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    法律視角下的事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系

    2022-11-21 13:36:45尹小華
    法制博覽 2022年1期
    關(guān)鍵詞:雙軌制爭議糾紛

    尹小華

    綿陽市中心醫(yī)院,四川 綿陽 621000

    事業(yè)單位主要是指以增進(jìn)社會(huì)福利,滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要,提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的社會(huì)組織,不以營利為直接目的,其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài),接受政府領(lǐng)導(dǎo)。勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與用人單位依法依規(guī)簽訂合同而形成的法律關(guān)系[1]。事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與事業(yè)單位依法依規(guī)簽訂合同而形成的法律關(guān)系。目前,我國對(duì)事業(yè)單位工作人員實(shí)行定崗定編、分級(jí)分類管理,嚴(yán)格控制事業(yè)單位工作人員編制數(shù)量,但在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高速發(fā)展的今天,公眾對(duì)社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需求大大增加,在現(xiàn)有工作人員編制數(shù)量下,事業(yè)單位已無法滿足社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需要,為服務(wù)社會(huì)公眾,滿足人民日益增長的美好生活需要,大部分事業(yè)單位在工作人員編制嚴(yán)重不足的情況下不得不采取編外聘用的形式,自主招聘部分編外員工來完成日常工作,提供公眾需要的社會(huì)服務(wù),這就形成了獨(dú)特的事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系,這種事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系帶來一系列的管理問題,亟待解決[2]。

    一、存在的問題及原因

    (一)編制內(nèi)、外員工管理適用法律法規(guī)的不一致

    我國現(xiàn)行調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的法律法規(guī)有很多,既有由國家立法機(jī)構(gòu)制定的效力普遍的法律文件,也有由行政機(jī)構(gòu)頒布的相關(guān)管理法規(guī)。在日常的管理活動(dòng)中,編制內(nèi)、外員工所適用的法律法規(guī)是不一致的,處理編制內(nèi)員工勞動(dòng)關(guān)系首先采用《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定,而處理編制外員工勞動(dòng)關(guān)系首先采用《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)[3-4]。這是因?yàn)槭聵I(yè)單位編制內(nèi)、外員工在聘用主體、人員身份、權(quán)利、義務(wù)等方面有所不同?!吨腥A人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》規(guī)定的勞動(dòng)者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先性,在法律關(guān)系調(diào)整的原則上存在根本的差異。所以在事業(yè)單位中不同的人員身份所適用的法律法規(guī)也不盡相同,導(dǎo)致事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系管理的復(fù)雜性。

    (二)編制內(nèi)、外員工建立的勞動(dòng)關(guān)系不一致

    編制內(nèi)員工根據(jù)我國《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》與事業(yè)單位建立的是聘用合同關(guān)系,由于受人員編制限制,其人員入職條件要求更高(包括:人員素質(zhì)、學(xué)歷、任職資格等),且招聘一般由人社局統(tǒng)一組織安排,采取公開考試或公開考核兩種方式,用人事業(yè)單位在招聘過程中缺少自主權(quán),員工一旦被錄用,便與事業(yè)單位簽訂聘用合同,聘用雙方除按照法律規(guī)定履行義務(wù)、享受權(quán)利外,還需遵循相關(guān)行政管理規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任、履行公共義務(wù)。編制內(nèi)員工如無明顯違法、違規(guī)、違紀(jì)行為,用人事業(yè)單位不得與其解除聘用關(guān)系。編制外員工與事業(yè)單位建立的是勞動(dòng)合同關(guān)系,由于不受人員編制限制,用人事業(yè)單位就擁有更多的自主權(quán)和決定權(quán),招聘員工的方式和途徑也更加靈活、多樣,可根據(jù)崗位需求條件,針對(duì)性錄用適崗性強(qiáng)的員工,員工被錄用后,與事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同,事業(yè)單位與員工之間依照勞動(dòng)合同約定履行雙方權(quán)利、義務(wù),雙方間的勞動(dòng)關(guān)系更加靈活自主[5]。

    (三)編制內(nèi)、外員工解除勞動(dòng)關(guān)系的程序不一致

    依據(jù)我國《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》等規(guī)定,編制內(nèi)員工解除勞動(dòng)關(guān)系一般需要經(jīng)由單位、主管部門、人力資源和社會(huì)保障局、編制管理辦公室等部門審核同意后方可解除聘用關(guān)系,一般會(huì)歷時(shí)6個(gè)月以上,程序復(fù)雜;而編制外員工勞動(dòng)關(guān)系解除依據(jù)《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》規(guī)定,由員工和事業(yè)單位協(xié)商一致后即可解除,通常由員工提出經(jīng)由單位同意后即解除,一般在1個(gè)月左右,程序相對(duì)簡單。

    (四)編制內(nèi)、外員工勞動(dòng)糾紛解決途徑不一致

    在事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系下,事業(yè)單位和員工之間發(fā)生勞動(dòng)糾紛,主要有兩種方式,一種是人事爭議,即事業(yè)單位與編制內(nèi)員工產(chǎn)生的勞動(dòng)糾紛,另一種是勞動(dòng)爭議,即事業(yè)單位與編制外員工產(chǎn)生的勞動(dòng)糾紛。雖然自2008年3月人力資源和社會(huì)保障部正式成立以后,人事爭議和勞動(dòng)爭議“合二為一”成為趨勢(shì),但在現(xiàn)階段仍是并存的。人事爭議主要通過人事爭議調(diào)解組織依據(jù)我國《勞動(dòng)人事爭議仲裁辦案規(guī)則》及《人事爭議處理規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)居中進(jìn)行調(diào)停。勞動(dòng)爭議主要通過勞動(dòng)爭議處理機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和道德規(guī)范,在查明事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上,通過平等協(xié)商來達(dá)成協(xié)議。目前,我國人事爭議和勞動(dòng)爭議雖然都?xì)w人力資源和社會(huì)保障部門統(tǒng)一解決,但是在其內(nèi)部還是實(shí)行分類管理,適用不同的實(shí)體法[6-9]。

    (五)編制內(nèi)、外員工薪酬福利待遇不一致

    從經(jīng)費(fèi)來源方面來看,事業(yè)單位編制內(nèi)員工薪酬福利待遇經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政全部或部分撥款,編制外員工薪酬福利待遇由事業(yè)單位自籌經(jīng)費(fèi)發(fā)放。從薪酬標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)構(gòu)來看,編制內(nèi)員工采用事業(yè)單位工資制度,由基本工資和績效工資兩部分組成,基本工資根據(jù)國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)確定,績效工資按照國家規(guī)定的分配程序和要求,在績效工資總額控制范圍內(nèi),采取靈活多樣的分配方式由單位自主決定,其薪酬分配受制于國家政策、法規(guī)。編制外員工的薪酬待遇由單位與勞動(dòng)者協(xié)商而定,但主要是由單位決定,受《中華人民共和國勞動(dòng)法》中“同工同酬”要求,一般參照編制內(nèi)員工工資標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)構(gòu)來確定,但還是會(huì)有部分差別。在保險(xiǎn)、住房公積金及帶薪休假等福利方面編制內(nèi)、外員工也是有差別的。

    二、對(duì)策探討

    (一)推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè),力爭有法可依

    在全面推進(jìn)依法治國的今天,事業(yè)單位依法管理意義重大,而依法管理,有法可依在先,只有具備完善的法律、法規(guī)體系,才能使事業(yè)單位管理有法可依、有規(guī)可循。目前,我國已有大量的涉及勞動(dòng)關(guān)系的法律及事業(yè)單位管理方面的法規(guī),但是,在編制內(nèi)、外員工的管理上所適用的法律、法規(guī)是不一致的,這導(dǎo)致編制內(nèi)、外員工在勞動(dòng)關(guān)系建立、勞動(dòng)關(guān)系解除、勞動(dòng)糾紛解決、薪酬福利保障等方面出現(xiàn)不同的管理方式和途徑。因此,除建立相應(yīng)的法律、法規(guī)外,還應(yīng)針對(duì)事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系建立相匹配的法律、法規(guī),建立內(nèi)部聯(lián)系機(jī)制,杜絕平行線式的法制體制,力爭做到內(nèi)部管理法制統(tǒng)一。

    (二)推進(jìn)依法依規(guī)管理,弱化編制身份

    事業(yè)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制由國家法律、法規(guī)規(guī)定,事業(yè)單位為滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高速發(fā)展的需求,提供人民滿意的服務(wù),在編制不足的情況下,單位自主招聘部分編外員工來完成日常工作,這種特殊的雙軌制勞動(dòng)關(guān)系形式使得編制外員工缺乏安全感,總有臨時(shí)工的感覺,工作積極性也隨之降低。因此,在法治化的今天,單位應(yīng)弱化編制身份意識(shí),變員工身份管理為依法依規(guī)管理,單位內(nèi)部應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立規(guī)章制度,對(duì)于編制內(nèi)、外員工,無論是勞動(dòng)關(guān)系的建立、勞動(dòng)關(guān)系解除,還是薪酬福利保障、人員日常管理、績效考核、員工獎(jiǎng)懲均應(yīng)依照相應(yīng)法律法規(guī)、規(guī)章制度執(zhí)行,絕不鉆法律空子,絕不觸政策紅線,單位依法依規(guī)管理常態(tài)化、長效化,主管部門及上級(jí)管理部門加強(qiáng)監(jiān)管,司法部門對(duì)事業(yè)單位違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸。

    (三)推進(jìn)糾紛調(diào)解機(jī)制,保障公平公正

    各事業(yè)單位應(yīng)建立勞動(dòng)糾紛訴求制度,暢通勞動(dòng)糾紛訴求通道,保障員工問題能反映,訴求可解決;各主管部門、人力資源社會(huì)保障部門,司法機(jī)關(guān)建立相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu),完善相應(yīng)的調(diào)解法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)人事爭議和勞動(dòng)爭議的合并。建章立制、依法用工是各用人事業(yè)單位解決勞動(dòng)糾紛的基礎(chǔ)和關(guān)鍵,明確、規(guī)范的規(guī)章制度是勞動(dòng)合同和聘用合同的有力補(bǔ)充和完善,能最大限度地降低勞動(dòng)糾紛。程序合法被稱為看得見的正義,故用工程序也理應(yīng)合法合規(guī),保障合法合規(guī)的用工程序不僅要按照《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律規(guī)定與勞動(dòng)者簽訂合同,且制定的規(guī)章制度也必須是民主、公開的,離職也有相應(yīng)的合法程序。在法治社會(huì),出現(xiàn)勞動(dòng)糾紛事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)應(yīng)對(duì),不能等、拖、靠,要做到充分重視、積極應(yīng)對(duì)、及時(shí)解決,分析勞動(dòng)者訴求,結(jié)合事實(shí)依據(jù),根據(jù)法律、法規(guī),制定調(diào)解、仲裁或上訴的解決方案,采取最合適的解決途徑,將勞動(dòng)糾紛雙方損失降到最低。

    (四)推進(jìn)事業(yè)單位改革,逐步去除編制

    自《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來,事業(yè)單位改革就拉開了序幕,精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能、人員分流是其核心要義。事業(yè)單位改革首先是分類改革,逐步將其行政職能劃為或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu);對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的,逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè);對(duì)從事公益服務(wù)的,繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列,強(qiáng)化其公益屬性。其次是機(jī)構(gòu)改革,機(jī)構(gòu)改革與分類改革一致,強(qiáng)調(diào)推進(jìn)黨政、行政、公益、經(jīng)營類事業(yè)單位職能、職責(zé)的調(diào)整和劃轉(zhuǎn)。最后是人員分流,分類改革與機(jī)構(gòu)改革完成后,將精簡20%人員編制,事業(yè)單位編制將只減不增,按照“編隨事走、人隨編走”的原則,根據(jù)整合后的職能,決定人員編制的去留,這樣部分事業(yè)單位編制內(nèi)人員可能轉(zhuǎn)歸公務(wù)員或企業(yè)人員。隨著改革的深入,部分地區(qū)還探索對(duì)醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位保留其事業(yè)單位性質(zhì),但員工不再納入編制管理,對(duì)現(xiàn)有編內(nèi)員工實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計(jì),隨自然減員逐步收回編制,力求達(dá)到去編制化效果。

    (五)推進(jìn)同工同酬待遇,縮小薪酬差距

    實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位“同工同酬”的關(guān)鍵是將事業(yè)單位原來的“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼保瑢?shí)行以崗位定薪酬,按勞分配的原則,各崗位根據(jù)不同的職責(zé)、職能設(shè)定相應(yīng)薪酬,崗位實(shí)行競聘上崗、動(dòng)態(tài)調(diào)整、能上能下的原則,根據(jù)崗位條件,不論個(gè)人身份、資歷,對(duì)競者給予公平、公正的競爭機(jī)會(huì),競聘成功者獲得該崗位所定薪酬,打破原有分配方式,從制度上實(shí)現(xiàn)突破,從根本上解決同工不同酬、薪酬差距大、薪酬矛盾突出的問題。同時(shí),這也將使得事業(yè)單位用人由固定轉(zhuǎn)向靈活,更能實(shí)現(xiàn)人崗匹配,充分發(fā)揮各類人才效能,提高事業(yè)單位工作效率,發(fā)揮其公益性,為人民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

    三、結(jié)束語

    我國事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系存在一定的合理性,其形成是由我國基本國情和歷史發(fā)展原因造就的,運(yùn)行至今有其利也有其弊,其利在于為社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位,解決了社會(huì)發(fā)展過程中文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等公共服務(wù)部門人員不足問題,降低了事業(yè)單位人力成本,減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān),其弊在于勞動(dòng)糾紛激增,員工流動(dòng)頻繁,同工不同酬現(xiàn)象產(chǎn)生,內(nèi)部矛盾激化,影響工作效率,最終導(dǎo)致社會(huì)矛盾危機(jī)。因此,解決好事業(yè)單位雙軌制勞動(dòng)關(guān)系帶來的負(fù)面影響,將擴(kuò)大我國事業(yè)單位為民服務(wù)的社會(huì)效益,促進(jìn)全面建成小康社會(huì),實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年的奮斗目標(biāo),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我們的“中國夢(mèng)”。

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