加強第三方機構(gòu)績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)管的實踐與思考
——以新疆維吾爾自治區(qū)為例

●趙 愷

近年來，新疆維吾爾自治區(qū)財政部門積極貫徹落實財政部要求，按照依法公平公正原則，堅持以全覆蓋執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查為抓手，采取有力措施，積極引導(dǎo)第三方機構(gòu)參與績效評價，推動第三方機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展，為提高全區(qū)各級全面實施預(yù)算績效管理的客觀性、真實性和科學(xué)性奠定了基礎(chǔ)。

一、全過程預(yù)算績效管理引入第三方機構(gòu)參與的必要性

預(yù)算績效管理是傳統(tǒng)預(yù)算管理理念的重大變革和管理方法的重要發(fā)展，其管理視野和著力點從財政收支擴展到財政資金使用效果，核心是將資源分配、預(yù)算安排圍繞支出和政策績效來進行，旨在通過講成本、重結(jié)果、可問責(zé)，打造高效、責(zé)任、透明政府。

實踐證明，貫徹落實黨中央全面實施預(yù)算績效管理決策部署，在全過程預(yù)算績效管理的必要階段，特別是針對資金投入規(guī)模大、受益群體復(fù)雜的項目，引入第三方機構(gòu)參與，有利于提高績效評價的客觀性、真實性和科學(xué)性。一是對于財政部門、具體資金使用部門而言，雖然其在財政資金分配中所處的角色不同，但在面對資金使用出現(xiàn)問題時卻往往是利益攸關(guān)方。引入第三方機構(gòu)參與績效評價，發(fā)揮其獨立性優(yōu)勢，可以有效剔除人為干擾因素影響，提高發(fā)現(xiàn)問題的效率。二是資金使用單位在申請財政資金時，目的性比較強，更多的是強調(diào)立項的必要性、可行性，但對受項目實施影響多個群體的“正面”“負面”“短期”“長期”等綜合感受缺乏定量分析研究，導(dǎo)致一些項目政策初衷是“好的”，結(jié)果卻“爛尾”。引入獨立的第三方機構(gòu)參與績效評價，有利于從社會公眾的角度，直觀樸實地感受政策執(zhí)行、資金投入的成效，為政府部門決策提供參考依據(jù)，把黨中央關(guān)于“人民群眾說好才是真的好”的要求落到實處。三是在市場經(jīng)濟環(huán)境下，第三方機構(gòu)為了生存，會主動在績效專業(yè)人才培養(yǎng)、政策理論研究、大規(guī)模統(tǒng)計調(diào)查、績效評價方法等方面下功夫，這些長期積累下來的知識和技能通常是部門單位欠缺的。引入獨立的第三方機構(gòu)參與績效評價，用專業(yè)的人做專業(yè)的事，往往能起到事半功倍的效果。

二、新疆引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)的主要做法

2021年，財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)﹝2021﹞6號）、《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)﹝2021﹞4號），同步上線了“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”，初步完成了第三方機構(gòu)管理制度的頂層設(shè)計和平臺建設(shè)，為各省（區(qū)、市）開展第三方績效評價工作奠定了理論和實踐基礎(chǔ)。一年多來，新疆各級財政部門采取有力措施，積極引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，取得了一定成效。

（一）貫徹落實財政部要求，抓好第三方機構(gòu)信用平臺信息注冊審核工作

一是由新疆維吾爾自治區(qū)財政廳牽頭，組織開展第三方機構(gòu)負責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)工作，及時向第三方機構(gòu)細致解讀財政部政策規(guī)定要求，統(tǒng)一思想，明確第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作職責(zé)。二是廣泛動員第三方機構(gòu)在財政部“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”上注冊信息。截至2021年9月，新疆自治區(qū)、地、縣三級已在平臺完成注冊的第三方機構(gòu)達到了56家，基本涵蓋了目前在新疆參與預(yù)算績效管理的各第三方機構(gòu)。各地各部門單位也將注冊情況作為擇優(yōu)選擇第三方機構(gòu)的參考。三是新疆維吾爾自治區(qū)財政廳認真履責(zé)，將平臺信息審核作為一項日常重點工作，安排專人負責(zé)，在規(guī)定時限內(nèi)認真審核第三方機構(gòu)報送信息，對信息填報不規(guī)范、不完整的，立即退回并主動聯(lián)系進行說明，切實提高第三方機構(gòu)信息填報質(zhì)量。

（二）承上啟下，結(jié)合本地實際，完善第三方機構(gòu)監(jiān)管的制度體系

新疆維吾爾自治區(qū)財政廳認真落實財政部制度規(guī)范，結(jié)合實際，及時制定印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的通知》（新財預(yù)〔2021〕49號），對自治區(qū)第三方機構(gòu)管理制度體系進行細化和完善。一是汲取財政部制度規(guī)定精髓，提出自治區(qū)第三方機構(gòu)參與自治區(qū)預(yù)算績效管理的要求和原則；二是從部門單位角度，梳理出部門單位委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的注意事項，劃定工作范圍和依法擇優(yōu)選擇第三方機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)；三是從第三方機構(gòu)角度，規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程；四是從行業(yè)監(jiān)管角度，強調(diào)了財政部門加強第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量指導(dǎo)和監(jiān)督的工作職責(zé)，進一步扎牢了制度的籬笆。

（三）組織開展第三方機構(gòu)全覆蓋執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，構(gòu)建“優(yōu)勝劣汰”的工作格局

2022年5月，落實財政部門監(jiān)管責(zé)任，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳對56家在財政部“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”注冊并參與自治區(qū)各級預(yù)算績效管理的第三方機構(gòu)進行了全覆蓋執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查。在執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中，及時向被檢查機構(gòu)指出所發(fā)現(xiàn)的問題，并指導(dǎo)進行整改。其后，根據(jù)檢查收集資料，從基礎(chǔ)管理、主評人制度落實、參與預(yù)算績效評價規(guī)模、評價服務(wù)質(zhì)量、檔案管理情況、各地縣分支機構(gòu)管理等方面，對各第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行審核打分，打分排名情況向社會公開，方便各地各部門單位擇優(yōu)選擇第三方機構(gòu)。

（四）持續(xù)擴大重點項目評價規(guī)模，為第三方機構(gòu)生存發(fā)展提供必要的市場環(huán)境

根據(jù)財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），新疆各級財政部門緊扣中央決策部署和自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府重大工作安排，圍繞經(jīng)濟發(fā)展和民生保障等重點領(lǐng)域，持續(xù)加大重點項目績效評價工作。全區(qū)各級重點項目績效評價規(guī)模從2020年的258個項目（涉及資金50億元）到2021年的536個項目（涉及資金155億元），2022年進一步擴大到1166個項目（涉及資金320億元）。通過實施重點項目績效評價，在提高財政資金投入使用效益的同時，客觀上也為第三方機構(gòu)生存發(fā)展提供了必要的土壤和市場環(huán)境。

（五）發(fā)揮財政引領(lǐng)作用，積極組織第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效重大課題研討，汲取各方經(jīng)驗智慧

根據(jù)新形勢新要求，圍繞推進全面實施預(yù)算績效管理“提質(zhì)增效”，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳組織開展了多項課題研究，包括“分行業(yè)分領(lǐng)域共性指標(biāo)體系”“推進重大項目績效評價客觀公正，評價結(jié)果橫向可比”“科技領(lǐng)域事前績效評估、績效目標(biāo)、績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系”“體彩項目事前績效評估標(biāo)準(zhǔn)”等。在開展課題研究過程中，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳除邀請專家學(xué)者外，還有意識地組織相當(dāng)一部分第三方機構(gòu)參與研討，在更大的空間跨度上、在更廣泛的實踐基礎(chǔ)上探索解決方案。這種組織形式，在取得理論研究成果的同時，既可以提前為后續(xù)的實踐工作布局，又能讓第三方機構(gòu)找到心理上的歸宿感，強化財政部門管理的權(quán)威性，為提高執(zhí)業(yè)監(jiān)管質(zhì)量夯實基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價存在的問題

近年來，隨著全面實施預(yù)算績效管理改革向縱深推進，各地各部門單位對第三方機構(gòu)的需求不斷擴大，第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的熱情高漲，業(yè)務(wù)發(fā)展也較為迅速。

從宏觀角度看，相較于當(dāng)前第三方機構(gòu)快速的發(fā)展形勢，相關(guān)管理政策制度邊界還有些模糊，財政部門的日常監(jiān)管作用發(fā)揮得并不理想，行動中常處于“想與不想”的猶豫狀態(tài)。具體表現(xiàn)在：一是目標(biāo)不清晰。第三方機構(gòu)到底應(yīng)該怎么發(fā)展，要發(fā)展到什么程度，這些對績效評價行業(yè)系統(tǒng)性、全局性發(fā)展的謀劃還不清晰，沒有明確提出培養(yǎng)壯大第三方機構(gòu)的路徑。二是制度比較原則。具體要求不足以覆蓋第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)和各種情況，特別是對第三方機構(gòu)違規(guī)行為的處罰機制不明確、不具體，沒有建立退出機制。執(zhí)行中地方財政部門難以把握處罰尺度，第三方機構(gòu)違規(guī)成本低廉。三是平臺作用不顯著?！邦A(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”上線后，雖然短時間內(nèi)完成了各地第三方機構(gòu)的基礎(chǔ)信息收集工作，但目前該平臺提供的服務(wù)比較單一，實用性不強，權(quán)威性不夠，對各地財政部門、各部門單位的參考價值有待提高，還需要進一步完善。四是行業(yè)管理空白?？冃гu價是一個新興行業(yè)，按照行業(yè)發(fā)展特點，除政府監(jiān)管外，還有必要通過行業(yè)協(xié)會等機制細化行業(yè)管理，強化行業(yè)自律。從公開資料看，這項工作在部分省份已有實踐，但大多數(shù)省份基本處于空白。

從區(qū)域角度看，受經(jīng)濟發(fā)展條件、人才隊伍建設(shè)等因素影響，與一些經(jīng)濟發(fā)達省區(qū)相比，新疆本土的第三方機構(gòu)在各方面還存在不小的差距。主要問題有：一是市場發(fā)育不健全?？梢詤⑴c績效評價的第三方機構(gòu)基本沒有門檻，市場上充斥著大量由會計師事務(wù)所、造價評估機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、科研院所等轉(zhuǎn)型而來的第三方機構(gòu)。在市場規(guī)則不完善、信用體系不健全的情況，“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況時有發(fā)生。二是專業(yè)能力不足。從OECD國家實踐看，績效評價是對專業(yè)性要求非常高的行業(yè)，需要對“績效”理論有深刻的理解以及對被評價行業(yè)有清晰的認識。但目前新疆大多數(shù)第三方機構(gòu)的從業(yè)人員專業(yè)能力不夠，在評價中習(xí)慣于在“過程”中挑毛病，而對“多快好省”的績效理念、“決策”和“結(jié)果”之間的因果分析等核心價值涉獵很少，給出的評價結(jié)論和措施建議大多趨于表面化，經(jīng)不起推敲，指導(dǎo)實踐的價值不高。三是獨立性、客觀性不夠。獨立客觀是第三方機構(gòu)存在的“生命線”。但在地縣基層實踐中，一方面部門單位基本會推薦實施成果較好的項目開展重點評價，把真正有問題的項目藏起來；另一方面，在同級委托的情況下，出于利益考慮，第三方機構(gòu)受委托單位、被評價單位意見影響很大，很難全程保持獨立客觀的態(tài)度和視角，一些深層次的問題往往被“雞毛蒜皮”的表面現(xiàn)象搶走了焦點。四是委托事項低級化。部分基層財政部門及預(yù)算單位對政策理解不到位、執(zhí)行有偏差，把引入第三方機構(gòu)力量等同于解決自身人員不足的機會，將本該由部門單位負責(zé)的績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效自評等日常性工作事項，全部委托給第三方機構(gòu)完成。第三方機構(gòu)正常的工作職責(zé)和工作關(guān)系被扭曲，淪為勞務(wù)派遣方，喪失了基本的獨立性和專業(yè)性。

四、推動第三方機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展的思考和措施

在市場經(jīng)濟條件下，第三方機構(gòu)優(yōu)勝劣汰是市場機制作用的必然結(jié)果。從全局角度看，財政部門作為第三方機構(gòu)的監(jiān)管部門，厘清市場與政府的邊界，把不該管的放開；正確理解、準(zhǔn)確運用政府這只“有形的手”，構(gòu)建促進第三方機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展的機制，做到既不缺位也不越位，把該管的管住，是值得深入探討的問題。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支撐。在國家加快現(xiàn)代財政制度建設(shè)、全面實施預(yù)算績效管理的大背景下，引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的出發(fā)點和核心目的是提高績效評價結(jié)果的客觀公正性。戴維·奧斯本認為：“績效評價需要結(jié)合技術(shù)、管理與政治智慧，因為它使用的是高度理性、科學(xué)的觀察與分析，所以它需要具備專業(yè)技術(shù)知識?！?/p>

從發(fā)達國家經(jīng)驗看，經(jīng)過多年迭代發(fā)展，績效評價已逐步衍化成為與金融、管理等并行的一門相對獨立的學(xué)科門類，培養(yǎng)并孕育出一批具有權(quán)威性、獨立性、專業(yè)性的績效評價第三方機構(gòu)，并發(fā)展成為能夠為政府、企業(yè)提供決策支持服務(wù)的外圍高端智庫。從發(fā)展歷程上看，目前我國預(yù)算績效評價還處于初創(chuàng)階段。因此，落實新發(fā)展理念，要推動第三方機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展，必須遵循事物發(fā)展的基本規(guī)律，首先在思想認識上要克服“放而不管”的簡單化傾向，有必要對績效評價的價值構(gòu)成和重要性進行再研究再闡述，同時將績效評價第三方機構(gòu)作為一個新興行業(yè)來分析、管理和培養(yǎng)，積極運用改革開放以來總結(jié)的社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)驗，在充分發(fā)揮市場主體作用的同時，注重發(fā)揮政府引導(dǎo)的關(guān)鍵作用。

具體來說，在宏觀層面，財政部門加強和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，在制度體系建設(shè)上可以從三個方面尋找突破：一是守住底線，逐步闡明可以參與預(yù)算績效管理的第三方機構(gòu)應(yīng)該具備的基本條件，適度提高準(zhǔn)入門檻，把濫竽充數(shù)者擋在門外。二是分級管理，對跨入門檻的第三方機構(gòu)實行信用等級管理，對應(yīng)的劃定各級別可參與評價的業(yè)務(wù)規(guī)模和取費標(biāo)準(zhǔn)范圍，定期進行考核評級，形成良性的外部環(huán)境。三是制定規(guī)則，建立和完善評價“標(biāo)準(zhǔn)的尺子”和“標(biāo)準(zhǔn)的流程”，確保各第三方機構(gòu)在相同的賽道上公平競爭，其他各方（包括委托方、被評價方、社會公眾等）對獲勝的條件（評價結(jié)論）能夠形成基本共識。

推動第三方機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展是一項基礎(chǔ)性、長期性的工作。著眼于當(dāng)前，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳針對此項工作，研究提出的工作思路是：不折不扣貫徹落實黨中央全面實施預(yù)算績效管理決策部署和財政部制度規(guī)定，結(jié)合新疆實際，依法依規(guī)，持續(xù)加大對各地各部門單位引入第三方機構(gòu)服務(wù)“合規(guī)性”的監(jiān)管，落實績效主體責(zé)任；持續(xù)加大對第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，提高績效評價工作質(zhì)量；按照公平公正原則，積極引導(dǎo)有意愿的第三方機構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，夯實自治區(qū)績效評價的根基。

具體措施包括：一是加快研究制定細化的分行業(yè)分領(lǐng)域績效評價標(biāo)準(zhǔn)，解決“尺子”的問題。在財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）規(guī)定的評價體系框架下，根據(jù)自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府要求和行業(yè)特點、項目特點、支出方向等，進一步細化評價的三級指標(biāo)，形成既符合財政部業(yè)務(wù)規(guī)范又有自治區(qū)鮮明特點的分行業(yè)分領(lǐng)域績效評價標(biāo)準(zhǔn)，盡可能明確各項指標(biāo)評價分值權(quán)重和賦分規(guī)則，避免第三方機構(gòu)在評價中因人為因素導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)較大差異。二是研究制定《第三方機構(gòu)重點項目績效評價實施工作規(guī)范》，解決“流程”的問題。以《關(guān)于進一步加強和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的通知》（新財預(yù)〔2021〕49號）為基礎(chǔ)，進一步研究細化，制定工作規(guī)范，統(tǒng)一第三方機構(gòu)實施重點項目績效評價的工作流程、文本文書、社會調(diào)查樣本、評價方法選擇等要素，形成相對標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)范，指導(dǎo)各第三方機構(gòu)開展工作。三是搭建重點項目績效評價信息交流平臺，解決“信息不對稱”的問題。以新疆預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)為平臺，增加信息交流模塊，及時發(fā)布中央及自治區(qū)預(yù)算績效管理政策規(guī)定、績效目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)體系、第三方機構(gòu)重點項目績效評價報告、參考樣本等資料，方便第三方機構(gòu)參考學(xué)習(xí)。四是加大對績優(yōu)第三方機構(gòu)培訓(xùn)力度，解決“人”的問題。參考會計人才培養(yǎng)機制，計劃籌備“新疆預(yù)算績效評價領(lǐng)軍人才培養(yǎng)行動”，用3年時間，先期選拔培養(yǎng)50名績效評價領(lǐng)軍人才，夯實第三方機構(gòu)高端人才隊伍，發(fā)揮“以點帶面”的積極作用。

全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財政體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，是一項系統(tǒng)工程。加強和規(guī)范第三方機構(gòu)管理，是這項系統(tǒng)工程的一個重要支撐點。在市場環(huán)境下，如何揚長避短，確保第三方機構(gòu)智庫能為我所用，是財政部門在推進預(yù)算績效管理改革進程中必須面對和克服的重要問題。當(dāng)然，越是復(fù)雜的問題，越考驗管理者的智慧，特別是在突破點的選擇和協(xié)調(diào)與其他政策制度規(guī)定的契合點上，還需要時間深入研究，并通過實踐不斷總結(jié)，探索前進。