環(huán)境公益訴訟風險預防理念提倡

● 薛莉萍 陳 靜/文

環(huán)境公益訴訟理念是始終貫穿和指導環(huán)境公益訴訟立法、司法等環(huán)節(jié)的引領性觀念，是環(huán)境公益訴訟法律更新、司法實踐都必須體現(xiàn)出的內化的價值訴求。在環(huán)境公益訴訟理念與基本原則之間的關系上，環(huán)境公益訴訟和民事訴訟、行政訴訟一樣，有許多要遵守的基本原則，理念作為高于技術與制度層面的指導性綱領，但技術或制度層面所確立的基本原則未必都能上升為理念。一般而論，基本原則也具有指導全局的特征，但當各項原則產(chǎn)生適用沖突時，唯有作為公益訴訟理念的原則才具有終局性、至高無上性。在環(huán)境公益訴訟中，或者說整個環(huán)境法治的實現(xiàn)過程中，環(huán)境損害的難修復性與不可逆轉性決定了事后救濟的訴訟模式有時難以從根本意義上解決環(huán)境公益維護的問題。從防范環(huán)境損害以保障公眾健康與環(huán)境權的視角，環(huán)境公益訴訟必須具有“面向未知（風險）而決策”的魄力。這就要求環(huán)境公益訴訟必須發(fā)揮預防性的功能價值，環(huán)境風險預防甚至應當成為環(huán)境立法、司法、法律解釋等環(huán)節(jié)首要考慮的因素，以體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的內在價值訴求。從這一層面分析，在環(huán)境公益訴訟應堅守的諸多訴訟原則中，唯有風險預防原則能上升為理念范疇。

一、環(huán)境公益訴訟的實踐現(xiàn)狀與理念困境

（一）環(huán)境公益訴訟的實踐困境

綜觀當前環(huán)境公益訴訟實踐，“造成損害結果”依然成為大多環(huán)境公益訴訟起訴的必要要件，這是當前環(huán)境公益訴訟開展面臨的困境。

從環(huán)境民事公益訴訟的角度看，根據(jù)近年來發(fā)布的環(huán)境公益訴訟典型案例，環(huán)境民事公益訴訟占環(huán)境公益訴訟比例居多。如2021年最高檢發(fā)布的15起環(huán)境公益訴訟典型案例中，環(huán)境民事公益訴訟占8起。［1］參見閆晶晶：《最高檢發(fā)布檢察公益訴訟起訴典型案例》，正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jszx/202109/t20210915_2319623.html，最后訪問日期：2022年8月11日。再往之前年份，數(shù)量對比體現(xiàn)出更大差異。如2017年最高法發(fā)布10起環(huán)境公益訴訟典型案例，環(huán)境民事公益訴訟便占8起。［2］參見《最高人民法院發(fā)布環(huán)境公益訴訟典型案例》，新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm，最后訪問日期：2022年8月11日。而這些案件辦理大部分以“無損害便無救濟”為訴訟原則。以中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇某生豬專業(yè)合作社養(yǎng)殖污染案為例［3］參見《環(huán)境公益訴訟典型案例（上）》，《人民法院報》2017年3月8日。，該案原告以合作社未經(jīng)環(huán)境影響評價、配套污染防治設施未經(jīng)驗收便擅自投入生產(chǎn)，造成鄰近村莊嚴重污染為由，將被告訴至法院。在質證過程中，被告就停止生豬養(yǎng)殖及排污侵害行為后的情況向法院提交環(huán)境修復報告，該報告成為整個訴訟過程雙方質證的焦點。從被告角度來講，其之所以提交環(huán)境修復報告，前提在于被告行為導致相應損害結果，這說明我國環(huán)境公益訴訟的救濟方式依然是對環(huán)境公共利益所受損害的填補，環(huán)境公益訴訟實踐尚未擺脫“無損害便無救濟”的窠臼。

就環(huán)境行政公益訴訟而言，對其進行國家立法層面的規(guī)范可追溯至2017年行政訴訟法的調整。其中，該法第25條第4款規(guī)定檢察公益訴訟制度。該制度包含訴前檢察建議程序及針對行政機關不依法履職提起的公益訴訟程序。從最高檢發(fā)布的環(huán)境行政公益訴訟典型案例看，以訴前檢察建議促使行政機關履職的案件相對較多。而對于檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的案件，則主要是針對負有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關不依法履行環(huán)境生態(tài)保護職責的情形，且許多情形是以環(huán)境損害結果出現(xiàn)為起訴標準。

（二）環(huán)境公益訴訟的理念困境

由上可知，當前實踐多聚焦于環(huán)境公益遭受損害后的司法救濟及損失填補問題。但生態(tài)環(huán)境破壞后的難修復性決定了環(huán)境公益訴訟的價值不能僅體現(xiàn)事后性的損害填補，在追究已產(chǎn)生損害后果的行為責任的同時，更有必要在生態(tài)環(huán)境風險預防層面有所作為。

而事實上，風險預防的思想在《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）修訂之初便已有體現(xiàn)，明確了保護優(yōu)先、預防為主原則。且在民事訴訟法確立公益訴訟地位后，最高法出臺《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，將“具有損害社會公共利益重大風險的行為”納入民事公益訴訟范圍。［4］參見最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定。但近年來環(huán)境公益訴訟實踐，許多情況下依然屬于圍繞事后損害救濟的模式展開。面對當前環(huán)境公益訴訟風險預防已在制度立法層面有所規(guī)定，但實踐展開依然不足的情況下，有必要超越訴訟操作的技術層面與法律規(guī)范的制度層面，樹立環(huán)境公益訴訟風險預防理念，為環(huán)境公益訴訟實踐提供理念支撐。

二、環(huán)境公益訴訟風險預防理念的合理性

從可持續(xù)發(fā)展的視角看，著力于解決已出現(xiàn)損害結果的環(huán)境問題是必然要求，而環(huán)境損害風險預防更是生態(tài)文明建設的應然之路。環(huán)境公益訴訟作為生態(tài)文明建設的司法保障，是環(huán)境公益保護最為重要的救濟手段。尤其隨著近年來生態(tài)文明建設被拔升到前所未有的價值高度，在生態(tài)文明建設過程中，重視發(fā)揮環(huán)境公益訴訟風險預防功能，樹立風險預防理念，存在內在邏輯合理性。

（一）風險預防歷史經(jīng)驗總結與教訓啟示

中國歷史上的人類生態(tài)觀歷經(jīng)數(shù)次嬗變，從“天人合一”到“天人分離”，又從“人定勝天”到“人與自然和諧共處”，歷史經(jīng)驗與教訓最終勸誡我們走向對生態(tài)環(huán)境的尊重。儒家、道家等諸多思想均在告誡世人尊重自然，注重人與自然和諧統(tǒng)一。［5］參見李全喜：《習近平生態(tài)文明建設思想的內涵體系、理論創(chuàng)新與現(xiàn)實踐履》，《河海大學學報》2015年第3期。如老莊思想中的“自然無為”“道法自然”、儒家的“天人合德”，這些樸素自然觀是古代中國就如何對待人與生態(tài)環(huán)境關系問題的智慧結晶。古代針對生態(tài)環(huán)境的立法也基本是在這些思想影響下遵循“令順民心”“時令禁護”。《逸周書·大聚解》記載：“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長”。可見，夏禹時期便有遵循時令農作以預防環(huán)境破壞的意識?！端⒌厍啬怪窈啞芬灿小按憾?，毋敢伐材木山林及雍隄水”的內容。根據(jù)《漢書·景帝紀》記載，漢魏時期則在嚴懲破壞生態(tài)者同時，鼓勵“郡國務勸農桑，益種樹”。唐朝將環(huán)境風險預防推至頂峰，在《唐六典》中設虞部以“掌天下虞衡、山澤之事”，《唐律》中設“雜律”，專門針對生態(tài)環(huán)境保護制定律文。對負有生態(tài)管理職責的官吏，若有失職行為，如“違時限”“貽誤公事以致田疇荒蕪”等，“職制律”規(guī)定笞刑、罰俸等懲治手段。這是歷史上真正以官員環(huán)境失職行為進行風險預防救濟的立法例。

而這些生態(tài)智慧形成的背后，常附著一段不適宜的生活生產(chǎn)及戰(zhàn)亂帶來的生態(tài)環(huán)境惡化的血淚史?！妒酚洝酚涊d的“厲王專利”便是適例，生態(tài)環(huán)境因被無節(jié)制利用而面臨生態(tài)失衡風險。唐宋時期也曾出現(xiàn)大肆圍湖造田之風，根據(jù)《日知錄》記載，“圍湖占江而東南之水利亦塞”的慘痛局面曾一度上演。歷史教訓使得環(huán)境風險預防觀念進一步深入人心，環(huán)境公益訴訟作為維護環(huán)境公益的重要救濟手段，在訴訟中充分體現(xiàn)風險預防功能，是損害救濟之外更應有所作為的空間。

（二）域外風險預防立法例的考察與借鑒

域外各國針對環(huán)境訴訟立法的規(guī)定，雖然在法律文本的表述上存在差異，但這些規(guī)定都指向一個共同目的，便是通過訴訟途徑來維護環(huán)境公共利益，且訴訟救濟不僅旨在追訴已形成損害結果的行為，還將司法救濟范圍拓展至環(huán)境風險的預防。這些域外立法例對我國環(huán)境公益訴訟風險預防理念的確立具有重要啟示。

德國在上世紀60年代提出了“環(huán)境團體公益訴訟”概念。在環(huán)境團體公益訴訟中，環(huán)境團體享有訴權，其針對環(huán)境風險預防可提起公益訴訟的類型包括兩種：一是就行政機關違反相應環(huán)境法律規(guī)范的行政許可、行政決定等具體行政行為可以進行司法救濟；二是針對經(jīng)營主體違法以致存在環(huán)境風險隱患而行政機關不作為的情形亦可以司法途徑展開救濟。［6］參見謝偉：《司法在環(huán)境治理中的作用: 德國之考量》，《河北法學》2013年第2期。除此之外，《德國行政法院法》《德國環(huán)境法律救濟法》分別規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴前行為保全及臨時禁令，這為環(huán)境團體預防環(huán)境風險的訴權實現(xiàn)提供重要保障。

日本環(huán)境公益訴訟相關規(guī)定也有環(huán)境風險預防的內容。在訴訟受理類型上，日本也將行政機關在生態(tài)環(huán)境保護方面的違法行政行為及不作為納入環(huán)境公益訴訟救濟范圍。在程序上，設置事前中止請求程序，主要針對火力發(fā)電、垃圾焚燒等較易產(chǎn)生環(huán)境污染的情形，可以進行事前中止訴訟，制止對環(huán)境造成污染破壞風險的行為。［7］參見梅泠、付黎旭：《日本環(huán)境法的新發(fā)展》，《環(huán)境資源法論叢》2002年第1輯。

（三）當前環(huán)境問題特殊性呼喚司法理念更新

環(huán)境污染與破壞的隱蔽性、潛伏性決定了環(huán)境問題不僅是某一區(qū)域環(huán)境受到污染破壞的空間性問題，還涉及時間性問題。以土壤重金屬污染為例，重金屬滲入土壤并不是立刻就能出現(xiàn)受到污染的反應。土壤受重金屬污染后，物理性狀幾乎不產(chǎn)生變化。［8］參見李元吉、王有強：《防治土壤重金屬污染面臨的主要問題及法律規(guī)制》，《成都理工大學學報》2015年第4期。污染發(fā)現(xiàn)與爆發(fā)可能需經(jīng)過長年積累，若此后再回溯重金屬污染物排放到損害結果產(chǎn)生的過程，從中排查污染源，難度不可想象。此外，對環(huán)境進行事后性修復耗費的時間更長，治理難度更大。因此，圍繞環(huán)境損害救濟展開的傳統(tǒng)公益訴訟模式，顯然不足以承受環(huán)境問題的特殊性所帶來的使命之重。

加之近年來，環(huán)境問題已成為國際性問題，風險預防是對國際社會共同治理環(huán)境問題以構建人類命運共同體所提出的新要求。如水體局部污染會因水的流動性而向更大的江河湖泊甚至海洋蔓延，最終導致國際性水污染問題。再如核能新技術的開發(fā)，其帶動了社會產(chǎn)能、促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，核污染一旦發(fā)生，波及的區(qū)域與人都會因此而遭受不可逆的損害。對此，面對各種環(huán)境污染呈現(xiàn)出的新問題，司法必須立足環(huán)境公益的長遠考慮，更新傳統(tǒng)司法理念，堅決杜絕技術風險所帶來的污染隱患。而對環(huán)境風險進行預防性介入，不僅是環(huán)境問題的特殊性對傳統(tǒng)司法提出的新要求，也是司法能動性的體現(xiàn)。

基于以上歷史及域外立法例的考察，圍繞損害結果展開的環(huán)境公益訴訟模式已難以適應當前環(huán)境問題特殊性所提出的新要求，環(huán)境公益訴訟風險預防理念的功能發(fā)揮具有重要意義。

三、環(huán)境公益訴訟風險預防理念的實踐建議

風險預防作為基本原則被規(guī)定于《環(huán)境保護法》第5條之中，但它更應作為一項基本理念引領環(huán)境保護立法、司法及法律解釋等工作。對于環(huán)境法治建設發(fā)展而言，始終恪守風險預防基本理念是環(huán)境公益訴訟制度更新、司法實踐的關鍵。

具言之，基于風險預防理念，環(huán)境公益訴訟工作開展有待實現(xiàn)以下幾方面突破：

（一）以一般人理性與專業(yè)意見相結合判斷環(huán)境風險

當前，立法以及司法實務均尚未明確環(huán)境風險的內涵與界定，這并不利于環(huán)境公益訴訟風險預防功能的發(fā)揮。因此，基于風險預防理念的環(huán)境公益訴訟的開展，有必要首先明確環(huán)境風險的界定與標準。綜合前文的論述，筆者認為，環(huán)境風險主要是針對那些污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為對環(huán)境公共利益或者人類環(huán)境權的保護所產(chǎn)生的威脅，雖然暫時未形成損害，但若不及時排除這一威脅極有可能會導致難以挽回的損害后果。因此，對于環(huán)境風險的排除與預防，需要體現(xiàn)出及時性；換言之，公益訴訟所要排除與預防的環(huán)境風險，需具備客觀且現(xiàn)實緊迫的特征。當然，由于環(huán)境風險并不以實際損害后果來呈現(xiàn)出需要及時得到排除的緊迫性，因此實踐中判斷這種緊迫性往往顯得十分困難。對此，在判斷是否存在環(huán)境風險的問題上，除了根據(jù)一般人樸素的經(jīng)驗理性，可以充分運用好聽證、調查核實等檢察職能，充分聽取專業(yè)鑒定機構、相關單位及專家的意見，由此綜合考量并作出判斷。

（二）設置訴前通知程序以強化訴前監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟在制度設計之初有一部分是出于平衡行政權與司法權之間關系的考量。在違法行政行為嚴重損害環(huán)境公共利益的情況下，公益訴訟職能的發(fā)揮固然是檢察機關本職所在；而在違法行政行為或行政不作為導致環(huán)境風險出現(xiàn)的情形，公益訴訟的提起應有所限制。因為環(huán)境風險與環(huán)境損害不同，其尚有預防的空間，在環(huán)境公益訴訟提起前可以通過磋商、檢察建議等形式與行政機關進行溝通，實現(xiàn)對行政行為的監(jiān)督。但目前，磋商、檢察建議等形式開展法律監(jiān)督存在剛性不足問題，對此，可借鑒域外設置訴前通知程序。在開展磋商、檢察建議等工作后，如果監(jiān)督對象依然存在落實整改不到位問題，則可啟動具有一定強制力的訴前通知程序。經(jīng)過訴前通知如果依然整改落實不到位，提起公益訴訟可以作為最后保障。比如根據(jù)美國司法實踐，訴前通知程序起到了很好的環(huán)境風險預防作用，在大多數(shù)案例中，州和地方政府基本都在訴前通知期內糾正了違法行為。［9］參見王曦、張巖：《論美國環(huán)境公民訴訟制度》，《交大法學》2015年第4期。由此，設置訴前通知程序，不僅給予了行政機關履行環(huán)保監(jiān)管職責的機會，也有利于強化對行政機關積極作為的督促效果，同時還可以防止督促者訴訟權利的濫用，對環(huán)境風險預防有著重要意義。

（三）增設中止請求程序或禁止令以豐富救濟手段