婦女權(quán)益保障立法實踐存在的問題及應(yīng)對思路

張玨芙蓉

中共青島市委黨校，山東 青島 266071

一、回應(yīng)社會現(xiàn)實，彌補(bǔ)立法內(nèi)容缺陷

契合社會發(fā)展，以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，婦女權(quán)益保障領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況和新問題[1]，理論界針對這些問題展開研究，并取得了積極的成果，司法實踐也積攢了很多好的經(jīng)驗和做法，這些都為婦女權(quán)益保障地方立法的修改奠定了較好的基礎(chǔ)，將理論和實踐成果及時以法律的形式固定下來，推動國家發(fā)展和社會進(jìn)步，更好為婦女權(quán)益保駕護(hù)航。2021年9月27日，國務(wù)院印發(fā)的《中國婦女發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）對婦女權(quán)益保障提出了新要求，《綱要》指出我國進(jìn)入歷史交匯期，我國婦女全面發(fā)展迎來了重大機(jī)遇。為了進(jìn)一步推進(jìn)治理現(xiàn)代化，構(gòu)建新發(fā)展格局，應(yīng)對空白及規(guī)定精細(xì)化不夠的領(lǐng)域給予重點關(guān)注。地方立法關(guān)注的重點集中在婦女勞動權(quán)保障、完善生育保障制度、農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障、婚姻家庭權(quán)利保障、女性犯罪、家庭暴力、性侵及性騷擾等問題方面，完善現(xiàn)有制度，破解新問題是地方立法工作的重點。作為反饋地方實際需要的制度設(shè)計，地方立法應(yīng)全面及時地進(jìn)行補(bǔ)充完善，以滿足新時代廣大婦女對美好生活的向往，對社會公平正義的渴望。具體來說，可增加以下幾方面的規(guī)定：

第一，增加婦女勞動權(quán)益保障的有關(guān)內(nèi)容。明確就業(yè)性別歧視概念并列舉歧視的主要情形，可吸納2019年人力資源和社會保障部等九部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招聘行為促進(jìn)婦女就業(yè)的通知》中指出的“六不得”等就業(yè)歧視行為，精細(xì)化、科學(xué)化法律規(guī)定，防止用人單位鉆法律空子打“擦邊球”。建立配套的處罰機(jī)制，對存在性別歧視的用人單位進(jìn)行約談，并由婦聯(lián)組織及相關(guān)部門對招聘單位進(jìn)行指導(dǎo)督促。第二，增加法規(guī)政策性別平等評估機(jī)制的有關(guān)規(guī)定，在某些地方已進(jìn)行了有益的嘗試，應(yīng)將現(xiàn)有經(jīng)驗總結(jié)落實，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)合理且符合中國實際的專業(yè)評估體系，這是推動婦女全面發(fā)展的制度創(chuàng)新。第三，增加“公共服務(wù)”一章。[2]將完善滿足婦女特殊需要的公共設(shè)施作為政府及相關(guān)單位的職責(zé)寫入法條當(dāng)中。規(guī)定市（區(qū)）人民政府、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會以及其他組織應(yīng)當(dāng)為本轄區(qū)內(nèi)的婦女兒童活動中心、婦女兒童之家提供場地等支持。增加公共服務(wù)場所的母嬰設(shè)施，合理配備女廁位。規(guī)范用人單位的孕婦休息室、哺乳室等設(shè)施，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予必要資助。這是維護(hù)社會良好的公序良俗，依法維護(hù)母嬰合法權(quán)益，禁止權(quán)利濫用，進(jìn)而推動公共服務(wù)更加人性化和溫情化，提升城市的文明程度的必要之舉；第四，增加實施性騷擾的違法犯罪成本，各部門協(xié)同執(zhí)法，將性騷擾記錄納入個人信用體系；第五，列舉需要對農(nóng)村婦女村集體成員資格重新認(rèn)定的幾種情形。農(nóng)村婦女財產(chǎn)權(quán)益立法中既要有原則規(guī)范，又要兼顧特殊情形，體現(xiàn)“一村一策”，避免一刀切、簡單化[3]。尤其對各種情況的婦女均考慮到位，既遵守和體現(xiàn)男女平等，又凸顯婦女這一特殊群體的特殊權(quán)益。細(xì)化成員資格標(biāo)準(zhǔn)，同時突出婦女權(quán)益，協(xié)調(diào)成員資格的取得和喪失條件，避免“兩頭空、兩頭占”情況。

二、引入社會性別主流化立法理念，完善立法結(jié)構(gòu)

（一）引入社會性別主流化價值導(dǎo)向

性別主流化是與聯(lián)合國推進(jìn)的性別平等、性別公正戰(zhàn)略相配套的立法理念，是對傳統(tǒng)男女平等理念的進(jìn)一步升華。性別主流化價值導(dǎo)向的架構(gòu)為男女平等的實然化提供理念保障，并進(jìn)一步指導(dǎo)立法實踐。該理念在我國反家暴立法中已有初步嘗試，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)在地方立法中貫徹深化社會性別主流理念，立足社會性別平等立場，正視女性的弱勢地位，推動婦女權(quán)益保障立法進(jìn)程。社會性別主流化的立法理念要求推進(jìn)立法的實質(zhì)平等，這是合乎正義，合乎社會進(jìn)步需求的價值取向。它要求不僅在立法中明確規(guī)定平等原則含義，還要配套相應(yīng)的保障措施及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不僅要體現(xiàn)性別平等，同時要滿足女性特殊需求，只有依此才能真正實現(xiàn)實質(zhì)平等。

（二）構(gòu)建性別主流化的婦女權(quán)益體系

性別主流化的立法結(jié)構(gòu)不僅要求改變現(xiàn)有的男性主導(dǎo)的立法表述，還要構(gòu)筑更加符合婦女權(quán)益保障特色的立法結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系。在此立法理念之下，嘗試構(gòu)建“基本權(quán)利+特殊權(quán)益”相結(jié)合的立法結(jié)構(gòu)。不僅要規(guī)定婦女的基本權(quán)利，還要凸顯婦女的特殊權(quán)益，明確“保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)利”中特殊權(quán)利的內(nèi)容、特別保護(hù)的范疇、相關(guān)的責(zé)任主體等，可設(shè)立單獨的一章作出規(guī)定。

三、界定相關(guān)概念，提升可操作性

法律的生命在于實施，為避免法律規(guī)定過于原則化，綱領(lǐng)化，提升法律的可操作性，應(yīng)明確界定相關(guān)概念。以《青島市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》（以下簡稱《辦法》）第四十七條為例[4]，“有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)保障遭受家庭暴力、虐待、遺棄、性騷擾、就業(yè)歧視等侵害的婦女的訴訟權(quán)益”。但現(xiàn)實中婦女面對這些侵害時經(jīng)常遭遇起訴難、取證難的問題，究其原因在于法律對“家庭暴力、性騷擾、就業(yè)歧視”等相關(guān)概念及措施的規(guī)定不明確、不具體，使地方立法既不能作為婦女維權(quán)的直接工具，也增加了法院進(jìn)行司法救濟(jì)的難度。所以應(yīng)明確就業(yè)歧視的概念，什么是就業(yè)歧視？怎樣判斷就業(yè)歧視？對就業(yè)性別歧視的定義及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加以明確。按照就業(yè)招—錄—用的不同過程進(jìn)行分類，對可能出現(xiàn)的歧視情形進(jìn)行列舉，尤其是對“隱性”的歧視情形的挖掘，結(jié)合當(dāng)?shù)赜霉さ膶嶋H情況，制定判斷標(biāo)準(zhǔn)，提升男女平等原則的實操性，充分利用地方立法的優(yōu)勢，提升社會對男女平等就業(yè)權(quán)的認(rèn)知；在修法中對性騷擾的法律概念進(jìn)一步明確，明確規(guī)定構(gòu)成性騷擾的要件，可根據(jù)場所等類型化性騷擾案件，分為工作場所和公共場所性騷擾兩種情況，減少司法適用難度和認(rèn)定成本。借鑒民法及刑法原理，可將其構(gòu)成要件分為主客觀兩方面，主觀方面可界定為故意，客觀方面要求有性騷擾行為和損害事實等。

四、明確責(zé)任主體，增加剛性規(guī)定

（一）明確婦女權(quán)益保障的責(zé)任主體

婦女權(quán)益保障的執(zhí)法主體及執(zhí)法責(zé)任不明確仍然是突出的問題。很多婦女權(quán)益保障的地方立法中均明確保障婦女的權(quán)益是全體社會的共同職責(zé)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位都應(yīng)采取措施保障婦女的相關(guān)權(quán)益，落實男女平等的基本國策。諸如《辦法》，先是在第二條規(guī)定了“依法保障婦女的合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)采取措施，完善制度，落實男女平等基本國策，消除對婦女一切形式的歧視，保障婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和家庭生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”①《青島市實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》第二條。，繼而又規(guī)定“市、區(qū)（市）人民政府負(fù)責(zé)婦女工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好婦女權(quán)益保障工作”①，同時還規(guī)定了婦聯(lián)組織、工會、共青團(tuán)也應(yīng)保障婦女權(quán)益。從表面看，責(zé)任主體眾多，但也導(dǎo)致了責(zé)任主體不明確、相互推諉的現(xiàn)象，所以，應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)任主體及執(zhí)法主體。

（二）完善維權(quán)工作制度機(jī)制的規(guī)定

可以參照《工會法》的相關(guān)內(nèi)容，就地方各級婦女兒童工作委員會設(shè)置、工作機(jī)制、職責(zé)等進(jìn)一步細(xì)化，充分發(fā)揮婦女兒童工作委員會對成員單位的督促監(jiān)督等方面的功能，突出其在婦女立法、政策形成、政策落實方面的建議權(quán)、參與權(quán)，發(fā)揮其在政府各部門及社會各界中的協(xié)同作用，增強(qiáng)其工作權(quán)威和效果，助推保障措施的實質(zhì)性落地。

（三）增設(shè)全局性保障措施

婦女權(quán)益保障是一項復(fù)雜系統(tǒng)的工作，需要立法、司法、行政等不同部門的協(xié)同合作。第一，打通婦女參政議政的渠道，實現(xiàn)婦女參政議政方式的多元化，激勵婦女參政積極性，并建立良性互動及意見反饋機(jī)制。第二，修法應(yīng)增設(shè)全局性保障措施的規(guī)定，明確各部門的職責(zé)，增強(qiáng)保護(hù)婦女權(quán)益的力度和條款的可操作性。通過立法的精細(xì)化，提升實務(wù)的可操作性，貫徹“保障婦女的合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任”的立法精神，推動社會各界共同推動婦女權(quán)益保障。

（四）增加懲處機(jī)制的相關(guān)規(guī)定

修法可增設(shè)一定的行政處罰措施，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。為了進(jìn)一步優(yōu)化婦女發(fā)展環(huán)境，充分實現(xiàn)政府保障婦女權(quán)益的職責(zé)，應(yīng)明確相關(guān)部門對侵權(quán)行為的行政處罰權(quán)，增設(shè)相應(yīng)行政處罰措施。婦女侵權(quán)行為一再發(fā)生并且高發(fā)的一個最重要原因即對違法主體的違法行為界定不明。應(yīng)在立法中將合法行為和違法行為嚴(yán)格區(qū)分，界定違法行為后果，比如對于阻礙婦女參政的行為有關(guān)部門應(yīng)給予一定的處罰；對于歧視女性的用人單位給予一定的警告或者罰款；對于不嚴(yán)格處理有關(guān)侵害婦女權(quán)益的申訴、控告和檢舉的相關(guān)部門應(yīng)給予一定的行政處罰。

（五）建全監(jiān)督機(jī)制的法律規(guī)定[5]

配套的監(jiān)督實施機(jī)制可以推動婦女權(quán)益保障規(guī)定的落實，應(yīng)建立國家以機(jī)關(guān)為主、社會廣泛參與的多樣型多元化的監(jiān)督機(jī)制，通過不定期檢查、暢通公眾檢舉投訴渠道等方式，倒逼相關(guān)措施的落實。建立多元化監(jiān)督機(jī)制，并配套相應(yīng)的懲處機(jī)制，結(jié)合《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，在權(quán)限范圍設(shè)置相應(yīng)處罰措施，以此警示侵害婦女權(quán)益的行為。

五、借助“大數(shù)據(jù)”平臺，提升立法精細(xì)化

（一）規(guī)定社會性別統(tǒng)計報告制度

提升婦女權(quán)益立法的精細(xì)化，準(zhǔn)確的婦女發(fā)展現(xiàn)狀及迫切需求是科學(xué)立法的基礎(chǔ)，應(yīng)充分利用“大數(shù)據(jù)”及“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，各部門協(xié)同共享相關(guān)數(shù)據(jù)，對女性發(fā)展?fàn)顩r、需求變化、社會地位、社會貢獻(xiàn)等方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)全覆蓋，適時變動和調(diào)整相應(yīng)政策，改變“法不入家門”的傳統(tǒng)觀念，提升立法對歧視現(xiàn)象的敏銳度。為扭轉(zhuǎn)這一局面，可以借鑒外地先進(jìn)做法，通過立法建立和完善社會性別統(tǒng)計報告，規(guī)定社會性別統(tǒng)計報告定期發(fā)布制度，借助大數(shù)據(jù)長期分析和監(jiān)測我市婦女發(fā)展?fàn)顩r，便于及時作出政策應(yīng)對，化解矛盾、平衡利益、維護(hù)婦女權(quán)益，同時提升立法精細(xì)化。

（二）制定地方立法性別評估機(jī)制

地方立法性別評估機(jī)制自江蘇省首創(chuàng)并逐步向全國各地推廣開來，它是實現(xiàn)良法善治的重要手段，是維護(hù)婦女權(quán)益，促進(jìn)男女平等和婦女全面發(fā)展的重要制度保障。將地方政府組織婦女代表、專家或者委托第三方機(jī)構(gòu)對地方立法進(jìn)行性別平等評估寫入法規(guī)中，充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益，為精細(xì)化立法提供參考。

六、拓寬維權(quán)渠道，增加程序性規(guī)定

（一）增加協(xié)同聯(lián)動機(jī)制的有關(guān)規(guī)定[6]

完善多機(jī)構(gòu)合作聯(lián)動機(jī)制的制度設(shè)計，將各職能部門及社會各界納入多機(jī)構(gòu)合作聯(lián)動機(jī)制，明確各自職責(zé)，確立評估考核標(biāo)準(zhǔn)；增加轉(zhuǎn)介機(jī)制和受害婦女等弱勢群體的救助機(jī)制，明確牽頭部門及各成員單位職責(zé)，各司其職。

（二）增加維權(quán)程序性規(guī)定

明確遭受家庭暴力、性暴力等暴力侵害的特殊救助程序，拓寬多元救濟(jì)渠道，突出行政司法救濟(jì)方式，建立政府主導(dǎo)，司法行政機(jī)關(guān)、法院、婦聯(lián)等部門“多位一體”的糾紛解決流程?？蓞⒖家搿斗醇彝ケ┝Ψā匪鶚?gòu)建的“由國家、人民政府及其相關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會組織、群眾組織、企業(yè)事業(yè)單位、公民等若干家庭暴力干預(yù)主體組成的‘以國家干預(yù)為核心，輔之以社會干預(yù)’的多機(jī)構(gòu)合作的救濟(jì)模式”。

（三）完善家暴等維權(quán)的證據(jù)規(guī)則

由于家庭暴力的隱蔽性，在實踐中取證難的問題一直存在，鑒于家庭暴力案件的特殊性，應(yīng)建立與之相適應(yīng)的取證規(guī)則，例如適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)減輕受暴者的舉證責(zé)任，探索家暴案件取證輔助機(jī)制，完善相應(yīng)證據(jù)的固定制度，建議明確專家證詞的證明力，引進(jìn)精神科醫(yī)生、心理咨詢師或權(quán)威第三方專家的專家證詞作為認(rèn)定事實等輔助性手段，在一定程度上解決取證難的問題。另外，提高婦女的維權(quán)意識和證據(jù)意識是根本，這也是立法的價值目標(biāo)之一。