多源流理論視域下《家庭教育促進法》制定的政策議程分析

趙 婕 杜毓倩

山西師范大學教育科學學院，山西 太原 030000

家庭教育立法是家庭教育有效實施的重要保障，家庭教育立法對于完善我國家庭教育法律體系，解決家庭教育中的現(xiàn)實問題，促進青少年的健康成長與成才具有理論和實踐意義。[1]2021年1月發(fā)布《家庭教育法（草案）》，供大眾閱覽和建言獻策，同年10月23日出臺正式的《家庭教育促進法》，并于2022年1月1日起施行，這部法律是首次制定的國家層面的家庭教育法，獨立于學校教育和社會教育。那么，家庭教育立法為何能引起國家的高度關注？哪些因素助推了法律的確立與出臺？本研究將在多源流理論視角下，依據(jù)問題流、政策流以及政治流三大源流進行政策分析過程，敘述家庭教育法律產(chǎn)生的動力機制，以期深入了解《家庭教育促進法》的動態(tài)演變過程和價值。

一、多源流理論的框架分析以及適切性分析

（一）多源流理論的框架分析

多源流理論由金登最先在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出，這一理論模式研究政府和非政府因素對政策議程的影響，并指出這些因素會在某一時間點耦合，進而推開政策窗口，他把政府和非政府因素總結為三種源流：問題源流、政策源流和政治源流。[2]問題源流主要指社會中普遍發(fā)生并需要國家與政府出面解決的事件；政策源流是政府、專家學者等針對存在問題提出的意見和方案；政治源流指的是執(zhí)政黨對于問題形成的意識形態(tài)以及國民的反應。

（二）多源流理論在中國情境下的適切性分析

多源流理論是基于國外發(fā)展水平和情況產(chǎn)生的，符合外國的情境和實際需求，我國的國情和環(huán)境與西方存在顯著差異，因此運用多源流理論分析本國政策過程，需要分析中國情境下該理論的適切性。在“知網(wǎng)”查閱文獻發(fā)現(xiàn)，借助多源流理論分析國內(nèi)政策的愈來愈多，涉及高職擴招、教師教育懲戒權、異地高考等政策的出臺和制定過程，在教育領域得到廣泛應用。這表明基于學術研究運用，多源流理論在公共政策領域具備一定程度的適用性，運用此理論分析《家庭教育促進法》存在合理性，只是在具體分析過程中，應根據(jù)我國國情對問題流、政策流和政治流進行修改和完善。

二、《家庭教育促進法》制定的多源流分析

（一）《家庭教育促進法》制定的動力源：問題源流

1．家庭教育問題導致焦點事件涌現(xiàn)

通常來講，公共問題不會只因為一些指標的變化而出現(xiàn)，這些問題還需要借助一些推動力引起政府官員和社會大眾的關注，焦點事件的出現(xiàn)往往能夠反映社會問題和現(xiàn)實。[3]新媒體時代的到來，青少年對新事物感到好奇，又缺乏足夠自我管理能力，一些青少年沉迷于網(wǎng)絡，加之部分家長放縱型和權威型的教養(yǎng)方式，影響到青少年的社會化過程，甚至導致違法犯罪事件的發(fā)生，對社會發(fā)展產(chǎn)生不良影響。根據(jù)《中國法律年鑒》統(tǒng)計資料，近年來青少年犯罪人數(shù)整體呈上升趨勢，例如，2013年天津市李某雖然家庭條件優(yōu)越，但父親忙工作，母親患精神疾病，導致李某體會不到家庭溫暖，為了尋求刺激去搶劫，被判處有期徒刑十四年；2015年北大學子因不滿母親的教育與控制，計劃并殺害自己的母親。這一系列因家庭教育問題導致的焦點事件引起社會公眾對家庭教育的關注，意識到家庭教育立法迫在眉睫，亟需對家庭教育立法并進行家庭教育指導，以提高父母家庭教育意識和能力。

2．對已出臺政策的反思

自古以來，我國宣揚“法不入家門”的傳統(tǒng)，認為家庭教育屬于私人事情，國家不應過多干預，從提出家庭教育立法至出臺近30年，存在諸多反對聲音，立法遭遇極大困難，雖然期間頒布不少相關政策，仍不能大范圍解決家庭教育中出現(xiàn)的問題。第一，從級別層面講，地方性家庭教育法規(guī)的頒布并不能代表國家級家庭教育法律。重慶市、江蘇省、山西省等地區(qū)均制定了家庭教育條例，規(guī)定家庭教育行為，但良好家庭教育產(chǎn)生的巨大效益沒有引起大部分省市的重視；各省市針對家庭教育條例的具體法則不同，名稱、職責、法律責任均有差異，因缺乏統(tǒng)一標準導致實施過程存在難度，因此，需要頒布國家層面的家庭教育法規(guī)以整合意見、規(guī)范要求、統(tǒng)一標準。第二，從領域?qū)用嬷v，相對于學校、社會兩大領域，家庭缺乏一部專門且獨立的家庭教育法律。家庭教育、學校教育與社會教育構成了塑造人的完整教育體系，近些年來，學校與社會教育方面的立法工作明顯取得了可喜的成績，《教育法》《義務教育法》、原《婚姻法》等已頒布且實施多年，而家庭教育作為現(xiàn)代教育體系三大組成部分之一，只是在學校與社會教育的條例中零散提及，缺乏對家庭教育的關注以及對家庭重要地位的認可。

（二）《家庭教育促進法》制定的可能性：政策源流

1．政府官員的政策引導

整理、分析我國有關家庭教育的政策發(fā)現(xiàn)，《家庭教育促進法》的制定與出臺不是一蹴而就的，經(jīng)歷了漫長的過程。1992年《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布標志著從政策層面開始指導家庭教育，它是國家首次頒發(fā)有關家庭教育的指導性綱要。1996年《全國家庭教育工作“九五”計劃》，2002年《全國家庭教育工作“十五”計劃》，2007年《全國家庭教育工作“十一五”規(guī)劃》等一系列政策文件的頒布，家庭教育發(fā)展的規(guī)劃一步步進入大眾的視野。2012年《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃（2011—2015年）》、2016年《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》的兩個五年計劃，將十年規(guī)劃分兩階段進行，分別指明了未來五年家庭教育的發(fā)展方向，規(guī)定了更加明確具體的家庭教育內(nèi)容。除此之外，重慶市、江蘇省、山西省等多省出臺了關于家庭教育促進的條例，為國家層面獨立法規(guī)確立奠定了基礎，形成自下而上逐步推動的有效機制。在政府的積極引導下，家庭教育逐漸走進大眾視野，家庭教育政策不斷被公眾熟知，對于家庭教育獨立法規(guī)的推進具有重要意義。

2．專家學者的積極獻策

國內(nèi)學者針對家庭教育立法做出重要貢獻，他們在論文、著作、會議報告等各種形式中展現(xiàn)自己的研究成果，引起社會廣泛關注。研究的成果主要集中在三方面：家庭教育立法基礎、家庭教育立法實施、特殊群體的家庭教育立法研究。在家庭教育立法基礎研究中，立足于理論和實踐角度進行闡述，不僅基于基本權利功能理論視角和學習權保障視角[4]看待家庭教育立法，而且著眼于家庭教育實踐取得的成功經(jīng)驗，認為需要通過立法，來使其得到推廣和提升。[5]在家庭教育立法實施研究中，學者普遍認為應規(guī)定政府、社會、學校和家庭四大主體的職責，做到依法履責以營造和諧的家庭氛圍。在特殊群體的家庭教育立法研究中，指出留守、流動、殘疾兒童等特殊兒童的家庭教育存在缺量、缺位、缺失問題，政府應在政策保障中發(fā)揮主導作用，形成家庭、學校、社會組織、社區(qū)多方合力促使家庭問題有效解決。[6]綜上，雖然學者們對于家庭教育立法的頂層設計存在差異，但都秉承著盡早實現(xiàn)家庭教育立法的宗旨，加快家庭教育立法進程，為家長提供家庭教育指導和服務。

（三）《家庭教育促進法》制定的可行性：政治源流

1．“加強家庭建設”的政治理念

領導人的政治理念很大程度上決定著國家未來的政策議程和發(fā)展方向，它是政治源流中具有較大影響力的因素。黨的十八大以來，習近平總書記在不同場合多次談到要“重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風”，強調(diào)家長要給孩子講好“人生第一課”，幫助扣好人生第一粒扣子。2015年2月17日，在春節(jié)團拜會上強調(diào)：“家庭是社會的基本細胞，要發(fā)揚光大中華民族傳統(tǒng)家庭美德，促進家庭和睦?！盵7]2016年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時著重指出：“要加強家庭建設，教育引導人們自覺承擔家庭責任、樹立良好家風，鞏固家庭養(yǎng)老基礎地位。”[8]不難看出，近年來習近平總書記對家庭教育愈加關注，領導人的重視是家庭教育發(fā)展最重要的推動力，“加強家庭建設”的政治理念極大地促進了家庭教育法律的落實。

2．公眾對家庭教育的強烈訴求

滿足公眾對家庭教育的需求是國家和政府需進一步思考的問題。21世紀以來，人民生活水平提高，物質(zhì)生活得以滿足，開始追求精神層面的升華，父母不止關心孩子的衣食住行，愈來愈重視子女心理健康，卻因自身素質(zhì)有限，在家庭教育方面心有余力不足，表現(xiàn)在教育方式不當，親子關系惡化；忽視子女的心理發(fā)展，使其走上違法犯罪道路；教育觀念不合理，孩子叛逆不聽勸等。這讓父母不得不反思自己的家庭教育，認識到家庭教育立法不僅能夠約束自己和孩子的行為，而且提供諸多渠道幫助家長提升家庭教育素質(zhì)，實現(xiàn)自我能力提高和孩子健康成長的雙重目標。公眾的積極關注和呼吁，反映社會存在的缺陷，形成巨大的輿論壓力，推動國家重視此問題。家庭教育立法對提升家長教育能力以及孩子全面發(fā)展，既是必要手段，也是必然結果。

（四）《家庭教育促進法》的多源流耦合

政策之窗能否成功開啟取決于三大源流能否成功耦合。在家庭教育問題導致焦點事件涌現(xiàn)、對已出臺政策的反思反饋背景下，政府官員和專家學者等主要利益相關者積極采取行動，使家庭教育立法的理念逐步走進大眾視野，得到進一步重視和推廣，接著“加強家庭建設”的政治理念以及公眾對家庭教育的強烈訴求為家庭教育立法提供了很好的政策環(huán)境。一方面，專家學者等為家庭教育立法做出許多努力，通過論文、著作等文字形式建言獻策，提出關于職責、法律責任、總則方面的觀點和看法；另一方面，某一政策領域或者地方性家庭教育法的出臺有利于相鄰政策領域的成功。重慶市、山西省等地家庭教育促進條例的頒布倒逼國家層面家庭教育法律的出臺；《未成年人保護法》《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》等學校教育和社會教育領域法律文件頒布為《家庭教育促進法》的出臺提供了有益助力?；谶@些因素的共同作用，在2021年十三屆全國人大常委會召開的關鍵節(jié)點上，人大常委表決通過了《家庭教育促進法》。

三、結論與啟示

運用多源流理論對《家庭教育促進法》制定的政策議程進行分析，一方面驗證了該理論適用于中國政治環(huán)境下的政策議程，另一方面修訂了多源流理論的中國化分析模式。在多源流理論框架下，問題源流、政策源流和政治源流三大源流由起初互不干涉的獨立狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ビ绊懙那短钻P系?！都彝ソ逃龠M法》的提出源于焦點事件的涌現(xiàn)、已出臺政策的反思反饋等具體問題的出現(xiàn)，但問題嚴重程度不斷加深引發(fā)了主要利益相關者的積極關注，政府相繼出臺政策文件，專家學者開始著眼于學術理論研究，從而引發(fā)政策源流的形成。最終，在執(zhí)政理念的指導下，三大源流于2020年十三屆全國人大常委會第十四次會議召開的關鍵節(jié)點上耦合，政策之窗開啟。

《家庭教育促進法》塵埃落定，是國家之應然，也滿足了大眾需求。但受限于家庭的私人性，家庭教育條例中的法律責任難以定位，如何合理設置法律責任，把握好這個“度”，是關鍵也是重點。《家庭教育促進法》旨在幫助父母提高家庭教育能力，那么國家和社會提供家庭教育指導的公共服務必不可少，覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育服務體系如何解決這一核心問題也需要破解。這些議題需要專家和政府重點關注，只有切實解決好以上問題，才能將這部法律真正落到實處，發(fā)揮應有的價值和作用，更好地為家長提供服務和指導，提升父母的家庭教育素質(zhì)。