現(xiàn)行宅基地制度存在的問題及完善對策

陳 璐 徐 涵 杜 祎

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150010

孟子曾說：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事?！敝袊耐恋刂贫葰v史悠久，土地的問題一直與人民福祉密切相關(guān)。土地與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，因此中國共產(chǎn)黨一直將解決農(nóng)民土地的問題放在穩(wěn)定與發(fā)展的重要位置上，作為國家改革發(fā)展的一個(gè)重心。宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，其發(fā)展的歷程與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展軌跡是一致的，當(dāng)中國農(nóng)村經(jīng)歷土地改革、人民公社、家庭承包制等制度變遷時(shí)，宅基地制度也隨著這些經(jīng)濟(jì)制度的變遷而變革?，F(xiàn)行宅基地制度是在城鄉(xiāng)二元分割和戶籍管制背景下建立的，其在農(nóng)民住房保障及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面起到了重要的作用。但是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能屬性凸顯，而現(xiàn)今的宅基地制度無法充分發(fā)揮其資產(chǎn)價(jià)值，因此如何在確保宅基地社會(huì)保障功能的同時(shí)發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能，是亟待解決的問題。［1］在這樣的背景下，2014年1月19日，國家印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出，在保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的前提下，推進(jìn)農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的改革試點(diǎn)，農(nóng)地“三權(quán)分置”被正式提出。2017年，中央一號(hào)文件指出加快農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的步伐，鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織通過出租、合作等方式利用閑置宅基地及其之上的房屋，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)收益，增加農(nóng)民收入。2021年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，要積極探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。

一、宅基地制度現(xiàn)狀

（一）宅基地從“兩權(quán)分置”逐步探索向“三權(quán)分置”過渡

現(xiàn)行法律規(guī)定：宅基地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地的使用權(quán)及宅基地上房屋等附屬設(shè)施的所有權(quán)歸屬于農(nóng)戶。盡管《民法典》將宅基地使用權(quán)列為用益物權(quán)，但是作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)僅規(guī)定了占有和使用的權(quán)利，沒有規(guī)定其收益權(quán)，這使得宅基地財(cái)產(chǎn)功能無法得到充分發(fā)揮，宅基地只能實(shí)現(xiàn)其居住的住房保障功能。由于城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民涌向城市打工，農(nóng)村房屋大量閑置，“空心村”問題普遍存在，農(nóng)村宅基地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。2014年國家提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革探索?！叭龣?quán)分置”政策的內(nèi)容主要是堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的所有權(quán)，對于宅基地使用權(quán)的初始取得資格仍然賦予農(nóng)民，對于宅基地的使用方式適當(dāng)放活。［2］在“兩權(quán)分置”的宅基地制度中，只賦予農(nóng)民作為宅基地的使用權(quán)主體，宅基地使用權(quán)不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員流轉(zhuǎn)，因此宅基地財(cái)產(chǎn)屬性無法充分發(fā)揮。宅基地“三權(quán)分置”改革就是將原來宅基地使用權(quán)的身份性從其中抽離出來單設(shè)一種身份權(quán)即資格權(quán)，而宅基地使用權(quán)僅剩其財(cái)產(chǎn)屬性，使其能夠擺脫身份的限制而流轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。

（二）實(shí)行“一戶一宅，戶有所居”的原則

我國宅基地實(shí)行一戶一宅的原則，就是一個(gè)農(nóng)戶只能按照規(guī)定的程序，履行相應(yīng)審批手續(xù)，申請一處不超過當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。但是由于地少人多，農(nóng)村宅基地人均土地面積少，在一些地區(qū)不能保障一戶一宅，因此新修改的《土地法》除保留原來的“一戶一宅”原則外增加戶有所居的條款，對不能保障一戶一宅的地區(qū)，縣級人民政府可以采取相應(yīng)的手段，在不違背農(nóng)民意愿的前提下，按照各地區(qū)的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。

（三）無償取得，長期使用

農(nóng)民在取得宅基地使用權(quán)時(shí)無需支付任何對價(jià)，并且一經(jīng)取得就可以長期占有，終生使用，沒有期限的限制。從合作化以來，宅基地使用權(quán)一直是供具備集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員身份的農(nóng)民無償取得的，這種無償取得的方式也是考慮到農(nóng)村比較貧困落后，缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，因此賦予農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)，以此保障農(nóng)民的居住安全，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（四）實(shí)行“出賣，出租，贈(zèng)與”的流轉(zhuǎn)方式

“出賣，出租，贈(zèng)與”是現(xiàn)行《土地法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)及其附著物流轉(zhuǎn)的三種方式。宅基地使用權(quán)只能出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并且該成員符合宅基地使用權(quán)的申請條件，本集體經(jīng)濟(jì)組織對該轉(zhuǎn)讓行為不反對，滿足了以上的條件宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為才能成立。［3］農(nóng)民將宅基地出賣、出租或贈(zèng)與后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)。宅基地上房屋可以繼承，因繼承等合法原因取得多處宅基地的，原則上不做任何處理，農(nóng)民可以維持房屋的原狀，但不得對房屋進(jìn)行翻修，房屋毀損后，應(yīng)將宅基地退回給本集體經(jīng)濟(jì)組織。宅基地的贈(zèng)與和宅基地的出賣的法律效果基本相同。

（五）集約利用，符合規(guī)劃

本著合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地的原則，要求農(nóng)民盡量在原有的宅基地或者空閑地上建造住房解決新增用地問題，明確永久基本農(nóng)田不能被農(nóng)民建的住宅所占用，農(nóng)民在農(nóng)村建房既要符合土地利用的總體規(guī)劃還要符合村莊規(guī)劃。倡導(dǎo)農(nóng)民積極探索農(nóng)村宅基地的有償使用和資源有償退出的機(jī)制。

二、宅基地制度存在的問題

（一）宅基地閑置現(xiàn)象較嚴(yán)重

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)民涌向城市打工，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011年我國農(nóng)民工的數(shù)量為2億人，2017年出外務(wù)工的農(nóng)民總量為2.8652億人，6年間增長8千多萬人口，農(nóng)村常住人口也從2005年的7.4544億減少到2020年的5.0979億，農(nóng)村的常住人口數(shù)量減少，但是宅基地使用權(quán)制度仍然運(yùn)行，我國仍然向擁有農(nóng)村戶籍的九億人口提供宅基地。2017年中國社科院發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》中指出，2000年至2010年這十年間，我國農(nóng)村人口減少約1.3億人，但宅基地面積卻增加了約200萬公頃，農(nóng)村閑置宅基地增加量約600萬公頃。2018年《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》指出，截至2018年可用于整治的宅基地面積約為0.067億公頃。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，宅基地閑置率10%左右，部分三四線城市周邊農(nóng)村宅基地閑置率在20%～30%之間。大量的農(nóng)民流入城市，農(nóng)村的住房無人居住，而宅基地不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織外部的成員流轉(zhuǎn)，農(nóng)村閑置住房大量存在，空心村出現(xiàn)。

（二）一戶多宅，超標(biāo)占地普遍存在

我國現(xiàn)行宅基地制度實(shí)行的是無償取得的方式，是帶有一種福利性質(zhì)的，農(nóng)民對宅基地的占有觀念極強(qiáng)，尤其近幾年宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯現(xiàn)，農(nóng)民出外務(wù)工收入提高，致使農(nóng)民紛紛加蓋房屋，有的突破了各地規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至占用了承包地。有的地區(qū)鄉(xiāng)村宅基地人均使用面積竟然超過本地區(qū)規(guī)定的人均宅基地面積的十倍。一戶多宅的現(xiàn)象也普遍存在，在重慶市涪陵區(qū)同樂鄉(xiāng)解放村880棟住宅房屋中就有70棟住房是一戶多宅的房屋。

（三）宅基地大量入市，隱形流轉(zhuǎn)不斷

盡管現(xiàn)行宅基地制度對宅基地流轉(zhuǎn)做了限制，但是由于近些年城市房價(jià)上升較快，為了滿足城市人口對住房的需求，尤其在一二線城市的周邊農(nóng)村，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民通過出租、出售或與外來投資者合建房屋，形成了頗具規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”。［4］小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)影響了房地產(chǎn)市場的正常交易秩序，破壞了現(xiàn)行宅基地制度，因此國家對“小產(chǎn)權(quán)房”一直采取堅(jiān)決抵制的態(tài)度。2008年開始國家連續(xù)出臺(tái)通知，堅(jiān)決禁止各地建“小產(chǎn)權(quán)房”，對已經(jīng)建的小產(chǎn)權(quán)房有的地區(qū)予以拆除，但是“小產(chǎn)權(quán)房”并沒有被制止住，十幾年過去了，“小產(chǎn)權(quán)房”仍呈增長趨勢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在深圳“小產(chǎn)權(quán)房”房屋建筑總面積達(dá)到4億平方米，約占深圳總建筑面積一半?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”呈“星星之火可以燎原”的態(tài)勢，在全國各地尤其在近郊地段的城鄉(xiāng)接合部迅猛發(fā)展。

（四）有關(guān)宅基地糾紛司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一致

近十年來涉及宅基地使用權(quán)的糾紛在逐漸增長，案件多發(fā)生在東南沿海北上廣深等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。各地人民法院在受理涉及宅基地使用權(quán)糾紛案件的案由表述不盡相同，有的表述為“宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛”，有的表述為“房屋買賣合同糾紛”，還有的表述為“房屋所有權(quán)確權(quán)糾紛”。在裁判依據(jù)上援引的法律也較混亂，同樣的宅基地使用權(quán)糾紛有的裁判依據(jù)是《民法典》的合同無效的規(guī)定，有的依據(jù)《土地管理法》第六十二條、六十三條的規(guī)定。

三、宅基地制度的完善建議

（一）完善宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，建立宅基地使用權(quán)信托制度

我國立法中應(yīng)明確宅基地的收益權(quán)，同時(shí)建立宅基地信托制度，使得宅基地的流轉(zhuǎn)可以有法可依地?cái)U(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，解決宅基地的大量閑置問題。宅基地使用權(quán)信托就是農(nóng)民將宅基地使用權(quán)委托給第三方管理，而農(nóng)村居民享有收益權(quán)。這種宅基地使用權(quán)制度既可以保障宅基地福利性功能又能保證財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮。一方面通過信托，即使農(nóng)民將其在宅基地居住的權(quán)利讓渡出去，也可以享有宅基地的財(cái)產(chǎn)受益權(quán)，從而保證宅基地福利性的功能；另一方面也解決了宅基地使用權(quán)收回和終止的問題，從而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。

（二）提高農(nóng)民的法律意識(shí)，加強(qiáng)普法宣傳

各地應(yīng)定期組織法律從業(yè)人員下到基層農(nóng)村宣傳《土地法》《民法典》以及最新的有關(guān)宅基地的政策，讓農(nóng)民了解有關(guān)自己切身權(quán)益的法律的具體內(nèi)容，從而做到知法、懂法、守法，樹立農(nóng)民的法律意識(shí)，讓他們明白“一戶多宅”“超標(biāo)準(zhǔn)占地”都是違法的行為，違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。國家也應(yīng)盡快出臺(tái)《宅基地管理的實(shí)施細(xì)則》，對于違反法律規(guī)定的“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地等行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任予以明確。各地的土地部門也應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法，對于“超標(biāo)準(zhǔn)占地”“一戶多宅”的行為，堅(jiān)決禁止，嚴(yán)厲處罰。

（三）加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記

為了全面貫徹物權(quán)法的精神，國家從2013年開始建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記制度。2014年國家出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，各地開始大力推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地的登記和發(fā)證工作，但是在確權(quán)登記發(fā)證的過程中仍存在一定的問題，有的地區(qū)只進(jìn)行宅基地的調(diào)查，對于宅基地上房屋等其他附著物沒有調(diào)查，有的地區(qū)由于“一戶多宅”“違規(guī)占地”發(fā)生的時(shí)間比較久遠(yuǎn)，資料不全，影響了登記和發(fā)證的進(jìn)度，致使宅基地確權(quán)工作沒有完全落實(shí)，這也使得宅基地隱形流轉(zhuǎn)沒有辦法完全查證，宅基地的試點(diǎn)改革也無法順利進(jìn)行。因此各地應(yīng)全面落實(shí)并加快推進(jìn)宅基地的確權(quán)工作，對于合法的宅基地給予確權(quán)登記，對于小產(chǎn)權(quán)房和不符合宅基地使用權(quán)主體要求的不予登記，通過這樣的手段，遏制小產(chǎn)權(quán)房，減少宅基地的違法流轉(zhuǎn)。

（四）完善有關(guān)宅基地的立法

各地對于宅基地使用權(quán)糾紛司法裁判不一致，究其原因是制度供給不足，關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定簡單，過于原則，缺乏操作性，多年沒有實(shí)質(zhì)的改變。宅基地管理立法滯后，增加了宅基地管理的難度，也給宅基地的民事司法工作帶來了難題，因此應(yīng)該出臺(tái)有關(guān)宅基地管理的立法，完善現(xiàn)行《民法典》中有關(guān)宅基地的司法解釋，為民事司法裁判提供統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)，避免宅基地使用權(quán)糾紛司法裁判的混亂。［5］

農(nóng)村宅基地制度要服從國家發(fā)展的大局，要服務(wù)于中國發(fā)展現(xiàn)代化的大局。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷深化，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，原有宅基地制度的弊端顯現(xiàn)出來，宅基地制度的改革勢在必行，但農(nóng)村土地的問題關(guān)乎國家發(fā)展的命脈，宅基地制度的改革不能操之過急，應(yīng)循序漸進(jìn)，穩(wěn)中求進(jìn)。對于宅基地原有的福利性功能以及住房保障功能仍要保留，在不改變其基本保障功能的同時(shí)探索發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的出路，不斷完善宅基地制度。路在腳下，出口在不遠(yuǎn)的前方。