wèi)生，農(nóng)戶可能不會積極響應(yīng)。反正政府有錢，就直接請第三方公司開展環(huán)境整治，節(jié)省工作動員成本。現(xiàn)在村里各項公共設(shè)施支出，基本上是依賴政府?？紤]到調(diào)動村級工作積極性，政府一般會滿足村莊的項目申請。因此，也就沒必要對村頻繁開展工作動員。(訪談農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦主任20211202)

2.政府關(guān)系性嵌入不足弱化村莊公共品供給動員能力

基層政府對村莊關(guān)系性嵌入不足，無法引導(dǎo)村莊塑造有效的公共品供給規(guī)則。基層政府為方村安排了經(jīng)濟發(fā)展辦作為駐村部門。設(shè)置駐村部門目的是將其嵌入村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有效整合社會資本，為村莊帶來人力資源、物質(zhì)資源、信息資源和規(guī)范資源等，服務(wù)村莊增強公共品內(nèi)生供給。由于駐村部門始終位于“壓力型體制”之中，將注意力專注于完成上級行政任務(wù)，并未有效嵌入到村莊社會關(guān)系中。具體表現(xiàn)為：一是無法協(xié)助村莊生產(chǎn)公共規(guī)則服務(wù)公共品供給。建構(gòu)公共規(guī)則有利于約束和引導(dǎo)村民行為，以有效開展集體行動。但駐村部門始終懸浮于村莊社會關(guān)系之上，對于村莊急需的公共品，無法引導(dǎo)村、組干部通過設(shè)置集體經(jīng)濟公益金、公積金和集體提留等方式增強集體經(jīng)濟的公共性，以研究制定出一套村民普遍認(rèn)可的規(guī)則服務(wù)公共品自主供給。如：當(dāng)前，方村私家車數(shù)量激增，由于停車位不足，導(dǎo)致車輛在路邊無序停放，占用交通路口等，村民反映強烈。即使在多次討論之后，由于駐村部門未有效融入村莊社會，無法動用“人情、關(guān)系、面子”以有效凝聚治理資源，從而始終無法引導(dǎo)村莊內(nèi)部達成一致規(guī)則，以動用集體收入修建停車場。村莊內(nèi)部始終認(rèn)為集體收入必須足額落實分紅，修建停車場只能向政府申請項目。由此，停車場的修建只能等待政府項目解決，短期內(nèi)村莊停車混亂的現(xiàn)狀仍然無法改變。二是無法協(xié)助解決政府規(guī)則在村莊的有效實施，以服務(wù)公共品供給。導(dǎo)入政府規(guī)則，需要村莊在結(jié)合地方性知識的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府規(guī)則與地方規(guī)則的有效銜接，以多方協(xié)同改善村莊公共品供給。比如，“三舊改造”政策(政府引進房地產(chǎn)開發(fā)商，將舊村莊拆除并改造成商業(yè)樓盤和住宅小區(qū)，以集約用地)涉及方村村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)貌改善，是政府引導(dǎo)地產(chǎn)商、村集體多方協(xié)同服務(wù)村莊公共品改善的有效途徑。按照政策要求，推進“三舊改造”必須要三分之二以上的村民或農(nóng)戶代表簽字表達改造意愿。在政府規(guī)則導(dǎo)入過程中，駐村部門不能有效引導(dǎo)方村將政府規(guī)則與村民自治規(guī)則等進行有效結(jié)合，導(dǎo)致政府規(guī)則難以執(zhí)行或執(zhí)行成本大幅增加。由于方村缺乏政府規(guī)則的快速導(dǎo)入能力，不能有效調(diào)節(jié)村民內(nèi)部利益，僅村民簽字同意這一環(huán)節(jié)就花費兩年多時間，大幅增加了政策執(zhí)行成本，也延緩了基礎(chǔ)設(shè)施類公共品改善進度。

五、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

劉守英等曾通過對廣東省佛山市南海地區(qū)村集體發(fā)展“地租經(jīng)濟”和“物業(yè)出租”的調(diào)查基礎(chǔ)上，指出應(yīng)“逐步摸索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)從共同共有到按份共有的轉(zhuǎn)變”“在制度上嚴(yán)格制約集體經(jīng)濟組織對集體資金的使用”“將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障”[32]。以方村為代表的珠三角村莊實施的集體經(jīng)濟共有制股份改革，正是回應(yīng)上述倡導(dǎo)的改革模式，且已在珠三角廣泛鋪開。這一模式確實保障了廣大農(nóng)民的個體利益，但集體成為了保障村民個人分紅不能減少的盾牌，集體收入被村民分光用光，轉(zhuǎn)而將公共品供給責(zé)任完全推卸給了國家，實施策略性供給行為。集體產(chǎn)權(quán)共有制發(fā)展模式本質(zhì)是私人利益疊加的集合，進一步形塑了村民對集體收益按份共有的“私人財產(chǎn)”保護行為，排斥公共品支出用途。由于大額利益和強私有觀念注入，當(dāng)決定集體經(jīng)濟用途時，團結(jié)型村莊社會結(jié)構(gòu)所凝結(jié)的私利利益集團對村莊政治精英、經(jīng)濟精英和普通村民等進行利益捆綁，通過民主程序投票，集體排斥公共品支出用途，將供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府。同時，政府對村莊的弱嵌入結(jié)構(gòu)無法引導(dǎo)村莊建構(gòu)有效的公共品供給規(guī)則，轉(zhuǎn)而用資源投入代替政策動員，進一步助推了村莊公共品策略性供給行為。

集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為對基層治理帶來了多重負(fù)面影響。其一，培育了一批農(nóng)民成為“食利階層”。集體產(chǎn)權(quán)共有制制度導(dǎo)致村社集體收入轉(zhuǎn)化成了全體股民收入的集合，形塑了村民“集體地主”形態(tài)[33]。村民通過爭取足額分紅，排斥公共品支出。其二，抑制了村莊治理能力提升。集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊普遍將股份分紅作為集體經(jīng)濟的支出用途，伴隨著村民分紅訴求的持續(xù)增強，不斷壓縮公共治理的村社集體資源，導(dǎo)致村集體治理資源不足。其三，增添了基層政府行政負(fù)擔(dān)。珠三角地區(qū)基層政府由于財政基礎(chǔ)雄厚，對于村莊公共品策略性供給行為，采取包容的態(tài)度，過度回應(yīng)村莊訴求，短期看，可以提升行政效能，提高村級工作積極性；但長遠(yuǎn)看，消解了村莊公共品供給的自我循環(huán)能力，反而塑造了“無限責(zé)任政府”。集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊應(yīng)當(dāng)重塑經(jīng)濟經(jīng)濟的公有屬性，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)民具有公共性的地權(quán)意識，以釋放新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的優(yōu)越性[34]。

(二)對策建議

轉(zhuǎn)變集體產(chǎn)權(quán)共有制村莊公共品策略性供給行為，事關(guān)村莊治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。為此，提出如下建議：

1.明確政府供給公共品的邊界。公共品經(jīng)濟邊界與政治邊界實現(xiàn)相互匹配，是保障公共品供求平衡的前提。從效用上看，經(jīng)濟邊界是指各種公共品都具有不同的“空間范圍”，政治邊界是指公共品供給決策的政治主體[2]。按照村莊公共品的受益范圍和外溢程度，政府應(yīng)明確界定供給的行為邊界和責(zé)任范圍。通過積極培育村莊內(nèi)生供給能力，為責(zé)任分?jǐn)偺峁┙?jīng)濟基礎(chǔ)。一是內(nèi)外協(xié)同撬動村莊公共品供給意愿。積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村政治精英、經(jīng)濟精英服務(wù)村莊集體經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)公共品供給能力提升。對于村莊有責(zé)任和能力自主供給的公共品，政府可以適當(dāng)采取項目補助、以獎代補等措施引導(dǎo)農(nóng)戶參與“一事一議”籌資籌勞等，形成工作合力。積極導(dǎo)入市場和社會力量，有效協(xié)調(diào)解決村莊公共品供給過程中存在的各種困難，形成多主體“復(fù)合型”參與共治局面[35]。二是多措并舉強化對村莊公共品自主供給的組織動員。通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)駐村組織協(xié)調(diào)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村部門和駐村干部蹲村聯(lián)系制度等，積極嵌入村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主動融入“半熟人社會”，為村莊謀發(fā)展，為群眾排憂解難，構(gòu)建信任基礎(chǔ)。通過導(dǎo)入政府規(guī)則和引導(dǎo)村莊建構(gòu)內(nèi)生規(guī)則相結(jié)合，營造良好的制度環(huán)境服務(wù)公共品供給。

2.完善村莊公共品內(nèi)生供給制度。政府需要引導(dǎo)村莊在民主協(xié)商基礎(chǔ)上達成一致，細(xì)化公共品供給的相關(guān)規(guī)則，進一步明確資金來源、議事規(guī)則和管護方式等。一是通過規(guī)則設(shè)置明確集體經(jīng)濟公共支出用途。通過參照蘇南地區(qū)村集體股份制改革經(jīng)驗，增加公益金、公積金提留比例和降低分紅標(biāo)準(zhǔn)來保持集體主義規(guī)則，使集體經(jīng)濟按照公有公用原則來運行。集體經(jīng)濟支出用途可以通過集體討論納入村規(guī)民約，設(shè)置固定比例優(yōu)先用于村莊內(nèi)迫切需要改善的基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)等公共品支出。二是明確公共品供給的管理機制。圍繞具體開展的公共品供給項目，可以設(shè)置“村民理事會”“項目理事會”“民主理財小組”等自組織廣泛吸納公眾參與村莊治理，充分挖掘公眾需求，強化公共品供給日常管理，做到事前、事中、事后全程跟蹤監(jiān)督管理，實現(xiàn)內(nèi)生供給的良性循環(huán)。

3.重塑村莊社會資本。當(dāng)前村莊范圍內(nèi)普遍存在“半熟人社會”關(guān)系的疏遠(yuǎn)、宗族底色的弱化、村莊文化的流逝和村莊精英引領(lǐng)不足等情況，一定程度上造成了鄉(xiāng)村社會資本的弱化，進一步抑制了社會資本在村莊資源整合、約束村民行為和開展集體行動等方面的作用。重塑村莊社會資本，將有利于公共品供給規(guī)則的有效實施。一要積極培育公共品供給的村莊信任環(huán)境。通過在村莊范圍內(nèi)建立“信任—互惠”機制，以村莊共同情感、道德、信仰和價值觀念等為基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英發(fā)揮意見領(lǐng)袖的帶動作用，將農(nóng)民有效組織起來，進一步增強公民集體行動能力，提升公共品供給效率。二要培育村莊的公共精神。要進一步強化村莊鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，對村民廣泛開展村史教育和鄉(xiāng)情教育，引導(dǎo)村民通過籌資籌勞廣泛參與村莊各類公共事務(wù)活動，進一步培育村莊公共品供給內(nèi)生動力。積極完善村莊村規(guī)民約，用非正式制度等形式將村莊的公共品內(nèi)生供給機制進行固化，努力形成村莊輿論，讓“搭便車”的個人行為付出損害聲譽的代價。