行政法視角下精神損害賠償問題研究

郜小堯

河北大學法學院，河北 保定 071000

一、行政賠償中精神損害賠償總體梳理

（一）行政賠償中精神損害賠償?shù)膬?nèi)涵

1.行政視角下的精神損害賠償

我們倘若想要研究好行政領域內(nèi)的精神損害賠償這一制度含義，需先明白行政賠償這一制度。行政賠償屬于國家賠償?shù)囊环N，是國家賠償在行政領域的表現(xiàn)。行政賠償?shù)姆秶▽袢松頇唷⒇敭a(chǎn)權的損害的賠償，具體分類則不再贅述。

2010年《國家賠償法》經(jīng)過修改之后，有關精神損害賠償?shù)臈l款首次登上中國法制舞臺，其中規(guī)定了相應的具體情況，在事實上符合該種情形致使受害人精神遭受損傷的，應當在一定程度上給受害人必要的補償，包括物質(zhì)與金錢上的補償。［1］其中特別予以規(guī)定的是假如造成了嚴重之后果，行政主體應當支付相對應的精神方面撫慰金。也正是基于該條款，中華大地的行政領域的賠償范圍得以擴大，增加了精神損害賠償這一內(nèi)容，這一變化是我國國家賠償制度走向以人民為中心的一大跨步，是對公民的基本權利加以保障的體現(xiàn)，回應了人民對行政賠償?shù)男缕诖?/p>

行政賠償當中的精神損害賠償，可簡要稱之為行政機關及其職員在行使其職務上的權力即實施職務行為時，因其行為本身違法而侵犯行政相對人自身的正當權益造成其情感上的痛苦，由公權力機關對其行為進行賠償，履行賠償義務，承擔賠償責任的一種制度。

2.行政賠償中精神損害賠償?shù)奶卣?/p>

相較于民事制度中的精神損害賠償，行政法意義上的精神損害賠償有以下幾個方面特征：

實施主體不同。行政領域的侵權行為是以國家行政機關及其職員來最終承擔責任的，其行為本身被當作是公權力主體所為的行為而包含，也就是說職員的行為不再被當作是其自身的行為，職員之責任最終由國家這一主體來承擔，與此相比，民事法律中規(guī)定的精神損害賠償中最后來承擔責任的一般來說是一種市民社會的私人主體，例如，法人、非法人組織等組織架構(gòu)。

內(nèi)涵大不相同。就拿侵犯權利這一行為來說，這種行政法上的侵犯私權利之演繹，屬于一種公務侵權，而不是民法意義上平等主體之間的私人侵權。

（二）行政賠償中精神損害賠償?shù)臍v史發(fā)展

精神損害賠償制度作為行政領域中賠償?shù)男略鰞?nèi)容，它與我國國家賠償制度的發(fā)展緊緊相隨，是不斷獲得進步和創(chuàng)新的。［2］

我國1982年《憲法》中的相關規(guī)定，使我國國家賠償制度在新中國大地上正式建立起來，這具有劃時代的重大意義。1989年《行政訴訟法》頒布，包括行政賠償在內(nèi)的國家賠償制度從傳統(tǒng)民事賠償中分離出來，并加以區(qū)別化，這對我國的法制建設具有十分正面的意義。然后就是1995年《國家賠償法》正式施行，這部法律的正式實施標志著我國進入了賠償制度建設的新領域，進入了新天地。但不得不提的是十分令人嘆息這其中并沒有規(guī)定財產(chǎn)方面賠償?shù)呢熑我蟆?/p>

2010年《國家賠償法》首次修訂，其中最大的亮點就是首次增加了精神損害賠償條款，填補了行政賠償這一領域內(nèi)的空白，是我國國家賠償制度的一次大的跨步，確定了精神損害賠償制度一次大的飛躍。但不可否認的是作為一大制度亮點的精神損害賠償條款自施行以來，因規(guī)范指導尚顯不足，理論上尚未厘清，導致該條款在實踐中實務部門的適用存在一定的爭議，各種聲音甚囂塵上。學術界經(jīng)過一段時間的探討交流，2021年的《最高人民法院關于審理國家賠償案件確定精神損害賠償責任適用法律若干問題的解釋》回應了這一制度在適用中存在的問題。

二、行政賠償中精神損害賠償與民事賠償中精神損害賠償?shù)膮^(qū)別

不得不承認，由于歷史的原因我國行政賠償起步較晚，在1989年《行政訴訟法》頒布以后才在形式上與民事賠償相分離，我們可以使用傳統(tǒng)民法規(guī)定的精神損害賠償范圍來確定行政賠償中精神損害賠償范圍，這一方式有其自身的意義，亦是存在必要性、可行性與合理性。

第一，承擔責任主體不同。行政意義上的精神賠償?shù)闹黧w，是一種行政意義之公權力對公民個體精神利益的傷害；民事領域當中的精神損害賠償，是指民事法律中平等主體之間一方對相對方的精神損害，是一種一方請求賠償另一方被請求賠償?shù)脑O計。也就是說在行政賠償中的精神損害賠償中，國家公權力機關是賠償兜底者。在民事方面的賠償中的精神損害賠償，兜底者是作為民事法律關系中的主體，由他們來支付最終的賠償費用。

第二，舉證規(guī)則不同。在行政領域內(nèi)行政侵權損害賠償需要申請人首先證明行政相對人精神世界所遭受的傷害結(jié)果與公主體及其所屬員工的職務行為之間存在相應的因果關系，如此之后證明責任才轉(zhuǎn)移到行政機關，這實際上是一種舉證責任倒置；與之相對應，在民事領域的精神損害賠償采用的是通常的“誰主張，誰舉證”的舉證規(guī)則。

第三，功能不同。我國行政賠償中的精神損害賠償制度從建立之初就將安撫功能作為其基本設立導向，偏向撫慰之性質(zhì)。由《國家賠償法》第三十五條中規(guī)定的“精神撫慰金”的表述表明國家設立這一制度并不偏向?qū)κ芎θ擞枰曰镜膶Φ葟浹a損失功能；在民事領域則不同，通說認為民法將彌補相對人的實際損失作為精神損害賠償?shù)幕竟δ?，以填補傷害作為基本的價值導向。

第四，歸責原則不同。行政領域內(nèi)的精神賠償是指政府和公務員在行使法律賦予其天生的權力進程中侵犯了相對人的權益致使其精神受到損害，而得進行履行賠償義務的過程。是一種違法歸責原則，以公主體存在違法行為為必要；在民事領域的精神損害賠償其主要歸責原則是過程責任原則，以違法主體主觀上的過錯為必要和必須。

三、行政賠償領域中精神賠償?shù)闹黧w

（一）有權索要賠償之主體

行政賠償中精神損害賠償中的權利主體可以定義為因公權力主體違法行使職權實施相應的行為侵害了相對人的合法權利，致使行政相對人精神上遭受損害而使得相對人有權要求該機關及其職員予以相應賠償?shù)娜?。根?jù)我國《國家賠償法》中的相關規(guī)定可知，假如受害人本人確實死亡，無論是生理死亡抑或者是宣告死亡，他的血親是可以以自己的身份要求賠償?shù)模⒎侵灰駬p害受害人本人方能有權要求損害賠償，與受害人本人存在繼承關系、扶養(yǎng)關系的近親屬亦是可以要求行政機關給予賠償，這種情況下要求賠償其身份實際上是以一種代表的資格地位出現(xiàn)。

需要特別予以關注，相關的法律法規(guī)并沒有在條文里面明確規(guī)定法人這一主體在行政賠償領域之內(nèi)尤其是精神損害資格，在條文中只是標注了公民自身的有權主體地位。這一做法沒有承認法人及其他組織在行政賠償中精神損害賠償?shù)馁Y格。不利于法人和其他組織財產(chǎn)權利的保護，具有一定的不合理性。盡管法人或其他組織與公民這種自然人不同，不具備情感和情緒，但是也享有一部分的人身權，如名譽權、榮譽權等，當他們的這些權益遭受不正當?shù)那趾r，本身不會有精神上的不可接受度，但如果嚴重的話會減損其附帶的財產(chǎn)權利，這十分重要，會給企業(yè)帶來其不能承受的財產(chǎn)價值上的減損。

（二）賠償義務主體

根據(jù)我國《國家賠償法》中的具體規(guī)定，不論是機關單位抑或是單位職工，只要是在行使法律規(guī)定的職權，也就是說在進行職務行為，造成了私人（包括法人等組織）的權益受到侵害，不論主觀上是故意還是過失，作為受害人的一方均可以要求或者申請行政方面的賠償。這可以得出行政賠償中精神損害賠償義務主體的定義即公主體不符合規(guī)制的任意行權，造成了普通民眾心理上感受痛苦，其本身應當擔負起國家要求其承擔的具體負擔，也就是包括道歉、賠償金在內(nèi)的承擔形式。我們可以得出這么一個結(jié)論，行政賠償與國家賠償是一種，就是在行政法意義上的另一種表現(xiàn)方式。國家賠償責任由行政機關承擔的表現(xiàn)形式即賠償費用由國庫支出。

行政機關在某種程度上代表國家，其工作人員的職務行為所產(chǎn)生的后果，無論是正面影響，還是負面影響理所應當由國家來負擔。就行政中的精神損害賠償而言國家行政機關是承擔各種負擔的最終兜底者。

四、行政賠償中精神賠償之問題研究

行政賠償這一制度的發(fā)展經(jīng)歷了一個從無到有的過程，截至目前它的發(fā)展建立仍不是很完善，其中一大方面就是行政精神損害賠償?shù)姆秶^于狹小，法律規(guī)定相當不清楚，簡要來說就是保護的客體范圍不完善。僅僅適用于物質(zhì)上的侵害，例如，人身權和財產(chǎn)權，并不包括一種精神上的損害。這并不利于公民合法權利的保護，賠償應當?shù)轿弧?/p>

公民民主法治意識的薄弱也是一個值得注意的問題，我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。但部分民眾的法律思維還不夠健全，封建思想仍殘留在腦海中，即便存在侵犯自身權益的不合理現(xiàn)象，仍不敢或不知運用法律武器維護自身權利，由此逐步形成一個惡性的循環(huán)，造成我國行政賠償制度法制不健全，間接地也導致了精神損害方面法制的停滯發(fā)展。

行政賠償精神損害賠償具體數(shù)額不夠明確，確定精神損害賠償數(shù)額的方式方法沒有普適的規(guī)定。因為我國是一個疆土遼闊的統(tǒng)一的多民族國家，各個地方風土人情、經(jīng)濟發(fā)展水平等都存在一定不同，賠償數(shù)額現(xiàn)實中沒辦法確定一個公認的標準?，F(xiàn)實里行政賠償精神損害賠償有不同的因子影響并決定著最后的精神損害賠償定數(shù)。因此，每名受害人獲得的賠償金不盡相同。還有就是關于《國家賠償法》三十五條的“嚴重后果”認定標準不清晰明確，缺乏一個相對比較清楚的確定標準，由此導致在最終的賠償金上出現(xiàn)了不同以及有一些同案不同判的現(xiàn)象的發(fā)生。精神上的創(chuàng)傷由于其在人內(nèi)心發(fā)生，不易評估和預計，沒有辦法用精確的數(shù)據(jù)來衡量，不同的公民有不同的意志和心理承受能力，致使“嚴重后果”的判斷存在一定的難度。

五、行政賠償中精神損害賠償制度的完善

（一）擴大適用范圍

我國行政侵權精神損害賠償范圍在立法上規(guī)定為生命權及健康權，而人身權利除生命權、健康權之外還包括人格權。［3］由此我們可以得出結(jié)論，在討論行政賠償中對精神領域受傷應保持何種范圍之時，除卻法律特別規(guī)定的免除責任事由之外，精神損害賠償范圍理應拓寬，不能過度縮減保護范圍，來更好地保障行政相對方的正當權利。理應在立法上增加權利客體的保護，精神損害賠償?shù)谋Ｗo客體應當有所增加，不應當僅限于傳統(tǒng)的權利保護，更好地滿足法治建設所需。行政主體因己方的不當行為造成相對方人身或財產(chǎn)等方面遭受損失的，應當依法進行彌補。舉個例子，某些特殊的財產(chǎn)權利也是值得保護的，有一些僅對受害人本人具備特殊意義的物品，在該物品上所存在著的價值遠超該物品自身的經(jīng)濟價值，需要的不僅只是對具體的受損物品進行賠償，僅僅是對物品本身進行相應的賠償是不合情理的。例如，對受害人的祖墳、祠堂進行強拆、破壞等活動，其本身的經(jīng)濟損失相較于對受害人心理上的損失是微不足道的。重要的是對受害人的精神世界進行了毀滅性的打擊，相較于物質(zhì)上的損失，這種損傷對受害人甚至會有更大的傷害。這種侵權活動不僅僅侵害了被害人的物理財產(chǎn)，更是對其心理造成了相當大的打擊。由此我們需要擴大對行政侵權精神損害賠償?shù)倪m用范圍。相比于世界上其他國家的法治建設，我國在很多方面還存在著諸多不足之處，我們要在立足優(yōu)秀本土法律制度的基礎上，吸收借鑒優(yōu)秀的域外法律制度，使之能為我所用。

故在不遠的將來應當在行政賠償制度設計中，對精神損害賠償制度，要找準時機將這一值得注意的特殊財產(chǎn)權利，納入到行政賠償中精神損害賠償制度設計范圍之內(nèi)。

（二）引入新的權利主體

就行政賠償中的精神損害賠償這一制度體系來說，將有權主體僅僅限定在公民這一主體是不恰當?shù)摹＃?］從某些方面來講，法人或其他組織因其不具備生物意義上的人性資格，沒有辦法在心理上品味到不適，當然也就并不享有要求損害賠償?shù)馁Y格。對公司等組織所享有的名譽、榮譽等造成侵害，精神損害遭受的損失在法律上公民與組織具有一致性，故不具有生理屬性的法人或其他組織仍應當成為行政賠償中精神損害賠償?shù)闹黧w。我國是人民民主專政的社會主義國家，在我國不論是公民還是法人或其他組織都有平等地參與社會生活的權利，在這個意義上權利主體不應當僅僅限制在公民這一身份，其余主體都應當平等地具有要求賠償?shù)馁Y格。這時有行政機關及其職員的不正當行為侵犯平等主體的合法權益，公主體顯然負有定然之義務采取必要措施來消除該種錯誤。要完善行政賠償中的精神損害賠償制度建設，要求現(xiàn)階段我們要放開對行政賠償?shù)南拗疲瑪U大范圍建設。作為國家承擔義務的一種方式，相較于普通的賠償來說，同樣是國家治理法治化的重要手段，是國家與社會發(fā)展進步的重要體系。倘若要進一步更新發(fā)展我國行政賠償中的精神賠償領域體系的建設發(fā)展進步，重要的是一視同仁，拓寬權利主體范圍，引入新的權利主體使之與公民在精神領域平等地享有要求賠償?shù)臋嗬麆菰诒匦?，這不單單是法制發(fā)展的必然要求，也是現(xiàn)實中司法實踐的客觀需要。這是我國國家賠償制度完善進步的堅實一步，是法治發(fā)展的必然選擇。

（三）明確精神損害賠償數(shù)額標準

現(xiàn)行的我國法制體系當中并沒有細致規(guī)定行政領域賠償中精神方面損害賠償?shù)木唧w計算方式和準則，在條文上沒有明確的依據(jù)，當然也無法最終得出一個合適的精神損害賠償金數(shù)額。［5］實際上從一般人的普遍認知當中當然也確實如此，行政賠償作為國家賠償?shù)囊环N，具有傳統(tǒng)國家賠償形式與實質(zhì)上的諸多特點，并無不同，在支付給受害人以告慰其心理上的創(chuàng)傷，避免他們之間相互報復以及防止社會秩序不穩(wěn)定，通常以撫慰金的形式來給付。其賠償金支出來自于國庫，最終會攤到每一名納稅人的頭上。一旦如此，不可避免地需要對這種特定的賠償金施加更多的關注以萬分審慎的態(tài)度來加以確認，力求明確具體化。故需要對精神損害賠償金的數(shù)額加以明確的標準來確定。因為我國在世界上是一個歷史悠久擁有優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的大國，疆域遼闊，人口基數(shù)大，不同的民族共同生活在祖國內(nèi)，各有不同的風俗習慣和生活習慣。由此在確定賠償數(shù)額時，可從以下幾方面來考慮。首先要考慮行政機關及其職員主觀悔過態(tài)度和受害人的原諒意愿，侵權人主觀上認過悔過，是對自己不適當?shù)男袨樵趦?nèi)心當中真誠悔罪，對過錯有明確的理解和懺悔。受害人從內(nèi)心深處諒解，這也是說明侵權人的不當行為得到了諒解，精神損害賠償產(chǎn)生了應有的意義。其次要考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異，在進行行政賠償時，不同的受害人所生活居住的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，相應的賠償數(shù)額也應當有所區(qū)別。一方所在的地區(qū)經(jīng)濟水平較高，自然而然要進行的賠償數(shù)額也理所應當水漲船高，否則就無法充分體現(xiàn)精神撫慰這一制度之價值意義；而另一方所在的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對來說比較落后，此時賠付較高的撫慰金又會造成不公，在社會上引起不必要的爭論。再次要綜合考慮精神受害人在精神領域受到的創(chuàng)傷，衡量不當行為對受害人的精神健康狀況造成的創(chuàng)傷到了什么程度，但精神損害的特點是無形的，測量起來比較困難，無法加以明確化具體化。因此在實踐之中想要最終確定精神損害，需要根據(jù)受害人的外部表現(xiàn)和原則來認定。最后要考慮國家的財政條件，不能否認的是，國家的財政狀況良好是有效開展行政賠償活動的大前提，倘若國家財政負擔嚴重，赤字率較高的情況之下想要開展賠償活動亦是力有未逮。不能一味地照抄西方國家的福利政策，加重國家財政負擔，要符合我國國情和特色。

（四）明確賠償原則適用

從全球視角來看，世界上大部分國家在行政法領域內(nèi)賠償范圍采取了無過錯責任原則，這是由他們國內(nèi)的現(xiàn)實情況所影響和決定的。我國在確定行政賠償中的適用原則之時不能照搬照抄，不能生搬硬套，不能采用“拿來主義”這一方法，而是要考慮我國現(xiàn)如今的發(fā)展階段和狀況，依據(jù)現(xiàn)階段的基本國情來確定原則方法。國家賠償制度蘊含著人道主義的意味，并非是就賠償本身而言賠償，賠償并非這一制度的目的，目的是就受害人的精神損害進行彌補和補償，對其受到的精神傷害用金錢的方式予以撫慰。就現(xiàn)階段來看，采取過錯原則更為恰當，它可以在實踐當中較好地幫助司法人員來解決問題。過錯原則相較于無過錯責任原則來說，具有其無法比擬的優(yōu)點，在我國司法人員不足，素質(zhì)有待提升的現(xiàn)實下，過錯責任原則操作簡單便利，認定標準客觀性強，司法工作人員可以直觀地作出判斷，如此有利于司法工作的開展，體現(xiàn)司法的公正。這不意味著無過錯責任原則一無是處，其恰恰可以與過錯責任原則相結(jié)合，一同助力我國法制建設。無過錯原則是從保護弱勢一方權益的立場考慮，站在弱者的角度思考，保護其合法正當權益，最終來使社會的整體利益得到維護，從而達到維護社會秩序的目的。