行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案的困境與完善

● 于 劍 景宏晨/文

一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是指，人民檢察院依法對行政機(jī)關(guān)與人民法院履行行政非訴執(zhí)行職能活動的監(jiān)督。該制度是對前端司法或行政行為的監(jiān)督，因行政非訴執(zhí)行制度發(fā)展不完善，導(dǎo)致后端的檢察監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢。需對行政非訴執(zhí)行制度與相應(yīng)檢察監(jiān)督制度所存問題一并梳理，結(jié)合檢察權(quán)的內(nèi)涵及特點(diǎn)，分析癥結(jié)存因，方能系統(tǒng)性提出該類問題的解決方案，優(yōu)化制度運(yùn)行。

（一）行政非訴執(zhí)行依據(jù)認(rèn)定不統(tǒng)一

行政非訴執(zhí)行的執(zhí)行依據(jù)應(yīng)當(dāng)是行政行為，因此在行政非訴審查及具體執(zhí)行階段，執(zhí)行依據(jù)不應(yīng)發(fā)生變動。通過中國裁判文書網(wǎng)，以“行政非訴執(zhí)行”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)北京、浙江、遼寧等地的《執(zhí)行裁定書》《結(jié)案通知書》等法律文書中，均認(rèn)為行政非訴執(zhí)行依據(jù)是法院作出的行政裁定，即法院執(zhí)行部門據(jù)以執(zhí)行的僅為法院行政審判部門出具的行政非訴審查裁定。但進(jìn)一步檢索發(fā)現(xiàn)，在江蘇、廣東、新疆等地的執(zhí)行裁定書或結(jié)案通知書等法律文書中，認(rèn)為執(zhí)行依據(jù)是行政行為和法院作出的行政裁定，可以理解為兩文書共同形成強(qiáng)制執(zhí)行力。此外，江蘇等地法院的執(zhí)行裁定僅將行政行為列為執(zhí)行依據(jù)，未提及行政非訴審查裁定的內(nèi)容。

筆者認(rèn)為對于執(zhí)行裁判文書表述不一致的問題，可能系法院系統(tǒng)內(nèi)部文書要求不規(guī)范所致，其實(shí)質(zhì)不影響執(zhí)行依據(jù)為原行政行為的認(rèn)定。但需說明的是此種司法實(shí)踐不統(tǒng)一，可能對辦案及后續(xù)的監(jiān)督程序造成誤導(dǎo)，即如將行政非訴審查裁定作為唯一執(zhí)行依據(jù)，執(zhí)行路徑指向生效裁判文書執(zhí)行。因此檢察機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)法院錯誤認(rèn)定執(zhí)行依據(jù)且錯誤適用執(zhí)行程序，應(yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)督意見，由此檢察機(jī)關(guān)可倒逼執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行文標(biāo)準(zhǔn)，避免爭議風(fēng)險。

（二）行政非訴執(zhí)行與訴訟執(zhí)行程序交叉重疊

我國法律將行政執(zhí)行程序分為兩種，一為生效裁判和調(diào)解書的執(zhí)行，二為行政非訴執(zhí)行，兩程序重疊部分聚焦于原告訴訟請求行政判決的執(zhí)行，核心問題是此類判決的執(zhí)行依據(jù)是原行政行為還是法院的生效裁判。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“判決維持或駁回原告訴請應(yīng)按生效判決執(zhí)行程序執(zhí)行”［1］郭修江：《維持具體行政行為或駁回原告訴訟請求行政判決的執(zhí)行》，《人民法院報》2014年7月3日。也有觀點(diǎn)認(rèn)為：“人民法院判決維持具體行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，只能是申請執(zhí)行具體行政行為，而不是申請執(zhí)行生效裁判。”［2］蔡小雪、耿寶建、金誠軒：《行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行維持或駁回訴訟請求判決應(yīng)如何處理》，《法律適用》2014年第9期。產(chǎn)生上述爭議的原因有兩點(diǎn)：一是根據(jù)行政訴訟法第97條，行政非訴執(zhí)行程序適用的前提是相對人對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行。故駁回原告訴訟請求的判決中相對人已提起訴訟，不符合該法條適用條件。二是最高法作出的兩個答復(fù)［3］最高人民法院［2008］行他字第24號《關(guān)于判決駁回原告訴訟請求行政案件執(zhí)行問題的答復(fù)》指出：被訴具體行政行為具有可執(zhí)行內(nèi)容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院應(yīng)依法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，并明確執(zhí)行的具體內(nèi)容。最高人民法院［2013］行他字第11號《關(guān)于行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行維持或駁回訴訟請求判決應(yīng)如何處理的答復(fù)》指出：人民法院判決維持被訴行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國強(qiáng)制法》第13條第2款的規(guī)定，作出如下處理，一、法律已授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，人民法院不予受理，并告知由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。二、法律未授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，并應(yīng)明確強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容。雖就執(zhí)行依據(jù)和申請強(qiáng)制執(zhí)行的條件進(jìn)行細(xì)化，但對于是否應(yīng)適用行政非訴執(zhí)行程序卻做了模糊處理，執(zhí)行路徑仍舊不明。駁回原告訴訟請求的判決不斷在訴訟執(zhí)行與非訴執(zhí)行程序間搖擺，因不同執(zhí)行路徑的選擇會導(dǎo)致申請強(qiáng)制執(zhí)行期限、執(zhí)行管轄、執(zhí)行實(shí)施期限等適用規(guī)定不同，故該爭議性法律問題應(yīng)當(dāng)首先解決。檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)也受其影響，即維持或駁回原告訴訟請求行政判決的執(zhí)行是否屬于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件范圍，目前尚無明確規(guī)定，檢察系統(tǒng)內(nèi)部將其統(tǒng)稱為對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督。需要指出的是，湖南省高級人民法院已于2020年3月對此問題出臺指導(dǎo)意見，確定了該情形下應(yīng)當(dāng)參照套用行政非訴執(zhí)行程序。［4］《湖南省高級人民法院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省法院行政案件執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見（試行）》指出：人民法院生效行政裁判駁回公民、法人或者其他組織對行政行為的起訴或訴訟請求，或者確認(rèn)行政行為違法但保留效力，公民、法人或者其他組織拒不履行被訴行政行為確定的義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以自裁判文書生效之日起三個月內(nèi)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，由行政機(jī)關(guān)所在地或不動產(chǎn)所在地的基層人民法院受理。筆者認(rèn)為，駁回原告訴訟請求的判決其執(zhí)行依據(jù)為原行政行為已為定論，自然應(yīng)當(dāng)參照行政非訴執(zhí)行路徑完成后續(xù)執(zhí)行工作，因此該類判決的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)劃歸為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件范疇。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)法院在對判決維持或駁回原告訴請的案件中錯誤適用生效裁判執(zhí)行程序，應(yīng)重點(diǎn)對申請期限、是否具有管轄權(quán)等問題進(jìn)行審查，及時予以監(jiān)督。

（三）明顯違法審查標(biāo)準(zhǔn)定義模糊

行政非訴執(zhí)行案件的審查以行政行為是否存在“重大明顯違法”為標(biāo)準(zhǔn)。［5］《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第161條第1款：“被申請執(zhí)行的行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)實(shí)施主體不具有行政主體資格的；(二)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(三)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；(四)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形?！惫P者發(fā)現(xiàn)法院對明顯違法標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識存在差異，會將行政行為的輕微程序瑕疵與明顯缺乏法律依據(jù)相混淆，將執(zhí)行標(biāo)的不具有可執(zhí)行性與明顯缺乏事實(shí)依據(jù)相混淆，最終裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。一般而言，僅存程序輕微瑕疵的行政行為如被提起訴訟，可通過確認(rèn)違法但不撤銷來保障該行政行為的執(zhí)行力，此法兼顧了公正和效率之考量。執(zhí)行標(biāo)的是否具有可執(zhí)行性則與原行政行為的合法及合理性沒有必然關(guān)聯(lián)，需綜合個案情況進(jìn)行評判，而實(shí)務(wù)中部分法院將上述情形統(tǒng)歸為行政行為明顯違法，使行政行為無法執(zhí)行。故審查標(biāo)準(zhǔn)不明會賦予法院更寬闊的裁量余地，導(dǎo)致同類案件裁判結(jié)果異化，影響行政行為的執(zhí)行，甚至損害國家及社會公共利益。檢察機(jī)關(guān)則受限于無明確法律規(guī)定，對此問題少有提出監(jiān)督意見。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督模式有待優(yōu)化

（一）未形成長期穩(wěn)定的線索來源

成熟的法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)形成規(guī)律化的運(yùn)作機(jī)制，首先需形成長期、穩(wěn)定的案源，基層檢察機(jī)關(guān)作為該類案件辦理的主力，案件來源主要依托于最高檢或各地省、市層級檢察機(jī)關(guān)開展的專項(xiàng)行動、大數(shù)據(jù)平臺等，此法存在以下問題：首先，基于專項(xiàng)行動讓行政機(jī)關(guān)主動移送案件線索不具有可持續(xù)性，秉持案件全面審查理念的檢察機(jī)關(guān)會對案件中存在的行政違法行為問題進(jìn)行監(jiān)督，要求被監(jiān)督者主動移送監(jiān)督線索存在邏輯沖突。其次，依申請監(jiān)督線索渠道尚未打開，職能宣傳力度不足，同時因相對人已依次放棄了申請聽證、復(fù)議、訴訟等多項(xiàng)救濟(jì)性權(quán)利，在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)主動申請救濟(jì)的概率也較低。最后，建立與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的信息共享平臺以發(fā)現(xiàn)案件線索的方式主要取決于檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)能力，各地存在差異性較大，受限于技術(shù)、資金、人力等多方面因素影響，操作難度頗大。

（二）檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的局限

依職權(quán)監(jiān)督作為現(xiàn)階段行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要辦案方式，存在受理標(biāo)準(zhǔn)不明、案件質(zhì)效參差等問題。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十六條，涉及行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的情形主要包括：行政非訴執(zhí)行過程中損害國家利益或者社會公共利益的、其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的。該條文規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏操作的細(xì)化規(guī)定，“公共利益”的概念本就較為模糊，又與檢察公益訴訟職能存在交叉，作為兜底條款的其他情形也存在同樣問題，因此檢察機(jī)關(guān)啟動依職權(quán)監(jiān)督程序的門檻未予統(tǒng)一。除專項(xiàng)行動，檢察機(jī)關(guān)通過《裁判文書網(wǎng)》發(fā)現(xiàn)案件線索也是現(xiàn)行主流的依職權(quán)監(jiān)督啟動方式，此法好似“大海撈針”，由于前端行政或司法程序時間過長，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證等工作難度成倍增長，在基層行政檢察辦案人員及技術(shù)水平本就較為局限的情況下，無法轉(zhuǎn)化為可復(fù)制的辦案模式。

（三）行政爭議實(shí)質(zhì)性化解理念缺乏落實(shí)載體

行政非訴執(zhí)行案件在外觀上爭議表現(xiàn)并不明顯，但剖析里層，相對人與行政機(jī)關(guān)始終存在對抗關(guān)系，導(dǎo)致行政行為無法得到落實(shí)，隱含爭議持續(xù)存在。以最高檢公布的指導(dǎo)性案件為例，［6］詳見最高人民檢察院第三十批指導(dǎo)性案例。檢察機(jī)關(guān)主要采取釋法說理、調(diào)查核實(shí)、檢察聽證、開展座談、檢察建議等方式化解行政爭議?；庑姓幾h的案件可基本分為四類：一是通過釋法說理讓相對人主動撤回監(jiān)督申請；二是通過開展座談協(xié)商促成行政機(jī)關(guān)與相對人達(dá)成補(bǔ)償或賠償?shù)葏f(xié)議；三是通過司法救助彌補(bǔ)當(dāng)事人的合理訴求；四是通過調(diào)查核實(shí)等方式發(fā)現(xiàn)行政行為或司法裁判存在的問題，以檢察建議方式促成救濟(jì)程序重新啟動。上述方式除第四類具備更顯著的檢察職能特色外，其他環(huán)節(jié)均可由復(fù)議機(jī)關(guān)、法院等部門主動開展。如原行政行為并無不當(dāng)，則開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的空間主要在加處罰款部分。［7］行政訴訟法第60條第1款：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！睂τ跈z察機(jī)關(guān)介入相對人與行政機(jī)關(guān)調(diào)解的方式以及調(diào)解協(xié)議效力是否需法院予以確認(rèn)等均無定論，因此在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域開展實(shí)質(zhì)化解工作存在客觀阻礙。

（四）監(jiān)督實(shí)效需強(qiáng)化

在行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督制度中，檢察機(jī)關(guān)無抗訴、再審檢察建議等監(jiān)督手段，監(jiān)督效果有所弱化，監(jiān)督范圍集中于超期立案、審查超期等普通程序瑕疵，存在表象監(jiān)督。對于裁執(zhí)分離中行政機(jī)關(guān)與法院工作銜接不暢，人民法院選擇性裁定準(zhǔn)予執(zhí)行等問題，缺乏硬性監(jiān)督手段。

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中，因法院的行政非訴執(zhí)行審查環(huán)節(jié)不會對原行政行為進(jìn)行明確的否定性評價，行政機(jī)關(guān)自身主動采取整改措施的可能性較小，但法院一旦作出不予執(zhí)行裁定，則原行政行為徹底喪失強(qiáng)制執(zhí)行力，其否定性評價效果不言而喻?；诖?，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督具備穿透式監(jiān)督的發(fā)展基石?，F(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)正不斷探索實(shí)踐行政違法行為檢察監(jiān)督，但仍缺乏明確法律賦權(quán)。行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍必須厘定，一方面是將其與“一般監(jiān)督”進(jìn)行區(qū)別，因“一般監(jiān)督”可能使監(jiān)督虛化，過于寬廣的外延可能導(dǎo)致“選擇性監(jiān)督”，從而影響到檢察監(jiān)督的公平、公正，乃至于影響檢察監(jiān)督的公信力建設(shè)。［8］參見蔣錦華、陸祖?zhèn)ィ骸缎姓`法行為檢察監(jiān)督的邊界在哪里》，《檢察日報》2020年9月3日。另一方面，各項(xiàng)檢察職能在發(fā)展過程中需要協(xié)調(diào)配合，行政違法行為檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察之間的職能劃分應(yīng)更明晰，方能促成檢察職能的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。而檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出糾正違法檢察建議的活動必須符合行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定且可能影響人民法院公正審理或執(zhí)行之前提條件。因此行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督主要通過社會治理類檢察建議開展穿透式監(jiān)督活動。但社會治理檢察建議缺乏剛性，無法有效提升案件辦理質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效。

三、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的完善措施

筆者立足于前文中行政非訴執(zhí)行制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的問題和檢察監(jiān)督的定位與困境，力圖從法律基礎(chǔ)、監(jiān)督手段等方向提出完善設(shè)想，促進(jìn)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的良好發(fā)展。

（一）鞏固行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督相關(guān)法律基礎(chǔ)

現(xiàn)有行政執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)是行政訴訟法第101條和民事訴訟法第240條。其中包含了行政訴訟執(zhí)行及行政非訴執(zhí)行兩方面，筆者認(rèn)為行政執(zhí)行檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要環(huán)節(jié)，尤其在基層檢察機(jī)關(guān)積極開展行政非訴檢察職能的背景下，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法增設(shè)條文：“人民檢察院有權(quán)對行政執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督。”該法律條文恰好與《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第7章內(nèi)容進(jìn)行銜接呼應(yīng)，形成更加體系化的立法格局。

（二）探索檢察機(jī)關(guān)參與執(zhí)行調(diào)解

現(xiàn)有行政訴訟法未明確檢察機(jī)關(guān)是否可主動參與和推動相對人與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行和解，筆者認(rèn)為基于相關(guān)立法精神，檢察機(jī)關(guān)可以在行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的行政非訴執(zhí)行案件中開展調(diào)解工作，除需遵從雙方自愿、不損害國家及社會公共利益等原則外，還應(yīng)充分利用檢察聽證制度，將其作為檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)行調(diào)解工作的必經(jīng)環(huán)節(jié)，因行政非訴案件未經(jīng)訴訟程序，聽證環(huán)節(jié)有助于當(dāng)事人充分發(fā)表意見，幫助檢察機(jī)關(guān)作出公正判斷。同時，引入法律學(xué)者、人民監(jiān)督員等第三方主體對調(diào)解工作進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)調(diào)解成果的公正性，促成行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。該方式已有相關(guān)典型案件為實(shí)踐模板，需將其固定為檢察機(jī)關(guān)辦案環(huán)節(jié)的規(guī)定動作，并盡快通過立法手段予以完善。

（三）優(yōu)化檢察監(jiān)督手段

針對法院在行政非訴執(zhí)行案件中存在的違法問題，現(xiàn)有的糾正違法檢察建議模式較為成熟，只需在此基礎(chǔ)上挖掘深化即可。福建等地已通過與法院形成座談會紀(jì)要等方式對行政非訴執(zhí)行案件中的案件范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)等問題予以明確。對法院存在錯誤的行政非訴執(zhí)行審查裁定或執(zhí)行行為，通過制發(fā)檢察建議的方式提醒法院予以整改。對于法律適用存在爭議、司法實(shí)務(wù)不統(tǒng)一等問題，檢察機(jī)關(guān)不可貿(mào)然界定其違法，應(yīng)審慎行使法律監(jiān)督權(quán)，可通過定期與法院開展聯(lián)席會、形成會議紀(jì)要等協(xié)商機(jī)制，將現(xiàn)存問題形成固定處理路徑，進(jìn)一步減少同類案件的差異化處理結(jié)果，促成類案指引。