跨境資本流動(dòng)新形態(tài)及其監(jiān)管

宣昌能 國(guó)家外匯管理局副局長(zhǎng)

金融科技迅猛發(fā)展，帶動(dòng)跨境支付和資產(chǎn)形態(tài)更加豐富，跨境資本流動(dòng)更加便捷，經(jīng)營(yíng)主體更加多元。但也導(dǎo)致跨境邊界更加模糊，跨境資本流動(dòng)隱蔽性、波動(dòng)性、不確定性增強(qiáng)，給金融監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)，亟需相關(guān)管理部門與時(shí)俱進(jìn)，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)跨境資本流動(dòng)變化，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，豐富監(jiān)管手段，切實(shí)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

金融科技帶來(lái)跨境資本流動(dòng)的新變化

所謂跨境資本流動(dòng)，是指引起一個(gè)國(guó)家在境內(nèi)外間資產(chǎn)和負(fù)債發(fā)生變動(dòng)的各類交易，不同的統(tǒng)計(jì)方法有不同的統(tǒng)計(jì)口徑，通常情況下是指資金從付款方轉(zhuǎn)移至屬于不同司法管轄區(qū)的收款方?？缇迟Y本流動(dòng)的監(jiān)管對(duì)象主要是可以用作國(guó)際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產(chǎn)。隨著金融科技發(fā)展，國(guó)際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產(chǎn)不斷創(chuàng)新，跨境資本流動(dòng)也出現(xiàn)新變化。

跨境支付和資產(chǎn)形態(tài)更加豐富。傳統(tǒng)的跨境外匯資金流動(dòng)形態(tài)主要是《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》列舉的五種支付手段和資產(chǎn)類型，即外幣現(xiàn)鈔；外幣支付憑證或工具，包括票據(jù)、銀行存款憑證、銀行卡等；外幣有價(jià)證券，包括債券、股票等；特別提款權(quán)；其他外匯資產(chǎn)。隨著金融科技發(fā)展進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和數(shù)據(jù)時(shí)代，支付手段和資產(chǎn)從傳統(tǒng)的實(shí)物形態(tài)逐步向數(shù)字形態(tài)演進(jìn)。既有官方發(fā)行的央行數(shù)字貨幣，也有私人發(fā)行的比特幣、泰達(dá)幣等虛擬貨幣，日益成為跨境資本流動(dòng)中不可忽視的新形態(tài)。目前世界上已公開交易的虛擬貨幣達(dá)上萬(wàn)種，總價(jià)值超過(guò)3萬(wàn)億美元。又如非同質(zhì)化代幣（NFT）數(shù)字資產(chǎn)，依托區(qū)塊鏈平臺(tái)具備獨(dú)一無(wú)二特性，近年來(lái)市場(chǎng)不斷發(fā)展壯大。截至2022年3月，NFT數(shù)字資產(chǎn)持有人數(shù)達(dá)到202.9萬(wàn)人。

資金跨境的邊界更加模糊。傳統(tǒng)意義上，判斷資金跨境流動(dòng)的主要標(biāo)準(zhǔn)是收付款賬戶分屬不同司法管轄區(qū)。只要資金通過(guò)銀行賬戶收付，且銀行作為商業(yè)實(shí)體存在，受屬地司法管轄，則在不同司法管轄區(qū)賬戶之間的資金流動(dòng)，跨境邊界是明晰的。但隨著金融科技創(chuàng)新，數(shù)字形態(tài)資產(chǎn)如加密貨幣等，依托區(qū)塊鏈、電子加密等新技術(shù)，脫離了銀行賬戶體系，在全球范圍內(nèi)迅速流動(dòng)，擺脫了地域限制。理論上，法定貨幣一旦轉(zhuǎn)化為虛擬資產(chǎn)，便可在全球自由流通，網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化的資金流動(dòng)使得跨境邊界概念發(fā)生變化，沖擊了傳統(tǒng)上資金跨境流動(dòng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

跨境資本流動(dòng)更加高效便捷。交易是跨境資本流動(dòng)的起點(diǎn)，支付是跨境資本流動(dòng)的終點(diǎn)。和境內(nèi)支付相比，跨境支付在一定程度上存在著支付過(guò)程長(zhǎng)、時(shí)效低、費(fèi)用高等問(wèn)題。一筆跨境業(yè)務(wù)需要經(jīng)過(guò)開戶行、代理行、中間行、收款行等多個(gè)環(huán)節(jié)，機(jī)構(gòu)之間需要互開賬戶進(jìn)行支付結(jié)算，3—5個(gè)工作日到賬，同時(shí)需向環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會(huì)（SWIFT）等國(guó)際支付電信機(jī)構(gòu)發(fā)送附言信息并付費(fèi)，時(shí)間成本和資金成本較高。區(qū)塊鏈技術(shù)簡(jiǎn)化了傳統(tǒng)代理行中轉(zhuǎn)跨境支付模式，實(shí)現(xiàn)收付款人之間的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)資金劃轉(zhuǎn)，基本實(shí)現(xiàn)資金實(shí)時(shí)到賬，極大降低了跨境資本流動(dòng)的時(shí)間和交易成本，刺激資金跨境流動(dòng)速度進(jìn)一步加快、規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

跨境業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體更加多元?？缇迟Y本流動(dòng)主體可分為“經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體”和“辦理業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體”兩類，后者主要通過(guò)前者進(jìn)行跨境收支和結(jié)售匯業(yè)務(wù)。傳統(tǒng)的“經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體”主要為銀行等金融機(jī)構(gòu)。隨著跨境電商業(yè)務(wù)發(fā)展，境內(nèi)頭部科技公司紛紛進(jìn)入跨境支付領(lǐng)域，在小額、高頻、個(gè)性化的支付領(lǐng)域發(fā)展迅速，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的主體由銀行拓展至第三方支付機(jī)構(gòu)等。截至2021年底，中國(guó)境內(nèi)持牌第三方支付機(jī)構(gòu)達(dá)220家，其中21家取得跨境支付牌照。此外，一些境外金融服務(wù)主體也突破國(guó)界地域限制，直接通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)站、APP軟件向境內(nèi)消費(fèi)者提供跨境金融服務(wù)?！敖?jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體”的多元化，意味著市場(chǎng)主體在跨境資本渠道上有更多選擇，也意味著對(duì)于新興經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)更加關(guān)注其跨境展業(yè)情況，才能更有效防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

跨境資本流動(dòng)創(chuàng)新變化帶來(lái)監(jiān)管挑戰(zhàn)

金融科技創(chuàng)新發(fā)展方興未艾，帶動(dòng)跨境資本流動(dòng)變化日趨突出，對(duì)金融監(jiān)管也帶來(lái)挑戰(zhàn)。

監(jiān)管法律基礎(chǔ)尚不牢固。當(dāng)前，數(shù)字形態(tài)資產(chǎn)層出不窮，隨著市場(chǎng)的快速發(fā)展及其交易規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其具有的法律屬性較傳統(tǒng)貨幣更加多元，不同應(yīng)用場(chǎng)景下分別呈現(xiàn)出支付手段、證券、商品等不同的法律屬性。管理部門出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)以抑制可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，如2021年人民銀行等十部委針對(duì)虛擬貨幣聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的通知》，明確“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于非法金融活動(dòng)”；中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)等發(fā)布《關(guān)于防范NFT相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)的倡議》，倡議堅(jiān)決遏制NFT金融化證券化傾向。整體上看，現(xiàn)行立法尚未跟上數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，法規(guī)層級(jí)不夠高，部門責(zé)任分工不夠清晰，行刑銜接不夠順暢，尚不能完全滿足監(jiān)管執(zhí)法的需要。

挑戰(zhàn)傳統(tǒng)跨境資本監(jiān)管方式。在數(shù)字形態(tài)資產(chǎn)模式下，資金流動(dòng)具有去中心化、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、信息流（即資金流）等特點(diǎn)，突破了以持牌經(jīng)營(yíng)為前提、以銀行等金融機(jī)構(gòu)為抓手的金融監(jiān)管方式，挑戰(zhàn)當(dāng)前金融特許體制，放大無(wú)證經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，資金跨境邊界逐漸淡化，地域性更趨模糊，由此導(dǎo)致金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅镜目赡苄暂^高。

跨境資本監(jiān)測(cè)能力待提高。數(shù)字形態(tài)跨境支付手段和資產(chǎn)具有匿名性、實(shí)時(shí)性、全球化等顯著特征。客戶身份識(shí)別難度較大，匿名和假名的洗錢風(fēng)險(xiǎn)較高，交易方式往往層層嵌套，模糊資金來(lái)源、去向及風(fēng)險(xiǎn)狀況，加大資金監(jiān)測(cè)追蹤的技術(shù)難度。部分犯罪團(tuán)伙利用虛擬貨幣實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，從獲取虛擬貨幣到完成跨境轉(zhuǎn)移用時(shí)很短，對(duì)資金監(jiān)測(cè)能力提出更高要求。

經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)展業(yè)能力待提高。近年來(lái)，第三方支付機(jī)構(gòu)代客跨境收支規(guī)模逐漸擴(kuò)大，跨境收支規(guī)模連續(xù)三年穩(wěn)步增長(zhǎng)，平均增幅達(dá)19%。但相較于內(nèi)控體系較為完備、展業(yè)能力較強(qiáng)的銀行機(jī)構(gòu)，第三方支付機(jī)構(gòu)在客戶身份審核、商業(yè)合理性審查方面合規(guī)展業(yè)的執(zhí)行意識(shí)和能力仍有待提高。未能發(fā)揮與銀行機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的展業(yè)合力，客觀上影響金融市場(chǎng)微觀監(jiān)管效果。

積極應(yīng)對(duì)跨境資本流動(dòng)挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記指出，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融活，經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。金融管理部門必須統(tǒng)籌好促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)跨境資本更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。面對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生的跨境資本流動(dòng)新變化，管理部門應(yīng)主動(dòng)應(yīng)對(duì)創(chuàng)新帶來(lái)的挑戰(zhàn)，健全完善具有創(chuàng)新性、前瞻性和監(jiān)管彈性的監(jiān)管體系。

堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)為本，夯實(shí)監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)。根據(jù)《民法典》第127條，“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，應(yīng)區(qū)分虛擬資產(chǎn)在支付、證券、外匯、商品等不同場(chǎng)景的法律屬性，建立健全相應(yīng)監(jiān)管規(guī)則，夯實(shí)監(jiān)管的法治基礎(chǔ)。同時(shí)，防范風(fēng)險(xiǎn)是金融業(yè)的永恒主題，應(yīng)設(shè)置必要的限制和禁區(qū)，將虛擬資產(chǎn)等納入“三反”法規(guī)體系，強(qiáng)化盡職調(diào)查與展業(yè)審查要求，防范相關(guān)跨境風(fēng)險(xiǎn)。

落實(shí)功能監(jiān)管，健全跨境監(jiān)管機(jī)制。落實(shí)以功能監(jiān)管為核心的監(jiān)管機(jī)制，針對(duì)虛擬資產(chǎn)多元法律屬性，管理部門應(yīng)歸納和抽象出不同業(yè)務(wù)的本質(zhì)特征，按照“同業(yè)務(wù)、同風(fēng)險(xiǎn)、同監(jiān)管”原則，實(shí)施穿透式和一致性監(jiān)管。準(zhǔn)確把握支付本質(zhì)特征，把符合跨境支付關(guān)鍵要素的交易列為“當(dāng)然的”跨境支付活動(dòng)，及時(shí)納入支付及外匯監(jiān)管范疇；NFT等具備商品功能的虛擬資產(chǎn)，考慮納入商品市場(chǎng)監(jiān)管范疇。通過(guò)落實(shí)功能監(jiān)管，切實(shí)防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。

積極完善監(jiān)管技術(shù)，提升外匯監(jiān)管效能。跟蹤研究金融科技前沿，及時(shí)儲(chǔ)備監(jiān)管技術(shù)和應(yīng)對(duì)舉措。采集主要虛擬資產(chǎn)全量交易數(shù)據(jù)，夯實(shí)跨境交易監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)?？偨Y(jié)虛擬資產(chǎn)交易時(shí)間、交易金額、交易頻率、交易方式等非法交易特征，為打擊非法跨境資本流動(dòng)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，通過(guò)已破獲或在查案件，建立可疑主體“黑名單”“灰名單”，拓展負(fù)面主體信息庫(kù)，提升監(jiān)測(cè)分析精準(zhǔn)度。積極推進(jìn)部門聯(lián)合分析，利用專家模型、人工智能、大數(shù)據(jù)等方法，篩查可疑交易地址，進(jìn)行實(shí)名穿透，實(shí)現(xiàn)對(duì)非法跨境資本流動(dòng)的監(jiān)管打擊。

加強(qiáng)境內(nèi)外監(jiān)管協(xié)作，防范跨境監(jiān)管套利。立足開放的跨境資本流動(dòng)管理，推動(dòng)建立更加公正合理的全球治理體系。一方面，強(qiáng)化國(guó)際協(xié)同監(jiān)管，不斷提高參與國(guó)際金融治理的能力，積極參與反洗錢、證券監(jiān)管等領(lǐng)域的國(guó)際組織活動(dòng)，在制定和推行國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則中爭(zhēng)取更多話語(yǔ)權(quán)。另一方面，積極開展雙邊、多邊國(guó)際合作，利用金融行動(dòng)特別工作組（FATF）規(guī)則及國(guó)際金融情報(bào)合作渠道，強(qiáng)化境內(nèi)外信息互認(rèn)、監(jiān)管互認(rèn)和執(zhí)法互助機(jī)制，合作打擊跨境金融違法犯罪活動(dòng)。