我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)法治障礙及對策研究

李璐瑋

（武漢大學(xué)國際法研究所，湖北 武漢 430072）

在中國共產(chǎn)黨的十九屆五中全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)要堅持總體國家安全觀，具體工作建議包含構(gòu)建海外利益保護和風(fēng)險預(yù)警防范體系①人民網(wǎng)：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http：／ ／cpc.people.com.cn／n1／2020／1104／c64094?31917783.html，最后訪問時間：2021 年 1 月 9 日。。 作為各國海外利益安全保障的主力軍，國際私營安保企業(yè)的作用日益突出。 與我國龐大的海外利益體量相比［1］，我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)面臨與之不匹配、不協(xié)調(diào)的發(fā)展困境。 據(jù)中華人民共和國商務(wù)部和外匯局統(tǒng)計，2021 年1—11 月我國對外全行業(yè)直接投資高達(dá)8 384.4億元人民幣，境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行的非金融類直接投資覆蓋全球165 個國家和地區(qū)的5 777家境外企業(yè)，同比增長9.2%②中華人民共和國商務(wù)部官網(wǎng)：《2021 年 1－11 月我國對外全行業(yè)直接投資簡明統(tǒng)計》，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／tongjiziliao／dgzz／202112／20211203231658.shtml，最后訪問時間：2021 年 12 月 27 日。，我國在外各類勞務(wù)人員也高達(dá)28.8 萬人，較上年同期增長3.3 萬人③中華人民共和國商務(wù)部官網(wǎng)：《2021 年 1－11 月我國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計》，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／tongjiziliao／dgzz／202112／20211203231663.shtml，最后訪問時間：2021 年 12 月 27 日。。而我國目前可提供境外安保服務(wù)的企業(yè)則屈指可數(shù)，且多從事基礎(chǔ)性安保服務(wù)，難以為我國海外人財物提供充分保障，大量安保訂單流失國外。 究其原因，除受制于我國私營安保企業(yè)起步晚、發(fā)展規(guī)模小、資金不足等行業(yè)客觀因素外，國家制度層面的不完善、不靈活是阻礙企業(yè)拓展境外服務(wù)的根本障礙。 因此，基于法治化的總體國家安全觀［2］對完善重要領(lǐng)域國家安全立法、制度、政策，健全國家安全監(jiān)管制度等提出的具體工作要求，有必要從國家治理層面就系統(tǒng)構(gòu)建我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)法治框架提出可行性思路。 因此，本文擬首先分析我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)及其國內(nèi)規(guī)制現(xiàn)狀，第二部分則從國家治理層面就現(xiàn)有制度服務(wù)于我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)存在的障礙進(jìn)行分析，最后提出可行性法治建議。

一、我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)及其國內(nèi)治理現(xiàn)狀

（一）我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)現(xiàn)狀

在國家海外利益安全保障服務(wù)中，與政府安全保障力量（由國家提供、分配的公共安全）所具有的政治敏感性強、效率低下、供給不足等劣勢相比，國際私營安保（以市場方式來配置安全產(chǎn)品和服務(wù)，國有部分也是參與主體）［3］則具備企業(yè)靈活度高、服務(wù)高效且業(yè)務(wù)多元等優(yōu)勢。 無論是對外提供服務(wù)貿(mào)易①在由世界貿(mào)易組織統(tǒng)計和信息局公布的以部門為中心的服務(wù)貿(mào)易分類中，保安服務(wù)屬于12 類服務(wù)類型中的“商業(yè)性服務(wù)”，并且屬于該類服務(wù)6 項內(nèi)容項下的其他商業(yè)服務(wù)類型。還是以商業(yè)存在形式“走出去”的保安企業(yè)均是各國現(xiàn)階段海外利益保護的必要手段。 受國情影響，與發(fā)達(dá)國家私營安保行業(yè)相比，我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)在發(fā)展規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍與國際化接軌程度等方面均處于初級發(fā)展階段，水平較低。

改革開放后我國安保行業(yè)才起步發(fā)展，目前可提供境外服務(wù)的安保公司更是少數(shù)。 就“一帶一路”沿線國家的情況來看，目前我國僅有華信中安、德威、華威、漢衛(wèi)國際、龍?zhí)匦l(wèi)等不超過30 家安保服務(wù)公司在剛果（金）、坦桑尼亞、安哥拉和肯尼亞目標(biāo)國取得合法安保資質(zhì)。 歐美等發(fā)達(dá)國家安保企業(yè)占據(jù)國際私營安保市場的絕對優(yōu)勢，而我國安保企業(yè)的國際市場整體份額不足20%［4］。

從提供的業(yè)務(wù)類型來看，國際私營安保企業(yè)主要有人防（以直接輸出人力保安為主的警衛(wèi)和押運公司）、武裝防護（軍事技能訓(xùn)練為主的培訓(xùn)型公司）和技防（專業(yè)化安全咨詢和設(shè)計為主的信息技術(shù)公司）。 現(xiàn)階段，我國私營安保企業(yè)以提供安防警巡、要員隨身護衛(wèi)、陸路海上安全押運、安全培訓(xùn)、風(fēng)險評估等以人防為主的基礎(chǔ)境外安保服務(wù)，在業(yè)務(wù)領(lǐng)域和層級上缺乏國際市場競爭力。 我國境外中資企業(yè)絕大多數(shù)選擇當(dāng)?shù)匕脖Ａα亢臀鞣桨脖９?，“一帶一路”沿線國家安保業(yè)務(wù)訂單的90%外流至西方安保公司。

從企業(yè)獲得國際認(rèn)證資質(zhì)來看，私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則協(xié)會（The International Code of Conduct Association，以下簡稱為“ICoCA”）作為全球安保治理的國際監(jiān)管組織，取得其會員資格可反映安保企業(yè)具備國際較高標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的能力和水平。 截至目前在ICoCA130 家成員單位中，僅有3 家中國私營安保公司（中安保技術(shù)集團有限公司、漢衛(wèi)國際安全護衛(wèi)有限公司、華信中安保安服務(wù)有限公司）以及兩個國內(nèi)公民社會組織（海南中鷹發(fā)展基金會、浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心）取得ICoCA 成員資格。 未來，我國私營安保企業(yè)參與國際化標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的發(fā)展空間還很大。

（二）我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)的國內(nèi)規(guī)制情況

宏觀層面，我國現(xiàn)初步搭建起以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）為根本，以《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱為《國家安全法》）和《中華人民共和國反間諜法》（以下簡稱為《反間諜法》）等基本法為主體，以其他涉及國家安全的法律法規(guī)為重要補充的國家安全法制體系框架。 其中，就指導(dǎo)和規(guī)范私營安保企業(yè)而言，在宏觀規(guī)制層面主要是以規(guī)范性文件、地方性法規(guī)以及相關(guān)政策為主，直至2000 年我國頒布《保安服務(wù)管理條例》（以下簡稱為《條例》），才對國內(nèi)保安企業(yè)的服務(wù)范圍、從業(yè)資質(zhì)、備案程序、監(jiān)督管理以及保安人員的從業(yè)條件、保障等作出統(tǒng)一規(guī)定。 2019 年12 月，中國保安協(xié)會發(fā)布《保安企業(yè)境外經(jīng)營服務(wù)指引（試行）》（以下簡稱為《服務(wù)指引》）。 《服務(wù)指引》包含總則、保安企業(yè)與保安員、境外經(jīng)營服務(wù)、境外安全培訓(xùn)及附則共五個部分，是我國首個針對保安企業(yè)境外經(jīng)營服務(wù)活動的專門性文件，為我國制定相關(guān)系統(tǒng)性立法規(guī)范奠定了重要基礎(chǔ)。

具體規(guī)則層面，第一，我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)要遵守《條例》《服務(wù)指引》等行政性法規(guī)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所作的服務(wù)范圍，企業(yè)及安保人員權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任的實質(zhì)性規(guī)定。 如《條例》提出的門衛(wèi)、巡邏、守護等以人防為主的服務(wù)范圍要求①《保安服務(wù)管理條例》第二條。，對從事武裝守護押運服務(wù)的保安服務(wù)公司提出國有控股的資質(zhì)要求等②《保安服務(wù)管理條例》第十條。。 第二，遵守人道主義、人權(quán)與主權(quán)方面，我國是《武裝沖突期間各國關(guān)于私營軍事和安保服務(wù)公司營業(yè)的相關(guān)國際法律義務(wù)和良好慣例的蒙特勒文件》（以下簡稱為《蒙特勒文件》）③由瑞士和國際紅十字會提出的《武裝沖突期間各國關(guān)于私營軍事和安保服務(wù)公司營業(yè)的相關(guān)國際法律義務(wù)和良好慣例的蒙特勒文件》（Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict）率先在國際社會凝聚了各國與私營軍事和安保服務(wù)公司及其人員之間現(xiàn)有的法律義務(wù)，以及在武裝沖突期間促進(jìn)各國遵守國際人道主義法和人權(quán)法的良好慣例的國際共識?！度諆?nèi)瓦公約》《聯(lián)合國憲章》等國際文件的簽字國或締約國，我國政府、私營安保公司及其人員應(yīng)遵守上述國際文件中基于國際人道法和國際人權(quán)法規(guī)定的各項義務(wù)。 第三，有關(guān)槍支使用問題，《中華人民共和國槍支管理法》（以下簡稱為《槍支管理法》）④《槍支管理法》第五條第二款。和《專職守護押運人員槍支使用管理條例》⑤《專職守護押運人員槍支使用管理條例》第二條。規(guī)定，國內(nèi)僅限于從事武裝守護、押運服務(wù)的保安服務(wù)公司的專職守護、押運人員依法配備公務(wù)用槍，在境外實施駐船護航任務(wù)的私營安保力量可配備武器。 第四，程序上要遵守《服務(wù)指引》第八條⑥保安企業(yè)境外開展經(jīng)營服務(wù)，應(yīng)當(dāng)報告所在地省級人民政府公安機關(guān)保安監(jiān)管部門，同時向中國駐該企業(yè)境外服務(wù)所在國（地）使領(lǐng)館報告；涉及境外投資的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)履行境外投資核準(zhǔn)、備案等手續(xù)，遵守境外投資有關(guān)管理規(guī)定。規(guī)定的雙重報告制度，參與對外投資的中資安保企業(yè)還須按照國內(nèi)境外投資規(guī)則履行核準(zhǔn)、備案等行政手續(xù)。 第五，我國海外安保企業(yè)設(shè)立、運營、發(fā)展還應(yīng)遵守《國家安全法》《境外投資管理辦法》《中華人民共和國外匯管理條例》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國刑法》（以下簡稱為《刑法》）等涉及國家安全、境外投資、外匯金融等其他領(lǐng)域的基本法律規(guī)范。 第六，監(jiān)管機制層面，針對國內(nèi)保安企業(yè)，我國采取國家各級公安部門分級監(jiān)管、行業(yè)自律性監(jiān)管以及社會公眾監(jiān)管（投訴）相結(jié)合⑦《保安服務(wù)管理條例》第三條。的方式。 針對我國安保企業(yè)的境外服務(wù)監(jiān)管，《服務(wù)指引》確立“省級公安機關(guān)對安保企業(yè)境外服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)”，具體采取報告方式。

二、我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)存在的制度性障礙

（一）國內(nèi)規(guī)制缺乏系統(tǒng)性與完善性

宏觀層面，我國現(xiàn)有文本除《服務(wù)指引》外，其他法律或行政性法規(guī)等文件并非是針對我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)的專門性規(guī)定，就指導(dǎo)與規(guī)范我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)而言呈碎片化、滯后性特征。首先，我國安保企業(yè)要嚴(yán)格遵守《條例》規(guī)定，但由于其內(nèi)容未涉及安保企業(yè)境外服務(wù)相關(guān)具體問題，適用《條例》不具有針對性，且不符合私營安保企業(yè)保障現(xiàn)有海外利益的需要，規(guī)則相對滯后，不利于解決現(xiàn)有問題。 其次，相比《條例》對國內(nèi)保安企業(yè)的系統(tǒng)性規(guī)范，規(guī)制我國安保企業(yè)境外服務(wù)的規(guī)范則顯得單一且籠統(tǒng)。 而且《服務(wù)指引》不具備強制適用效力，在“走出去”的安保企業(yè)中難以形成統(tǒng)一認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)。 現(xiàn)有規(guī)則體系尚未納入安保企業(yè)境外服務(wù)的具體行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這也與國際現(xiàn)行行業(yè)規(guī)制現(xiàn)狀不符。 再次，具體適用中安保企業(yè)境外服務(wù)要遵守《服務(wù)指引》《條例》以及《槍支管理法》等規(guī)定，相關(guān)規(guī)定內(nèi)容呈碎片化特征，散見于各個法律與行政性規(guī)定中，而且各項規(guī)定適用的銜接問題尚缺乏具體解釋，也會造成企業(yè)間不統(tǒng)一的認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)。 最后，現(xiàn)有規(guī)則體系缺乏國內(nèi)政府對安保服務(wù)業(yè)務(wù)的系統(tǒng)性管理規(guī)范，無法對我國境外安保企業(yè)形成有效監(jiān)管，使得服務(wù)企業(yè)與被服務(wù)的中資企業(yè)面臨諸多潛在風(fēng)險。

微觀層面，在私營安保企業(yè)從業(yè)資質(zhì)、企業(yè)設(shè)立法律形式、安保人員簽證等焦點問題上存在規(guī)制空白與不靈活現(xiàn)象，導(dǎo)致我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)接連遇困。 第一，缺乏從業(yè)資質(zhì)要求。 《條例》詳細(xì)規(guī)定了國內(nèi)安保企業(yè)（從事一般業(yè)務(wù)和武裝押運業(yè)務(wù)）的從業(yè)資質(zhì)，包括注冊資本，法定代表人、管理人員及安保人員的從業(yè)資質(zhì)，國家控股要求等。 相比國內(nèi)安保企業(yè)，境外安保企業(yè)則面臨高風(fēng)險、高防范難度以及政治外交等更為復(fù)雜的情況。 因此這對私營安保企業(yè)資本、管理人員、安保人員都有著更高的要求。 《條例》《服務(wù)指引》并無對私營安保企業(yè)境外服務(wù)資質(zhì)作出符合企業(yè)發(fā)展的專門性規(guī)定，無法保證我國境外安保企業(yè)在業(yè)務(wù)能力、企業(yè)管理等方面具備充足的國際市場競爭力。 此外，缺少科學(xué)的法律規(guī)定，使部分私營安保企業(yè)誤判、錯判自身能力，盲目參與境外投資與服務(wù)貿(mào)易，最終造成企業(yè)資源浪費。 第二，企業(yè)設(shè)立形式不明確且缺乏指向性。 《服務(wù)指引》確認(rèn)我國私營安保企業(yè)可通過“走出去”形式參與對外投資。 目前，我國“走出去”的安保企業(yè)多以設(shè)立子公司或與所服務(wù)的甲方中資企業(yè)簽訂內(nèi)部合同的形式“走出去”，此種方式造成我國安保企業(yè)在境外服務(wù)中受限于母國與東道國法律的雙重規(guī)制，尤其涉及槍支使用等重點安保業(yè)務(wù)，則會過度依賴東道國本地安保企業(yè)，不利于我國安保企業(yè)做大做強。 具體應(yīng)從界定我國安保企業(yè)設(shè)立的法律形式上尋求突破，明確鼓勵我國安保企業(yè)以多元化形式“走出去”，細(xì)化企業(yè)“走出去”方式，有利于增加我國私營安保企業(yè)的國際市場份額。 第三，安保人員勞務(wù)簽證需雙向達(dá)標(biāo)。 目前，我國私營安保企業(yè)安保人員面臨勞務(wù)簽證辦理難的窘境。 原因有以下兩點：一是我國《辦理勞務(wù)人員出國手續(xù)的辦法》制定了嚴(yán)格的境外勞務(wù)實體和程序規(guī)則。 需要國外公司向所在國的中國使館提出申請，再向當(dāng)?shù)貒纳虅?wù)部備案，國外公司還要在國內(nèi)有正規(guī)、有資質(zhì)的辦事處招工。 實踐中未成規(guī)模的安保公司囿于不符合實體要求，實施以商務(wù)簽證、旅游簽證代替勞務(wù)簽證的不法行為。 而我國法律并無規(guī)定能否靠商務(wù)簽證從事安保工作，大部分中東、非洲國家根本不提供這類工作簽證，哈薩克斯坦明確規(guī)定堅決杜絕外國工人在其境內(nèi)持商務(wù)簽證（B 類）從事相關(guān)勞務(wù)活動。 所以國內(nèi)安保人員很難取得在海外的合法工作機會。 二是私營安保企業(yè)境外服務(wù)也要遵守服務(wù)所在國（地）勞動法、就業(yè)法及外國勞務(wù)配額和就業(yè)勞務(wù)許可等相關(guān)法規(guī)要求。 一些對外國勞務(wù)入境實行嚴(yán)格管控的國家甚至以制定勞務(wù)簽證規(guī)則的方式制約他國私人安保人員在該國開展長期工作。 因此，實踐中我國私營安保公司在服務(wù)所在國（地）注冊分公司聘用當(dāng)?shù)匕脖Ｈ藛T，而這不利于實現(xiàn)我國私營安保企業(yè)與中國籍安保人員“一體化”境外服務(wù)模式。

（二）私營安保企業(yè)境外持槍處法律灰色地帶

配備武裝力量對國際安保企業(yè)而言必不可少，其中持有槍支是最基本的武裝。 國內(nèi)法律未對我國安保企業(yè)及安保人員在境外從事其他安保業(yè)務(wù)范圍的持槍資格進(jìn)行專門界定。 受我國司法屬人管轄原則制約，在境外的中資私營安保企業(yè)在境外服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守國內(nèi)法，其同樣不具備持槍資格。 對在境外非法持有槍支的安保企業(yè)的刑事處罰則應(yīng)根據(jù)我國《槍支管理法》第一百二十八條對其處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。 然而，根據(jù)《刑法》第七條規(guī)定，中華人民共和國公民在中華人民共和國領(lǐng)域外犯本法規(guī)定之罪的，適用本法，但是按本法規(guī)定的最高刑為三年以下有期徒刑的，可以不予追究。 由此，則達(dá)不到對我國私營安保企業(yè)境外非法持槍的威懾作用，我國安保企業(yè)或安保人員境外非法持有槍支游走于我國法律的灰色地帶。

除受國內(nèi)法限制外，從服務(wù)所在國槍支管理角度，主要存在兩種制約情況。 其一，世界絕大多數(shù)國家都實施嚴(yán)格的槍支管制，有些國家則明令禁止外國安保公司在其領(lǐng)土上使用武器。 如私營海事保安公司在西非任何領(lǐng)海、尼日利亞（拉各斯和哈科特港）、多哥（洛美）、貝寧攜帶槍支都是非法的，通過科托努、加納等國轉(zhuǎn)運槍支也是非法的。 “一帶一路”沿線部分國家，如新加坡、老撾、印度、緬甸、馬來西亞等國家相關(guān)法律也多是明令禁止私人持有槍支。 例如，新加坡《武器和爆炸物法案》（Arms and Explosives Act）規(guī)定任何人使用或試圖使用任何武器即屬犯罪，按罪可處以死刑。 其二，可獲得持槍權(quán)的國家大多通過制定嚴(yán)苛的行政許可方式授權(quán)私人合法持槍資格。 如，《緬甸槍支武器持有法》規(guī)定私人可向內(nèi)政部、武器持有證審核發(fā)放小組申請獲取相應(yīng)許可證。 但是以緬甸撣邦為例，憑合法持槍執(zhí)照持有的槍支僅有5 支，緬甸境內(nèi)存在大量非法持有槍支現(xiàn)象。 伊拉克則規(guī)定外國民營安保公司合法持有和使用武器彈藥以獲得當(dāng)?shù)貒艺脑S可或頒發(fā)的執(zhí)照為前提條件。 就菲律賓而言，其警民防組主要職責(zé)是對槍支、火藥和私人安保行業(yè)實行行政和運營控制。

由此得知，我國私營安保企業(yè)在境外持槍既受限于國內(nèi)法，而且依法獲取東道國持槍許可難度較大、不確定性強。 我國私營安保企業(yè)面臨海外安全威脅只能“赤手空拳”，人身與財產(chǎn)安全無法獲得有效保障。 安保服務(wù)處于高危高風(fēng)險下，現(xiàn)階段只做一些基礎(chǔ)性配合檢查的工作，導(dǎo)致我國私營安保企業(yè)與外國同行企業(yè)多是合作關(guān)系，而不是競爭關(guān)系，不利于中資安保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）監(jiān)管、問責(zé)處罰機制不健全

目前我國對私營安保企業(yè)的境外服務(wù)監(jiān)管存在監(jiān)管碎片化、缺少常態(tài)化監(jiān)管、協(xié)作監(jiān)管機制不成熟等突出問題。 相關(guān)問責(zé)處罰機制也存在立法空白，不利于保障我國對外投資可持續(xù)發(fā)展，不利于保護外國受害者。

1.監(jiān)管機制問題。 第一，監(jiān)管碎片化。 國內(nèi)安保企業(yè)的監(jiān)管方式有三種：國家各級公安部門分級監(jiān)管、行業(yè)自律性監(jiān)管以及社會公眾監(jiān)管（投訴方式）①《保安服務(wù)管理條例》第三條。。 除公安部門監(jiān)管外，其他屬于“軟監(jiān)管”，效力有限。 針對我國安保企業(yè)的境外服務(wù)監(jiān)管，僅《服務(wù)指引》作出“境外服務(wù)安保應(yīng)向省級公安機關(guān)保安報告”的寬泛規(guī)定，且僅具指導(dǎo)作用。 由于境外安保企業(yè)涉及國家海外安全、外匯、境外應(yīng)急管理等多個領(lǐng)域，公安部既無足夠能力也沒有充足人力來監(jiān)督海外的中資私營安保企業(yè)。 實踐中國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）、商務(wù)部、國家應(yīng)急管理部、外匯局等部門也都參與安保企業(yè)分領(lǐng)域的監(jiān)管，呈監(jiān)管碎片化狀態(tài)，進(jìn)而造成行政資源浪費，更不利于形成監(jiān)管權(quán)威。

第二，缺少常態(tài)化監(jiān)管機制。 目前，我國對私營安保企業(yè)境外服務(wù)履行實質(zhì)性申報與程序性備案等市場準(zhǔn)入監(jiān)管相對重視，在安保企業(yè)日常經(jīng)營和退出市場環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度相對薄弱，不利于持續(xù)性和常態(tài)化發(fā)展。 我國海外利益持續(xù)拓展，對其保護也需形成常態(tài)化模式。 國際上形成監(jiān)管常態(tài)早有先例，例如，美國國防部早已建立了完善的監(jiān)管制度，定期派遣官員赴東道國對海外安全承包商進(jìn)行實地監(jiān)督，他們直接向國防部匯報承包商的活動是否合規(guī)［5］。 《烏克蘭安全合同法》規(guī)定私營安保企業(yè)與國家執(zhí)法機構(gòu)舉行聯(lián)席會議和磋商機制②The Law of Ukraine “On Security Activities” art 19.。 聯(lián)合國更是制定了嚴(yán)格的每日和月度報告制度，并將武器彈藥的持有、儲存以及使用作為關(guān)鍵審查內(nèi)容。

第三，未與駐在國監(jiān)管部門達(dá)成相對成熟的協(xié)作監(jiān)管機制。 構(gòu)建雙多邊安全協(xié)作機制，信息共享、協(xié)作執(zhí)法是關(guān)鍵。 一方面，服務(wù)駐在國的安全信息對我國監(jiān)管私營安保企業(yè)十分重要，我國企業(yè)或人員從“領(lǐng)事保護服務(wù)網(wǎng)”等渠道獲取信息資源有限且信息模糊，加上一些敏感信息不宜在公開平臺發(fā)布，與駐在國其他安保企業(yè)、相關(guān)智庫、行業(yè)協(xié)會等加強信息共享十分必要；另一方面，加強與服務(wù)提供國（地）的司法和安保合作，為企業(yè)境外服務(wù)以及獲得東道國落地安保執(zhí)照提供更好的外部法律環(huán)境。因此，需要我國監(jiān)管部門同東道國監(jiān)管部門就安保信息建立互信互通機制與協(xié)作執(zhí)法合作機制。

2.問責(zé)處罰機制問題。 安保企業(yè)及人員以保障安全為目標(biāo)，為防范安全風(fēng)險，其行為極易導(dǎo)致侵權(quán)與損害后果，內(nèi)容涉及民事、行政、刑事以及人道主義與人權(quán)等問題。 在維護公共安全問題上，各主權(quán)國家主要規(guī)定國家間的“程序性”內(nèi)容，而很少對他國在國內(nèi)治理中施加“實質(zhì)性”約束。 目前，我國法律并未對私營安保企業(yè)境外服務(wù)侵權(quán)行為管轄權(quán)及損害責(zé)任進(jìn)行明確。 由此不僅使我國喪失對本國境外安保企業(yè)與安保人員問責(zé)管轄權(quán)的主動性，也不利于我國對外國受害者的權(quán)益保障，有損我國負(fù)責(zé)任大國的形象。

首先，確立我國主管部門對此類侵權(quán)案件的司法主動權(quán)是保護我國對外投資的必要條件。 參考美國經(jīng)驗，美國對私營軍事和安保公司（以下簡稱為“PMSC”）及其雇員侵權(quán)行為的問責(zé)有一套相對成熟的體系。 美國追究安保企業(yè)及其雇員侵害責(zé)任的法律依據(jù)是美國國會頒布的《外國人侵權(quán)索賠法》（Alien Tort Claims Act）、《域外軍事管轄權(quán)法案》（Military Extraterritorial Jurisdiction Act）和美國聯(lián)邦刑法。 而且，美國法律規(guī)定外國公民可依國際條約起訴PMSC 及其雇員的侵害責(zé)任，并確立聯(lián)邦法院掌握此類侵權(quán)案件的初審管轄權(quán)。 其次，在涉及保護外國受害者問題上的司法管轄問題有待明確。 比如，在外國人作為原告起訴我國私營安保企業(yè)或安保人員時，我國法院能否受理外國人作為原告起訴母國為中國的私營安保公司？ 刑事自訴案件范圍能否包括受到嚴(yán)重刑事犯罪行為傷害的外國人？ 以上問題都值得在立法與司法實踐中進(jìn)一步明確，實現(xiàn)有法可依。

在確立管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，我國立法中須進(jìn)一步考慮針對我國私營安保企業(yè)境外侵權(quán)的損害責(zé)任（行政處罰、民事財產(chǎn)責(zé)任、刑事責(zé)任），目前的法律并無特殊性的規(guī)定。 美國法律規(guī)定基于因第三方犯罪行為對雇主企業(yè)造成危害的可預(yù)見性，規(guī)定安保公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)金錢責(zé)任。 因此，無論是我國私營安保企業(yè)在境外違反國內(nèi)行政性規(guī)定，還是存在民事侵權(quán)行為或涉嫌刑事違法，基于屬人管轄權(quán)原則都須在立法中明確相關(guān)法律責(zé)任。

（四）國際標(biāo)準(zhǔn)對接不充分

總體國家安全觀理論強調(diào)構(gòu)建系統(tǒng)性的國家安全制度體系，該體系包含統(tǒng)籌國內(nèi)與國際雙重治理［6］。 從1989 年聯(lián)合國起草《反對招募、使用、資助和訓(xùn)練雇傭兵的國際公約》到2005 年瑞士和國際紅十字會提出《蒙特勒文件》、2009 年聯(lián)合國雇傭兵工作組起草《關(guān)于規(guī)制、監(jiān)督和監(jiān)控私營軍事和安保公司的國際公約草案》，再到2010 年由多方利益相關(guān)者倡議《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則》（以下簡稱《行為守則》）①2010 年，由瑞士發(fā)起并通過多方利益相關(guān)者倡議的《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則》（International Code of Conduct for Private Security Service Provider）（以下簡稱《行為守則》）正式簽署。 《行為守則》為私營安保服務(wù)責(zé)任條款提供了廣泛的標(biāo)準(zhǔn)和原則。其是多方利益相關(guān)者倡議的結(jié)果，旨在基于人權(quán)和人道主義法為私營安保業(yè)在復(fù)雜環(huán)境下牢固運營設(shè)定原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及改善這些公司的監(jiān)督和問責(zé)機制。，國際私營安保行業(yè)的定位逐漸清晰，其合法性通過不同階段的國際規(guī)范逐步被國際社會認(rèn)可。 而在此過程中，我國政府和企業(yè)的參與度相對不高。

從政府層面來講，我國作為《蒙特勒文件》的簽字國尚未積極參與其日常治理，也并未將《行為守則》作為發(fā)展和規(guī)范國內(nèi)安保行業(yè)的參考。 原因包括：其一，國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)協(xié)會更符合發(fā)達(dá)國家大型國際私營安保公司的利益，特別是與這些國家密切相關(guān)的私營安保供應(yīng)商如何行使武力的問題，我國私營安保企業(yè)目前主要致力于初級安保業(yè)務(wù)，集中于提供人員派駐、人員培訓(xùn)和海上武裝護航等服務(wù)，因此，我國私營安保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和現(xiàn)狀也不能完全適用這些國際軟法；其二，我國私營安保產(chǎn)業(yè)固有物質(zhì)和觀念基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變緩慢，一定程度上忽略了相關(guān)的國際治理進(jìn)程，孤立地探討中資私營安保企業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致企業(yè)遭遇不良發(fā)展的風(fēng)險。 企業(yè)層面，由于加入國際行業(yè)協(xié)會成本較高，目前我國私營安保企業(yè)投入與收入往往不成正比，企業(yè)出于成本考量，一般難以積極加入，造成國際化發(fā)展嚴(yán)重落后。

三、構(gòu)建我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)法治體系的具體路徑

（一）解決我國私營安保行業(yè)境外服務(wù)的合法性問題

構(gòu)建我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)法治體系首先要確立其境外服務(wù)的合法性問題，要在宏觀規(guī)制構(gòu)建與具體規(guī)則制定上統(tǒng)籌設(shè)計。

1.構(gòu)建專門化系統(tǒng)性的法律體系。 經(jīng)前文論述得知，我國在私營安保企業(yè)境外服務(wù)法治的專門化與系統(tǒng)性問題上存有不足。 根據(jù)美國、瑞士等行業(yè)發(fā)達(dá)國家及美洲人權(quán)委員會的法治化經(jīng)驗得知，專門且系統(tǒng)性的規(guī)則體系有利于國際私營安保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

美國采取部門法與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的規(guī)制方式。 與美國PMSC 的業(yè)務(wù)范圍相關(guān)，美國通過頒布《武裝出口管制法》（The Arms Export Control Act）、《國際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations）和《外國人侵權(quán)索賠法》在武裝出口、懲治安保人員侵權(quán)問題上進(jìn)行嚴(yán)格管制。 在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定上，美國國防部針對陸上安保護衛(wèi)制定頒布了安保服務(wù)商認(rèn)證PSC.1－2012 體系。 凡是在美國從事安保服務(wù)的機構(gòu)必須通過該認(rèn)證，是美國聯(lián)邦政府關(guān)于安保服務(wù)政府采購的門檻條件，取得PSC.1－2012 認(rèn)證也是申請ICoCA 國際認(rèn)證的可選擇條件之一。 該體系雖然也是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但其內(nèi)容全面、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛且具可操作性，對于和我國業(yè)務(wù)范圍相符的規(guī)定值得我國在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定中參考。 瑞士在國際私營安保行業(yè)的發(fā)展也十分前沿，不過也曾因缺乏對私營安保企業(yè)境外業(yè)務(wù)的專門規(guī)制，一度使企業(yè)發(fā)展阻礙不斷。 為擴大瑞士私營安保企業(yè)海外業(yè)務(wù)量，提高行業(yè)國際發(fā)展水平，加強行業(yè)監(jiān)管，瑞士政府先后出臺了《瑞士聯(lián)邦向境外提供私營安保服務(wù)法》（The Swiss Federal Act on Private Security Services Provided Abroad，以下簡稱為《安保服務(wù)法》）和《聯(lián)邦政府使用私營安保公司的條例》（Ordinance on the Use of Private Security Companies by the Federal Government）等專門性法律規(guī)范。 其中，《安保服務(wù)法》也是世界范圍內(nèi)首個規(guī)范私營安保公司境外服務(wù)的國內(nèi)立法。 英國在私營安保企業(yè)規(guī)范方面雖無針對安保企業(yè)境外業(yè)務(wù)的專門立法，僅在2001 年出臺了《私人安保行業(yè)法》（Private Security Industry Act 2001），但是英國是《蒙特勒文件》的簽署國，在海外業(yè)務(wù)方面將《蒙特勒文件》作為專門標(biāo)準(zhǔn)直接適用。 此外英國還設(shè)立專門的安保管理局依法對英國的私營安保公司進(jìn)行專門監(jiān)督。美洲人權(quán)委員會在其《公民安全和人權(quán)報告》中系統(tǒng)地規(guī)定了私營安保企業(yè)的職責(zé)范圍、授權(quán)使用的武器和物資類型、監(jiān)督其活動的適當(dāng)機制、許可證制度、私營安保公司定期報告制度（履約和開展活動的詳細(xì)情況）等①OAS，Report on Citizen Security and Human Rights，OEA／Ser.L／V／II，Doc.57，31 December 2009，para.73.。 以上無論是規(guī)則制定還是機制構(gòu)建，都值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就我國建立專門系統(tǒng)性的法律體系，本文提出以下建議。 第一，加強安保境外服務(wù)的專門化規(guī)制。 以《憲法》為根本，以《國家安全法》為依據(jù)，在《條例》與《服務(wù)指引》的基礎(chǔ)上，出臺我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)規(guī)制的專門性行政條例，形成具有較強約束力的規(guī)定。 第二，在前述建議短期內(nèi)難以達(dá)成的情況下，建議及時修訂《條例》并增補私營安保企業(yè)境外服務(wù)專門性規(guī)定。 將我國私營安保境外服務(wù)中遵守人權(quán)與人道主義原則、企業(yè)及安保人員要求、責(zé)任承擔(dān)等事項納入其規(guī)范和監(jiān)督管理之中［7］。 第三，將私營安保企業(yè)境外服務(wù)全周期管理服務(wù)中涉及的法律問題在現(xiàn)有國內(nèi)相關(guān)規(guī)定中予以內(nèi)化。 例如涉及私營安保企業(yè)境外服務(wù)的信息通報、使領(lǐng)館保護協(xié)助、持槍、外匯、監(jiān)管、多重問責(zé)等，需要在《槍支管理法》《刑法》《境外投資管理辦法》等規(guī)定中充分體現(xiàn)，逐步形成系統(tǒng)性規(guī)制格局。

2.明確具體規(guī)定。 第一，確立從業(yè)資質(zhì)。 確立私營安保企業(yè)展開境外服務(wù)的基本條件是實現(xiàn)其合法化的前提，其中應(yīng)包含但不限于注冊資本、營業(yè)許可以及國有占比等要素。 其一，明確注冊資本不低于1 000萬元。 《條例》第十條對從事武裝押運的保安公司作出特殊規(guī)定，最低注冊資本不低于1 000萬元。 基于境外服務(wù)安保公司面對的更為復(fù)雜的地緣政治因素，對參與境外安保服務(wù)的企業(yè)設(shè)定較高資本要求，是對安保企業(yè)自身及所服務(wù)的中資企業(yè)的有力保障。 其二，明確營業(yè)許可制度。 參考《蒙特勒文件》第二部分關(guān)于母國對國際私營安保公司認(rèn)證的良好做法，考慮通過適當(dāng)手段建立在國外提供軍事和安保服務(wù)的授權(quán)制度，如要求取得在一定期限內(nèi)有效但期滿可延長的營業(yè)許可證（公司營業(yè)許可證）、取得提供具體服務(wù)的營業(yè)許可證（專項營業(yè)許可證）或通過其他形式授權(quán)（出口授權(quán)）。 其三，降低或刪除國有資本占比要求。 我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)國際化水平欠缺的重要原因之一是我國長期以來存在“政府主導(dǎo)”的海外安全觀念，導(dǎo)致私營安保企業(yè)發(fā)展欠缺市場靈活性。 歷史上我國安保行業(yè)一直歸國家公安部門直接管理，安保企業(yè)未能充分參與市場競爭。 此外大型安保公司的發(fā)展格局與戰(zhàn)略部署更多為迎合國家政策，這使得我國安保企業(yè)很難按照市場規(guī)律轉(zhuǎn)化為有效的海外安保市場。因此，應(yīng)逐步取消我國安保企業(yè)國有資本的占比要求，使得企業(yè)發(fā)展更符合市場的一般規(guī)律。

第二，確立多元化企業(yè)設(shè)立形式，如支持并購方式。 中國安保企業(yè)可參考英國杰富仕公司（簡稱為“G4S”）的國際化發(fā)展之路，其通過收購、并購和資本運作的方式實現(xiàn)跨境經(jīng)營，拓寬公司在全球范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)。 我國私營安保公司要想快速開展較為廣泛的國際業(yè)務(wù)、提升國際化水準(zhǔn)，就必須以多元化方式運營，通過重組兼并，整合架構(gòu)體系的方式積極并購國際優(yōu)質(zhì)安保運營服務(wù)公司［8］。

第三，安保人員簽證方面。 為保障我國安保人員獲取合法簽證，依法依規(guī)參與境外服務(wù)，建議我國政府通過雙邊外交協(xié)助的途徑，利用雙邊對等互惠制度，重點談判勞務(wù)簽證時限、簽證延期、簽證費用等安保企業(yè)關(guān)切問題。 此外，在國內(nèi)管理層面建議精簡安保人員境外勞務(wù)審批程序與審批時限，提高境外安保服務(wù)“走出去”效率。

（二）完善國內(nèi)槍支管理制度

在持槍問題上，堅持屬地原則與屬人原則相結(jié)合的方式。 具體來講，其一，我國對持有槍械有著嚴(yán)格且較為系統(tǒng)的規(guī)定①我國涉及槍支的法律法規(guī)除《刑法》外，主要還有《槍支管理法》《公務(wù)用槍配備辦法》《保安服務(wù)管理條例》《專職守護押運人員槍支使用管理條例》《保安押運公司管理暫行規(guī)定》《公安機關(guān)實施保安服務(wù)管理條例辦法》等30 余部規(guī)范性文件。，非法持有槍支彈藥，依據(jù)我國《刑法》將面臨較為嚴(yán)重的刑事處罰。 凡是在我國登記注冊的安保公司，根據(jù)屬人原則一律要遵守我國有關(guān)槍支管理具體條件、類型數(shù)量、管理攜帶、相關(guān)責(zé)任等問題的規(guī)定。 其二，槍械使用問題還需關(guān)注服務(wù)所在國（地）的國內(nèi)具體規(guī)定，與我國法律不存在沖突的情況下結(jié)合屬地原則，海外私營安保公司應(yīng)遵守其所在國對槍械使用的法律規(guī)定。

立法上考慮引入管理雙軌制度。 國內(nèi)可通過增設(shè)附加條件的方式拓寬中國境外安保公司的運營權(quán)限，如允許中資安保公司在戰(zhàn)亂地區(qū)適用防衛(wèi)性輕武器。 同時可借鑒日本做法，即在公安委員會判定為實現(xiàn)公共安全有必要對安保業(yè)在開展業(yè)務(wù)時攜帶器械進(jìn)行規(guī)范的情況下，可以由各都道府縣的公安委員會作出禁止或者限制規(guī)定［9］。 此外，《日本船舶安保特別措施法》規(guī)定允許私營海事安保公司在海盜多發(fā)地配備小型槍械以應(yīng)對海盜危機。 由此我國可采取靈活的方式，在實體規(guī)則層面采取雙軌制度，規(guī)定在海上護航及高級別風(fēng)險進(jìn)行安保服務(wù)的企業(yè)可以使用小型槍支。 程序上，規(guī)定企業(yè)應(yīng)將安保境外服務(wù)申請書上報至國家公安部門，依法獲取審批。

國際標(biāo)準(zhǔn)中，考慮借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)組織（ISO）頒布的陸上安保護衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系（ISO18788）②ISO18788：2015 是國際標(biāo)準(zhǔn)組織（ISO）頒布的特定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，主要為建立、執(zhí)行、操作、監(jiān)控、審查、維護和提高安保服務(wù)商陸上安保操作管理提供框架。中關(guān)于武力使用的原則與適用性規(guī)定。 至少但不限于以下幾個層面：一是國籍國層面要制定私營安保公司武力使用政策，規(guī)定武力使用的實體條件；二是規(guī)定武力使用的必要程序，對武器持有或攜帶授權(quán)、暫停及撤銷權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定；三是綜合考量國籍國與服務(wù)所在國有關(guān)槍支與武力使用的法律規(guī)則，警惕授權(quán)和限制性規(guī)定；四是私營安保公司應(yīng)制定內(nèi)部有關(guān)槍支使用細(xì)則，應(yīng)明確持槍人員資格的實質(zhì)要件，對持槍人進(jìn)行必要的盡職調(diào)查程序，以確保持槍人沒有被禁止持有或攜帶武器的相關(guān)背景。 建議對于具備海外安保業(yè)務(wù)資質(zhì)的私營安保公司及其雇員有限度地放開武器的管制，可允許私營安保公司在海外從事上述任務(wù)時攜帶、使用武器。 同時應(yīng)當(dāng)做好對安保企業(yè)使用、保管武器等行為的配套監(jiān)管，建議在相關(guān)法律中明確規(guī)定，并實行不定期抽查機制，以達(dá)到有效監(jiān)管的目的。

（三）建立健全監(jiān)管、問責(zé)處罰協(xié)同發(fā)展機制

總體國家安全法治體系構(gòu)建要求完善相關(guān)治理機制，我國作為私營安保企業(yè)母國，根據(jù)《蒙特勒文件》要求，需要建立正式的監(jiān)管及問責(zé)處罰機制，對安保企業(yè)境外服務(wù)進(jìn)行有效的行政干預(yù)，保障安保企業(yè)境外服務(wù)遵守國際人權(quán)與人道主義義務(wù)，確保其可持續(xù)發(fā)展。

1.制定監(jiān)管規(guī)則，搭建系統(tǒng)性常態(tài)化監(jiān)管平臺。 整體上，建議我國制定專門的境外安保服務(wù)監(jiān)管細(xì)則，建議參考《監(jiān)管、檢測和監(jiān)督私營軍事和私營安保的國際公約草案》單獨制定如《安保監(jiān)管執(zhí)行條例》的法律法規(guī)。 同時，不可忽視在監(jiān)管中對安保企業(yè)的保護問題，建議繼續(xù)推動中國首部領(lǐng)事保護立法出臺。 2018 年外交部發(fā)布了《中華人民共和國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作條例（草案）》（征求意見稿），外交部應(yīng)配合國務(wù)院主管部門加快該條例的正式出臺［10］。 監(jiān)管機制構(gòu)建上要避免監(jiān)管碎片化、形成常態(tài)化監(jiān)管機制、注重雙邊監(jiān)管合作機制構(gòu)建，具體來講有以下幾個方面。

第一，建立國內(nèi)監(jiān)管聯(lián)席會議機制，考慮在國家安全委員會內(nèi)設(shè)立中國企業(yè)海外安保協(xié)調(diào)機構(gòu)。以國家安全委員會為主導(dǎo)，對發(fā)改委、商務(wù)部、外交部、安全部、公安部、財政部等職能部門進(jìn)行整合，完善頂層機制，加強部級協(xié)調(diào)及應(yīng)急聯(lián)動反應(yīng)機制，并在法律中明確賦予上述部門地位，以及相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。 構(gòu)建多方利益相關(guān)者共同監(jiān)管模式，尤其要與駐在國監(jiān)管部門形成合作機制，構(gòu)建共同監(jiān)管權(quán)限。 監(jiān)管主體設(shè)定范圍上應(yīng)包括政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)自身、客戶、第三方參與主體，要考慮民間社會在促進(jìn)行業(yè)透明度、監(jiān)督和問責(zé)制方面的重要作用。

第二，形成常態(tài)化境外安保企業(yè)監(jiān)管機制，目前商務(wù)部對我國境外投資企業(yè)展開“雙隨機，一抽查”，建議將此機制運用到我國私營安保公司境外服務(wù)中去。 在《條例》的施行中增加私營安保公司定期報告工作制度，包括要求私人武裝安保公司定期主動向主管部門報告業(yè)務(wù)、備案合同、報告服務(wù)的情況。 例如，子企業(yè)應(yīng)每年檢查和考核本企業(yè)境外機構(gòu)社會安全管理工作。 公司定期對子企業(yè)的境外社會安全工作進(jìn)行檢查和考核。 再者，對私營安保公司的成立條件、營業(yè)范圍、違法違規(guī)后的資質(zhì)撤銷或降低資質(zhì)等確立全生命周期監(jiān)管模式。

第三，確立雙邊安保監(jiān)管合作方式，主動接受國際行業(yè)監(jiān)管。 形式上可采取諒解備忘錄（Memorandum of Understanding，以下簡稱為“MOU”）的方式；內(nèi)容上建議重點就我國與服務(wù)所在國（地）主管部門間的安全信息共享，雙邊執(zhí)法機構(gòu)間關(guān)于預(yù)防、解決和制止刑事犯罪的互動程序合并問題［11］進(jìn)行談判。 基于屬人管轄權(quán)建立追溯機制。 與駐在國形成司法協(xié)助。 例如使用新技術(shù)以及私人安全提供商對客戶的謹(jǐn)慎義務(wù)。 討論的目的是確定負(fù)責(zé)任地使用私人安保服務(wù)的主要建議，這些建議不僅要與私人安保提供者及其客戶共享，而且要與參與建設(shè)和平努力的所有其他參與者共享，例如捐助者政府、非政府組織以及政府間國際組織。

同時，要主動對接國際行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管。 監(jiān)測授權(quán)條款的遵守情況，特別是通過授權(quán)當(dāng)局與其駐外代表和（或）締約國或領(lǐng)土所屬國當(dāng)局之間建立更密切的聯(lián)系。 此舉措有跡可循，烏克蘭內(nèi)政部根據(jù)2007 年4 月5 日發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)濟活動領(lǐng)域國家監(jiān)督（控制）基本原則》的要求，通過定期和不定期檢查進(jìn)行監(jiān)督［12］。 我國政府與企業(yè)都要有此意識并參照采取行動。

2.確立相互協(xié)調(diào)的問責(zé)處罰機制。 首先，明確我國司法管轄權(quán)。 管轄機制上應(yīng)明確規(guī)定我國司法部門的初審管轄權(quán)。 如，在立法中對我國私營安保公司及其人員違反國際法及國內(nèi)法的犯罪行為規(guī)定刑事管轄權(quán)。 同時，在司法協(xié)助方面明確規(guī)定參考我國對外締結(jié)的民事、商事和刑事司法協(xié)助等條約。其次，應(yīng)在立法中進(jìn)一步明晰私營安保企業(yè)境外服務(wù)侵權(quán)的法律適用。 對標(biāo)《中華人民共和國民法典·侵權(quán)責(zé)任編》《刑法》，考慮制定《外國人侵權(quán)索賠法》。 例如規(guī)定按照本國法對私營安保服務(wù)公司的犯罪行為確定公司刑事責(zé)任。 對于在境外社會安全風(fēng)險防范、教育培訓(xùn)、應(yīng)急處置等方面存在明顯疏漏，造成人員傷亡、財產(chǎn)損失和其他嚴(yán)重后果的，將根據(jù)國家法律法規(guī)和公司制度追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任。 再次，重點關(guān)注兩個關(guān)系間的責(zé)任劃分規(guī)則。 其一，私營安保企業(yè)和安保人員的責(zé)任劃分。建議確立我國境外私營安保公司對其安保人員的損害侵權(quán)行為承擔(dān)間接責(zé)任。 依據(jù)《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國民法典》中的侵權(quán)責(zé)任規(guī)定及《刑法》等判定安保人員的主觀、客觀情形，綜合認(rèn)定安保人員是否存在主觀故意、是否存在不可抗力或正當(dāng)防衛(wèi)的情形，進(jìn)而衡量安保公司承擔(dān)間接責(zé)任的程度。 其二，所服務(wù)的企業(yè)與安保公司的責(zé)任劃分。 安保人員為預(yù)防犯罪，實踐中往往出現(xiàn)未經(jīng)授權(quán)而防衛(wèi)過度的行為，或可能通過施加法律責(zé)任和災(zāi)難性的公共關(guān)系，對安保企業(yè)被指派保護的企業(yè)產(chǎn)生不利影響。 各國一般會在法律中確定私營安保企業(yè)承擔(dān)第三方犯罪責(zé)任的問題。 中資企業(yè)一般從安保人員所屬安保公司尋求損害恢復(fù)，多是忽視責(zé)任公平劃分，過分加重安保企業(yè)責(zé)任。 而且實踐中很難出現(xiàn)準(zhǔn)予私營安保企業(yè)免責(zé)的情況，例如，Meyser 訴American Building Maintenance，Inc案件，法院似乎很難接受安保公司給予不可預(yù)見犯罪行為的原因使其免責(zé)①Meyser v.American Building Maintenance，Inc，上訴法院表示被告人出于安全目的而被雇用，縱火或其他侵入性犯罪行為的可預(yù)見性是顯而易見的。。 私營安保企業(yè)對第三方的犯罪行為承擔(dān)責(zé)任的情況有多種。 建議立法中注意考察私營安保企業(yè)為特定場所提供安保服務(wù)的注意標(biāo)準(zhǔn)。 應(yīng)當(dāng)確定當(dāng)安保企業(yè)存在瀆職等具體行為，且該行為是損害后果的直接原因時，安保企業(yè)才會承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定①Restatement（Second） of Agency （Philadelphia：American Law Institute，1958）Agency，section354 and comments a，b；See also Agency，section 352.Additionally，for the security guard company to be held liable to such third persons，the injury suffered by the victim must be physical，rather than economic，loss.See Agency，section 357.。 最后，構(gòu)建與問責(zé)相協(xié)調(diào)的處罰機制。 一方面，建議參照《日本安保作業(yè)法》［13］對私營安保公司的違法違紀(jì)違規(guī)行為設(shè)定有梯度的行政處罰措施，如營業(yè)的停止制度，對未經(jīng)授權(quán)或違反授權(quán)經(jīng)營的私營軍事和安保服務(wù)公司予以處罰，如吊銷或暫停授權(quán)、限期采取補救措施、禁止在將來或在限定時間內(nèi)再申請授權(quán)，處以行政罰款等。 另一方面，對私營安保公司及其人員的不當(dāng)和不法行為規(guī)定非刑事問責(zé)機制，規(guī)定民事責(zé)任或以其他方式要求私營安保公司向受該公司及其人員傷害的人提供賠償。 同時，建議增加對涉及侵犯人道主義與人權(quán)進(jìn)行問責(zé)的原則性規(guī)定。 不可忽視的是私營安保企業(yè)要加強完善內(nèi)部舉報申訴制度。 具體規(guī)劃申訴程序的有效性標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定公司不得對任何善意舉報的個人采取報復(fù)行為，應(yīng)將違反法律或違反人權(quán)的行為向客戶通報②ISO18788 Management System for Private Security Operation?Requirements Guidance for Use，pp.14－19.。

（四）深度參與全球私營安保行業(yè)國際治理

從全球治理的高度來理解和設(shè)計中國海外私營安保的發(fā)展，契合總體安全觀發(fā)展格局，不僅需借鑒已有的國際經(jīng)驗和治理成果，尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，更要參與到國際規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定中去，實現(xiàn)在地方、國家、區(qū)域、全球等多層次綜合網(wǎng)格化的治理格局［14］。

第一，遵守國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。 根據(jù)國際安全機制合法化理論，規(guī)則內(nèi)化是形成國際安全機制合法化的重要過程［15］，將更高的國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)“內(nèi)嵌”到我國政府對私營安保企業(yè)境外服務(wù)的規(guī)制中去［16］，符合這一理論。 例如應(yīng)結(jié)合《蒙特勒文件》《聯(lián)合國工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》《私營安保公司武裝安全服務(wù)使用指南》《行為守則》等國際文件對標(biāo)企業(yè)在遵守人權(quán)原則、企業(yè)及人員安保配備要求、責(zé)任承擔(dān)等事項的規(guī)定；必須使用武力時不僅需要正式獲得參與國家執(zhí)法的授權(quán)，還應(yīng)符合《聯(lián)合國關(guān)于執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》所載標(biāo)準(zhǔn)；提供海上安保服務(wù)的企業(yè)，應(yīng)遵守國際海事相關(guān)公約、船旗國和沿海國的相關(guān)法律規(guī)定，確保海外私營安保企業(yè)在全面綜合的法律框架下運營［17］。

第二，簽署海外安保雙邊或多邊合作MOU。 我國要在尊重國際規(guī)范和多邊框架的前提下，通過雙多邊渠道為中國企業(yè)的活動創(chuàng)造環(huán)境［18］。 應(yīng)充分認(rèn)識到我國與東道國在安保資源上的比較優(yōu)勢，在保護我國海外安全利益上達(dá)成互信，合理配置資源，構(gòu)建合作機制［19］。 如簽署雙邊或多邊海外安保合作MOU。 同時，也可在自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，以下簡稱為“FTA”）和雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，以下簡稱為“BIT”）方面做出大膽嘗試。 涉及服務(wù)貿(mào)易，可在簽訂雙邊或多邊FTA 的過程中，考慮將提供海外安保服務(wù)作為一種跨境服務(wù)貿(mào)易，進(jìn)行協(xié)商，形成文本予以推廣。 如涉及境外投資，可與簽訂雙邊BIT 相結(jié)合，以靈活的方式助推我國安保企業(yè)在提供境外安保服務(wù)中依法合規(guī)享有權(quán)利，并遵守義務(wù)。 還應(yīng)注意加強與締約國和服務(wù)所在國（地）的調(diào)查或管理當(dāng)局在執(zhí)法機制層面的合作，找出雙方共同關(guān)切的問題協(xié)作處理。

第三，推動構(gòu)建區(qū)域性合作機制。 首先，合作機制建立和高效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是框架平臺的搭建［20］，應(yīng)借助中巴經(jīng)濟走廊（China?Pakistan Economic Corridor，以下簡稱為“CPEC”）與“一帶一路”合作國際共識積極搭建如瀾湄綜合執(zhí)法安全合作中心的平臺機制。 近年來CPEC 為中國私營安保企業(yè)海外發(fā)展創(chuàng)造了機會。 在安保問題上中資企業(yè)除受到巴基斯坦軍方和聯(lián)邦政府的保護外，巴基斯坦還建立了一支15 000人的安全部隊，以保衛(wèi)CPEC 項目。 我國政府應(yīng)充分利用我國私營安保企業(yè)在融資、并購等資本運作上的經(jīng)驗和優(yōu)勢，建立和壯大中巴合營私營安保企業(yè)，以此規(guī)避在巴基斯坦的合法持槍困境，并緩解當(dāng)?shù)匕脖９究煽啃詿o法掌控的問題。

第四，達(dá)成“一帶一路”海外安保標(biāo)準(zhǔn)共識。 以我國目前整體投資走向來看，中國的“一帶一路”倡議明確表示要以發(fā)展中國家尤其是周邊國家為投資重點。 而發(fā)展中國家的國內(nèi)政治、社會和經(jīng)濟矛盾交織，雙邊交涉和國家干預(yù)的成本更高、敏感性更強。 建議借助現(xiàn)有影響力較大的平臺，促進(jìn)區(qū)域性對話機制，例如“一帶一路”上海合作組織、“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)人峰會，在遵守國際人道主義與人權(quán)法、誠信互利、安全至上等行業(yè)原則的基礎(chǔ)上，就海外安保公司及其員工的各項權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部管理、責(zé)任承擔(dān)等具體問題做出框架性的安排，形成區(qū)域性合作共識［21］。

第五，倡導(dǎo)構(gòu)建常態(tài)化的國際對話合作機制。 2014 年《蒙特勒文件》論壇正式成立，為推動文件的實施，形成國家間常態(tài)化對話機制，為成員間相互溝通提供了有利平臺。 鑒于此，進(jìn)入國際安保產(chǎn)業(yè)全球治理的進(jìn)程，對話與溝通無疑是推動相關(guān)國際規(guī)范早日達(dá)成共識的重要路徑。 構(gòu)建常態(tài)化國際對話合作機制，一方面可依托現(xiàn)有的對話框架，如聯(lián)合國人權(quán)理事會，形成除少數(shù)發(fā)達(dá)國家以外，依托供需雙向要求納入更廣泛的成員，尤其是對海外安保服務(wù)有較大需求的國家，從多個利益角度考量當(dāng)下國際安保產(chǎn)業(yè)的進(jìn)路；另一方面也可建立新的專門性國際對話機制，構(gòu)建自治管理的國際機構(gòu)，該機構(gòu)的主要任務(wù)包括管理國際私營安保公司行為，促進(jìn)私營安保公司自身形成合法管理、懲戒其違法行為等。同時，我國還應(yīng)認(rèn)識到打破《關(guān)于規(guī)制、監(jiān)督和監(jiān)控私營軍事和安保公司的國際公約草案》的談判僵局，進(jìn)一步推動海外安保問題早日形成國際公約的重要意義。 在國際公約短期內(nèi)無法有效達(dá)成的情況下，應(yīng)依托各種對話合作機制，將私營安保服務(wù)治理原則納入各國政府采購政策，是當(dāng)前推動其全球治理進(jìn)程的可行之舉。

不過，構(gòu)建系統(tǒng)化、成熟化的安保境外服務(wù)法治體系并非一朝一夕能夠完成，需要在總體安全觀指引下通過國家治理、企業(yè)內(nèi)部治理以及社會公眾參與治理相結(jié)合的方式共同達(dá)成。 國家層面以規(guī)則制定、機制構(gòu)建、全球治理參與等方式為我國私營安保企業(yè)境外服務(wù)掃清根本制度障礙。 安保企業(yè)內(nèi)部也應(yīng)遵守國內(nèi)、服務(wù)所在國（地）相關(guān)法律法規(guī)，積極對標(biāo)相關(guān)國際規(guī)約并主動加入如ICoCA 等國際行業(yè)協(xié)會，積極獲取資質(zhì)認(rèn)證，提高國際合規(guī)、合標(biāo)能力。 社會公眾應(yīng)積極參與對私營安保企業(yè)境外服務(wù)的社會監(jiān)督，尤其是“走出去”的中資企業(yè)主體，應(yīng)依法主動向國家公安部門、外交部門等機關(guān)提供安防、境外安保事故相關(guān)信息、問題及解決對策，共同支持我國私營安保企業(yè)國際化發(fā)展。