公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛的困境及完善建議

陳 芳

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

一、問題的提出

租客王某要退租，但房東陳某以王某在承租期間損壞屋內(nèi)墻面、家具等為由拒不退還押金，雙方發(fā)生口角，王某報警。公安機(jī)關(guān)接到警情后迅速趕到現(xiàn)場，進(jìn)行耐心調(diào)解，最終雙方各退一步，房主陳某退還部分押金，糾紛得以解決。

上述糾紛類警情在基層派出所比比皆是，占派出所日常警情的較大比重，民警對調(diào)解此類糾紛也習(xí)以為常。而現(xiàn)行法律法規(guī)僅對公安機(jī)關(guān)有治安調(diào)解、道路交通損害賠償調(diào)解、輕傷害案件委托調(diào)解的職責(zé)作了詳細(xì)規(guī)定，對公安機(jī)關(guān)解決民間糾紛的權(quán)限卻沒有明確規(guī)定，讓公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛的行為似乎陷入了無法可依的困境。所以筆者認(rèn)為分析調(diào)解民間糾紛所面臨的現(xiàn)實的困境并提出解決問題的對策很有意義。

二、公安機(jī)關(guān)對民間糾紛調(diào)解權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定

趙石麟認(rèn)為治安調(diào)解的關(guān)鍵是如何定義“治安”一詞，其認(rèn)為治安有“大治安”和“小治安”之分，尚未構(gòu)成違法犯罪行為的民事糾紛是大治安范疇，公安調(diào)解民間糾紛是治安調(diào)解［1］。安國江認(rèn)為警察調(diào)解糾紛職權(quán)系《人民警察法》規(guī)定的法定職權(quán)，公安機(jī)關(guān)調(diào)解權(quán)包括對民間糾紛調(diào)解［2］。金凌認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對民事糾紛的調(diào)解是以調(diào)解為形式的行政行為，不是民事糾紛的調(diào)解［3］。筆者在總結(jié)上述定性的基礎(chǔ)上認(rèn)為公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛是在當(dāng)事雙方自愿的基礎(chǔ)上，通過說服教育方式，促使雙方達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種行政行為，履行了公安機(jī)關(guān)治安管理職責(zé)，屬于行政調(diào)解的范疇，具體評析如下：一是行政調(diào)解具有主體的行政性、對象的民事性和效力的非終局性的特征［4］，該行為中主體是公安機(jī)關(guān)，對象是民間糾紛，調(diào)解結(jié)果不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，需要當(dāng)事人自覺履行，符合行政調(diào)解的一般特征；二是不構(gòu)成違反治安管理規(guī)定行為的糾紛調(diào)解權(quán)屬于人民調(diào)解組織；三是治安調(diào)解的適用范圍是針對違反治安管理規(guī)定的行為，而民間糾紛一般情況下還未出現(xiàn)治安違法行為，故公安行使一般的治安管理職權(quán)不屬于治安調(diào)解；四是法無規(guī)定不可為，現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)具有對民間糾紛的調(diào)解職能，只是規(guī)定給予幫助的義務(wù)，法定職權(quán)說法存疑。

三、公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛面臨的現(xiàn)實困境

（一）法律規(guī)定的模糊性與公安性質(zhì)宗旨要求間的矛盾

《人民警察法》第二十一條“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助”。此處規(guī)定中“糾紛”一詞并未明確為民間糾紛，“給予幫助”具體指什么形式的幫助也沒有規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》第九條規(guī)定“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理”。此規(guī)定明確了對民間糾紛引起的打架或損毀財物等治安案件的調(diào)解權(quán)，而不是針對民間糾紛?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十三條規(guī)定“對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼?。明確了民間糾紛的調(diào)解權(quán)歸人民調(diào)解組織或法院，公安有告知義務(wù)。綜上可以看出公安機(jī)關(guān)對民間糾紛的調(diào)解權(quán)現(xiàn)行法律并無具體的規(guī)定，即使有也不具體，存在一些爭議。

《人民警察法》第三條規(guī)定：“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系……維護(hù)人民的利益，全心全意為人民服務(wù)?！薄蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》中明確提出“執(zhí)法為民”是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法思想的核心，切實做到人民公安為人民［5］。公安性質(zhì)要求公安機(jī)關(guān)面對人民群眾提出的調(diào)解要求，不能置之不理。公安機(jī)關(guān)按照現(xiàn)行的法律規(guī)定可以拒絕民間糾紛警情，告知去人民調(diào)解組織或人民法院，但本著“為民服務(wù)”的宗旨又可以調(diào)處，這就導(dǎo)致了執(zhí)法實踐的不一，極易引起群眾的不滿甚至投訴，影響公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。

（二）群眾對公安調(diào)解的依賴性與民警調(diào)解積極性不高的矛盾

現(xiàn)行的解決糾紛的途徑通常有自力救濟(jì)、社會救濟(jì)和公力救濟(jì)。最常見也是較便捷的形式就是自力救濟(jì)，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，人員流動性的增加，中國社會逐漸進(jìn)入半熟人社會甚至陌生人社會，熟人社會的行為規(guī)范對于解決陌生人之間的民事糾紛也是無能為力［6］。此外，根深蒂固的“有困難找警察”的思維、110的糾紛受理機(jī)制以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)的”要求，導(dǎo)致大量的民間糾紛流入公安機(jī)關(guān)。針對不屬于公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍內(nèi)的糾紛類警情，接警后不能不管，只能盡量協(xié)調(diào)解決。實務(wù)中，當(dāng)事人的普遍心理是“警察是主持公道的，你們不調(diào)解就是不作為”或者“我是來打工掙錢的，打官司費(fèi)時費(fèi)力費(fèi)錢的，找警察方便”。

然而在工作實踐中，民警對民間糾紛的調(diào)解積極性與群眾的需求并不相符。一是公安的調(diào)解協(xié)議無法律效力，全靠當(dāng)事人的自愿履行，如果當(dāng)事人不履行，民警只能告知到人民法院依法提起民事訴訟，民警的辛苦努力白費(fèi)，尤其是面對多元復(fù)雜的糾紛，民警調(diào)解長達(dá)數(shù)天甚至數(shù)月，這大大打擊民警調(diào)解的積極性；二是上級部門對維護(hù)社會治安穩(wěn)定所制定的不合理的考評問責(zé)機(jī)制倒逼民警想方設(shè)法調(diào)解糾紛，而當(dāng)事人一旦對糾紛調(diào)解結(jié)果不滿意就揚(yáng)言上訪或者鬧出群體性事件，甚至通過“鬧調(diào)”等策略選擇來追求更多“收益”，民警耗費(fèi)的時間精力越多，完成其他工作指標(biāo)受到的沖擊越大，考評得到正面評價的可能性越小。不僅如此，參與社會矛盾糾紛化解越多，出現(xiàn)的問題越多，受到多方面責(zé)難的可能性越大［7］。

（三）糾紛的多元復(fù)雜性與民警自身綜合能力的不足間的矛盾

社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來了社會結(jié)構(gòu)的分化，隨之而來的是利益主體的多樣化、利益關(guān)系的復(fù)雜化以及利益訴求的多元化。傳統(tǒng)的糾紛可能就是個人或家庭鄰里之間，訴求也多摻雜感情因素，而現(xiàn)在的糾紛可能涉及多個主體、多個利益訴求，糾紛趨于多元復(fù)雜化。加之，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型的矛盾糾紛也越來越多，在無明確的法律規(guī)范可以依據(jù)的情況下，使民警的調(diào)解工作困難加大。

基層公安機(jī)關(guān)主要由部隊退伍人員、警察院校畢業(yè)生和非警校畢業(yè)生這三部分組成，雖然非警察院校的民警都經(jīng)過入警培訓(xùn)，但都較為短暫，對法律知識的掌握并不理想，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用于處理涉及民法、商法、等法律的糾紛調(diào)解工作。且職后培訓(xùn)較少，涉及公安行政調(diào)解的就更少了，職后培訓(xùn)對公安行政調(diào)解相關(guān)內(nèi)容的欠缺，會導(dǎo)致本就法律素質(zhì)參差不齊、調(diào)解能力高低不一的民警業(yè)務(wù)能力不能得到快速提高，也必然導(dǎo)致部分矛盾糾紛的調(diào)解效果不佳［8］。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，群眾的法治意識越來越強(qiáng)，對行政服務(wù)水平要求越來越高、越來越細(xì)，對基層公安調(diào)解能力的挑戰(zhàn)越來越大，民警往往面臨能力不足的困境。

四、對完善公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛的思考

（一）明確公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛的范圍和程序，合理分流糾紛警情

首先，對群眾提出的糾紛解決求助應(yīng)當(dāng)給予幫助，但哪些糾紛是公安要管的，要給予怎樣的幫助不具體，民警只能憑經(jīng)驗進(jìn)行調(diào)解。民警對糾紛調(diào)解耗費(fèi)大量時間精力，造成很多公安法定職責(zé)范圍內(nèi)的事情沒有精力去分析解決。例如，治安部門一些疑難案件的偵辦，社區(qū)民警對轄區(qū)人地物事情組織的掌握等。解決這一問題首先要在立法上明確公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛的范圍和程序，盡可能用列舉式和否定式相結(jié)合的原則進(jìn)行規(guī)定，哪些糾紛要公安調(diào)解？要遵守怎樣的程序？要具有可操作性，盡量少用概括性的詞句。并且要結(jié)合群眾需求設(shè)計簡單、高效的程序，以方便快捷地消除矛盾，解決糾紛。

其次，要合理分流糾紛警情。由于民警主動或被動地介入民間糾紛調(diào)解，以至于人民調(diào)解、司法調(diào)解形成慣性，養(yǎng)成惰性，職責(zé)范圍內(nèi)的調(diào)解也要拉上公安機(jī)關(guān)，美其名曰維護(hù)秩序。要解決這一問題需要人民調(diào)解、司法調(diào)解動起來，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的多元化糾紛大調(diào)解體系，各部門各司其職，相互配合。一是地方黨委要重視矛盾糾紛化解工作，給與必要的人員和經(jīng)費(fèi)保障。二是政府要研究確定現(xiàn)行的糾紛究竟與哪些部門相關(guān)聯(lián)，并明確參與部門的職責(zé)范圍，確保糾紛能夠得到及時有效解決。三是以縣鄉(xiāng)矛盾調(diào)處中心為中心，公安民警接處警后進(jìn)行現(xiàn)場甄別，對于屬于公安職責(zé)范圍內(nèi)的受案處理，不屬于公安管轄的移交矛盾調(diào)處中心，由矛盾調(diào)處中心分辨糾紛性質(zhì)再分流到專門的職能部門進(jìn)行調(diào)處。

（二）消除制約調(diào)解因素，建立科學(xué)合理的考評問責(zé)機(jī)制

筆者認(rèn)為民警調(diào)解積極性不高的原因有三：一是調(diào)解協(xié)議效力不具法律效力，民警費(fèi)力調(diào)解卻得不到應(yīng)有的工作成就感；二是群眾投訴或揚(yáng)言上訪等讓民警有思想包袱；三是不合理的考評問責(zé)機(jī)制讓民警有“做多錯多，不做不錯”的心理。要消除制約因素，首先要立法賦予調(diào)解結(jié)果法律效力，至少是合同效力，讓當(dāng)事人不敢輕易作出不誠信的不履行行為，但調(diào)解協(xié)議必須要排除存在欺詐、脅迫、乘人之危、重大誤解或違背法律法規(guī)及侵害社會他人利益等瑕疵。其次，要對“鬧調(diào)”或“纏調(diào)”人員予以一定的懲戒?，F(xiàn)行法律或規(guī)范性文件中對“鬧調(diào)”或“纏調(diào)”人員沒有任何的懲戒機(jī)制，稍有不滿就以投訴或上訪威脅，誤導(dǎo)群眾“鬧調(diào)”是一種捷徑，通過“鬧調(diào)”能解決問題。

另外，建立科學(xué)合理的民間糾紛調(diào)解考評追責(zé)機(jī)制，做得好的要獎勵，做得不好的要通報，而不是一味地追責(zé)問責(zé)。一方面要執(zhí)行好容錯糾錯機(jī)制，上級部門“注意方式方法”“只做不說”用詞盡量少用，模糊性的規(guī)定極易導(dǎo)致民警在調(diào)解中隨意性較大，執(zhí)法瑕疵可能越多。另一方面，針對不同警種的不同職責(zé)，設(shè)置合理督導(dǎo)檢查標(biāo)準(zhǔn)?！罢l主管誰負(fù)責(zé)，誰引起誰負(fù)責(zé)”，要明確引起的糾紛的主責(zé)部門，不能以“屬地原則”一味推給民警，民警可以協(xié)助但不能出現(xiàn)問題就追責(zé)民警。

（三）強(qiáng)化民警綜合調(diào)解能力培訓(xùn)，提高調(diào)解質(zhì)量

面對涉及各類法律的糾紛調(diào)解工作，民警自身的知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗是調(diào)解成功的關(guān)鍵，但是實務(wù)中調(diào)解現(xiàn)狀就是調(diào)解全憑民警自己總結(jié)或者一些老民警的經(jīng)驗，經(jīng)歷多次調(diào)解失敗、多次被投訴、不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、調(diào)解成功的過程［9］。要解決這一問題就要提高民警的綜合調(diào)解能力，進(jìn)而提高糾紛化解的成功率。

一方面從民警自身著手。民警要主動學(xué)習(xí)，不僅是公安核心法律知識，還有憲法中公民權(quán)利義務(wù)和民事領(lǐng)域的法律，這樣在調(diào)解中就可以給予更多中肯的意見建議，進(jìn)而提高調(diào)解的質(zhì)量和成功率。另一方面從公安機(jī)關(guān)角度著手。一是基層單位的領(lǐng)導(dǎo)們要重視調(diào)解工作，針對調(diào)解中遇到的問題進(jìn)行專門的研究，并組織不同警種間的經(jīng)驗交流，開展相關(guān)的調(diào)解基礎(chǔ)理論和調(diào)解技巧培訓(xùn)，減少因為理論的匱乏導(dǎo)致基層民警調(diào)解糾紛更多的是靠自己的實踐、悟性以及傳幫帶教［10］。二是公安執(zhí)法部門要不斷地加強(qiáng)對調(diào)解人員的法治教育工作，全面提升公安調(diào)解人員的調(diào)解能力，使每一位調(diào)解民警都能熟悉本職工作以及掌握一些基本的法律和法規(guī)常識。

五、結(jié)語

雖無明確法律規(guī)定，但因公安調(diào)解的便捷高效性，公安參與糾紛調(diào)解已成為一種客觀存在的事實。在沒有替代解決糾紛的部門出現(xiàn)之前，公安機(jī)關(guān)不可能將民間糾紛一概拒之門外，這不僅有違執(zhí)法為民的宗旨要求，而且可能造成一些民間糾紛轉(zhuǎn)變成治安案件或刑事案件。然而警力資源是有限的，多元復(fù)雜的糾紛調(diào)解消耗了公安民警大量的時間和警力，對公安法定職責(zé)的履行造成了一定的影響。為最大限度發(fā)揮公安職能，推進(jìn)社會和諧，立法上需對民間糾紛調(diào)解作出一定的范圍限制和程序規(guī)定，完善“公調(diào)機(jī)制”，合理分流糾紛警情，消除制約公安調(diào)解民間糾紛的體制機(jī)制問題。