現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)研究

蔡玉玲

(天水市自然資源勘測規(guī)劃研究院有限公司，甘肅 天水 741000)

2020年我國召開中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確部署2021重要工作，耕地問題列為其中，表明中央對維護(hù)好國家糧食安全堅(jiān)定的信心。2020年作為特殊的一年，新冠肺炎疫情促使國際糧食市場處于波動(dòng)狀態(tài)，采取強(qiáng)有力的措施保證糧食安全，是直接關(guān)乎國計(jì)民生的重要工作。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背景下，受多方面因素影響，我國耕地保護(hù)工作仍存在部分困境，不僅影響土地資源利用效率，而且難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)良好發(fā)展目標(biāo)。耕地作為我國最寶貴資源，其直接關(guān)乎全國人民吃飯問題，需始終牢筑基本國情，積極掌握政府管理與激勵(lì)機(jī)制關(guān)系，全面落實(shí)新常態(tài)下耕地保護(hù)工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)良好發(fā)展。

1 耕地保護(hù)工作對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要價(jià)值

農(nóng)業(yè)始終作為我國發(fā)展的根基，需積極堅(jiān)守該發(fā)展根基，耕地是糧食種植核心主陣地，糧食生產(chǎn)仍然為農(nóng)業(yè)發(fā)展主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中包含糧食安全水平的提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為保證糧食安全強(qiáng)有力的舉措。耕地保護(hù)工作對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，凸顯的價(jià)值體現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 耕地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的靈魂

耕地保護(hù)直接關(guān)乎我國3個(gè)“安全”，即糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)安全，作為國計(jì)民生大事。2020年7月，習(xí)近平總書記在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，采取有效措施切實(shí)把黑土地這個(gè)“耕地中的大熊貓”保護(hù)好、利用好，耕地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的靈魂，更是農(nóng)村發(fā)展改革的基礎(chǔ)保證，直接關(guān)乎“三農(nóng)”工作順利實(shí)施。需強(qiáng)調(diào)的是，我國糧食逐步增產(chǎn)，越是該階段越應(yīng)保持頭腦清醒，緊繃耕地保護(hù)弦，不容出現(xiàn)任何誤差[1]。

1.2 提高耕地資源利用率

結(jié)合我國中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議、農(nóng)村工作宏觀規(guī)劃部署，逐步貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革工作，農(nóng)業(yè)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，向追求綠色化生態(tài)，更強(qiáng)調(diào)“質(zhì)”需求變更，所以積極做好耕地“量”保護(hù)工作，需進(jìn)一步強(qiáng)化耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)。通過加大耕地保護(hù)，提高耕地資源利用率，大幅度提高耕地質(zhì)量，從本質(zhì)層面可實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、數(shù)量及生態(tài)“一齊緊”。

1.3 我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需求

始終堅(jiān)守耕地紅線，可進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)良好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。資源約束進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是達(dá)成經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)核心舉措，嚴(yán)格保護(hù)耕地，可從本質(zhì)層面避免建設(shè)占用土地過度需求，進(jìn)一步促進(jìn)形成節(jié)約集約用地“倒逼機(jī)制”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化。強(qiáng)化耕地保護(hù)是依托土地參與國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，達(dá)成各類生產(chǎn)基本要素最優(yōu)配置，提高耕地利用率，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力。

2 我國耕地資源現(xiàn)狀及其保護(hù)問題分析

我國人口基數(shù)大，耕地資源匱乏，加之工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，占用大量耕地，對土壤和水資源造成嚴(yán)重污染。我國歷經(jīng)多年在農(nóng)業(yè)發(fā)展中獲取傲人的成績，我國中科院預(yù)測中心強(qiáng)調(diào)，2019年農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食播種面積穩(wěn)定略減，2020年我國糧食播種面積持平略減，為進(jìn)一步穩(wěn)定糧食價(jià)格、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展具有重要作用。穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，提高耕地自身質(zhì)量，進(jìn)一步深層次挖掘產(chǎn)能，是保證我國糧食生產(chǎn)安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。當(dāng)下耕地保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀，存在以下幾方面問題。

2.1 耕地總量方面

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，耕地后備資源逐步減少，因過快、過大擴(kuò)張，城市用地增加與人口增長比例均超過正常范圍，對開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)無序化設(shè)定，土地資源利用率降低，不斷占據(jù)、減少城市周邊耕地資源；隨著農(nóng)業(yè)自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)持續(xù)性調(diào)整，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益走低，農(nóng)民種植糧食積極性難以激發(fā)，大量農(nóng)村青年群體逐步步入城市，促使耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楣麍@或閑置擱荒，部分農(nóng)民將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)意識(shí)較為強(qiáng)烈，整個(gè)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄。

2.2 耕地質(zhì)量方面

我國注重耕地總數(shù)量的均衡性，對耕地自身質(zhì)量提高有所忽視，即便耕地補(bǔ)償機(jī)制一定程度上保護(hù)了耕地?cái)?shù)量，但新開墾的多屬于中低等農(nóng)田，相較于被占用農(nóng)田質(zhì)量缺乏匹配度，長期以往整個(gè)耕地中高質(zhì)量的耕地占比會(huì)逐步減少。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展速度過快，進(jìn)一步對耕地產(chǎn)生嚴(yán)重污染，成為重金屬“污染地”。隨著人們種植糧食作物積極性降低，對耕地養(yǎng)護(hù)意識(shí)不足，農(nóng)業(yè)長周期重視化肥、農(nóng)藥的應(yīng)用，忽視有機(jī)肥的投入使用，促使土壤自身性狀和營養(yǎng)化比重失衡，水土流失較為嚴(yán)重，人們使用的化肥、農(nóng)藥均超出正常范圍，促使耕地生態(tài)問題日漸凸顯，生態(tài)環(huán)境治理極為緊迫。此外，作物單一性種植，土壤養(yǎng)分耗損嚴(yán)重。土壤中適合種植生長需求有限，長周期種植單一性作物，促使養(yǎng)分單一耗損，農(nóng)民供給養(yǎng)分單一，難以有效補(bǔ)充土壤結(jié)構(gòu)中大量成分，促使土壤環(huán)境惡化。

2.3 耕地保護(hù)監(jiān)管方面

耕地監(jiān)管作為保護(hù)強(qiáng)有力的措施，我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，當(dāng)下耕地保護(hù)形勢仍然嚴(yán)峻，耕地保護(hù)監(jiān)管制度不完善，并未對其進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管控，促使耕地保護(hù)處于邊緣化。部分區(qū)域內(nèi)政府一味追求短期效益，依法劃定農(nóng)田范圍，選取經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的耕地，忽視改造投入較大的中低產(chǎn)田。科學(xué)管理手段滯后，并未充分應(yīng)用各類先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建完善的耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，耕地保護(hù)執(zhí)法仍存在滯后性。由此表明，我國耕地保護(hù)監(jiān)督存在不足，進(jìn)一步影響耕地保護(hù)成效[2]。

3 加大耕地保護(hù)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展策略及建議

從本質(zhì)層面貫徹黨中央耕地保護(hù)宏觀部署，始終堅(jiān)持以最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，進(jìn)一步從源頭遏制“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控“非糧化”，做好耕地保護(hù)監(jiān)督，堅(jiān)守耕地紅線，為糧食安全生產(chǎn)提供強(qiáng)有力的保證，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)良好發(fā)展。

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃管控和用途管制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃管控，各級(jí)別國土空間規(guī)劃編制過程中，需有效凸顯以耕地保護(hù)為著力點(diǎn)，做實(shí)耕地保有量和永久基本農(nóng)田，結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，進(jìn)一步控制非農(nóng)建設(shè)侵占各類耕地，保證耕地實(shí)際總數(shù)量處于穩(wěn)定階段不再減少，宏觀協(xié)調(diào)處理生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國土空間整體保護(hù)、綜合性修復(fù)和治理；嚴(yán)控各類建設(shè)無序化占用耕地，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展中占用大量耕地，各建設(shè)管理機(jī)構(gòu)需積極對項(xiàng)目占用耕地必要性進(jìn)行綜合性論證，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，尤其針對永久性基本農(nóng)田，禁止占用耕地綠化造林、挖湖造景等，我國交通、水利等基礎(chǔ)工程建設(shè)內(nèi)綠化用地、景觀等用地需嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)程實(shí)施；嚴(yán)格耕地農(nóng)業(yè)用途管控，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終為耕地核心內(nèi)容，需統(tǒng)籌布設(shè)生產(chǎn)布局，明晰耕地使用順序，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地監(jiān)管，針對耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和其它用地，需進(jìn)行雙重管制，禁止將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值?、園地等，保證耕地自身生產(chǎn)力。

3.2 推行特殊保護(hù)和分類管控，嚴(yán)控耕地實(shí)現(xiàn)“糧化”

耕地出現(xiàn)“非糧化”是現(xiàn)下亟需解決問題，糧食安全生產(chǎn)始終作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為達(dá)成該目標(biāo)，應(yīng)積極推行特殊保護(hù)各分類管理，促使耕地管控更具針對性。實(shí)行耕地特殊保護(hù)，應(yīng)以區(qū)域內(nèi)市、縣為核心主導(dǎo)者，積極組織開展區(qū)域內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、永久基本農(nóng)田開展管護(hù)，規(guī)范引導(dǎo)土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，對其進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)管，避免出現(xiàn)耕地破壞行為，禁止占用永久性農(nóng)田發(fā)展水產(chǎn)、果園等；推行耕地分類管理，糧食生產(chǎn)功能區(qū)需進(jìn)一步保證其功能發(fā)揮，正確引導(dǎo)每年至少應(yīng)生產(chǎn)一季糧食，永久性農(nóng)田主要生產(chǎn)糧食作物，嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，一般耕地多用于多元化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，保證糧食及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)目標(biāo)達(dá)成基礎(chǔ)上，可適當(dāng)用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；加大土地整治復(fù)耕，針對當(dāng)下耕地總量有所減少，尤其針對高質(zhì)量耕地占比減少，需進(jìn)一步以政府為首，積極引領(lǐng)開展耕地整治工作，針對具有一定條件的需進(jìn)行循環(huán)耕種，對土地利用存在限制條件的耕地需制定整改方案，分期分批次進(jìn)行整改，基礎(chǔ)條件不佳的耕地，需進(jìn)一步加大配肥改良治理，進(jìn)一步提高我國耕地質(zhì)量。

3.3 堅(jiān)持增量提質(zhì)和建管并舉，改進(jìn)耕地占補(bǔ)均衡管理

保證耕地總量均衡的同時(shí)，提高耕地實(shí)際生產(chǎn)質(zhì)量，是當(dāng)下亟需解決問題，可開展以下幾方面工作。實(shí)施耕地綜合整治提升，各區(qū)域內(nèi)應(yīng)積極推行試點(diǎn)工作，對耕地、永久性農(nóng)田做好整體整治，試點(diǎn)需嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)程進(jìn)行實(shí)施，待整治區(qū)域任務(wù)目標(biāo)達(dá)成之后，完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，保證耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量，且保證整體數(shù)量趨于穩(wěn)定；擴(kuò)展補(bǔ)充耕地來源途徑，各區(qū)域內(nèi)自然資源管理，需結(jié)合打造高水平農(nóng)田建設(shè)，開展補(bǔ)充耕地工作，將其相關(guān)信息反饋至自然資源管理部門，對其進(jìn)行審核之后納入建設(shè)任務(wù)內(nèi)容內(nèi)；加強(qiáng)補(bǔ)充耕地后期種植管護(hù)，耕地應(yīng)積極加強(qiáng)后續(xù)種植管護(hù)，制定完善的管理方案，明晰劃分管理職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)及措施[3]。

3.4 嚴(yán)格動(dòng)態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督，健全耕地保護(hù)長效機(jī)制

耕地保護(hù)目標(biāo)達(dá)成，需進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管和監(jiān)督力度，完善耕地保護(hù)長效機(jī)制，凸顯在以下幾方面。杜絕違法占用耕地，各區(qū)域內(nèi)需結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r，建立完善的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，手續(xù)缺乏完善的建設(shè)項(xiàng)目禁止施工，已經(jīng)進(jìn)入施工中應(yīng)及時(shí)停工，加大處理違法占用耕地行為，以我國相關(guān)部署，逐步落實(shí)農(nóng)村亂建亂占用耕地問題，始終以“零容忍”態(tài)度遏制各類不良行為；構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，耕地保護(hù)作為一項(xiàng)復(fù)雜性、綜合性工作，需聯(lián)合多個(gè)部門開展保護(hù)，建設(shè)上下共同責(zé)任機(jī)制，市、縣級(jí)政府作為杜絕耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”強(qiáng)有力的主體，其他部門依照自身職責(zé)做好配合；強(qiáng)化耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制，各區(qū)域內(nèi)應(yīng)逐步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)占比，支持耕地保護(hù)建設(shè)工作，完善耕地保護(hù)和種糧動(dòng)態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化糧食種植導(dǎo)向和激勵(lì)約束機(jī)制，對不吻合耕地用途管制要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，應(yīng)及時(shí)取消相應(yīng)的扶持資金[4]。

3.5 充分應(yīng)用有機(jī)肥源，推進(jìn)有機(jī)肥產(chǎn)業(yè)化

有機(jī)肥料作為保護(hù)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、提高土壤自身肥力關(guān)鍵性方法，我國有機(jī)肥源較為豐富，作物秸稈每年產(chǎn)量高達(dá)7億t，農(nóng)村生活垃圾和糞便為2.5億t。因耕作習(xí)慣和秸稈還田機(jī)械化推廣力度不足，促使農(nóng)戶秋收后將秸稈進(jìn)行大面積焚燒，大量有機(jī)資源浪費(fèi)，對環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重污染。各類作物應(yīng)積極推廣高茬收割，嚴(yán)禁焚燒秸稈?？煞e極構(gòu)建耕地測土配方培肥機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地用養(yǎng)結(jié)合，積極給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，如給予100元·667m-2作為配肥基金，主要用于土壤改良，此類補(bǔ)貼主要提供給使用農(nóng)家肥、秸稈還田等農(nóng)戶，鼓勵(lì)支持更多農(nóng)戶使用有機(jī)肥，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化目標(biāo)。

3.6 充分發(fā)揮科技技術(shù)，建立耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)化信息化制度

信息時(shí)代背景下，為動(dòng)態(tài)化掌握耕地保護(hù)實(shí)際狀況，以此為基礎(chǔ)，為后續(xù)整改方向及措施制定提供參考，需進(jìn)一步加大科學(xué)技術(shù)力度，對耕地進(jìn)行精準(zhǔn)性監(jiān)測，同時(shí)選用土地利用措施和治理技術(shù)，優(yōu)化改良耕地生產(chǎn)力，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量。從未來戰(zhàn)略方針層面分析，糧食安全科技創(chuàng)新需有新的內(nèi)涵，應(yīng)從單一性強(qiáng)調(diào)提高產(chǎn)量逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咂焚|(zhì)，提高耕地資源持續(xù)性利用。加大糧食安全科技創(chuàng)新，發(fā)揮科技自身優(yōu)勢，作為我國“十四五”重要任務(wù)目標(biāo)之一。積極構(gòu)建耕地保護(hù)監(jiān)測系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)化對各類耕地信息收集，并將其納入政府信息公開項(xiàng)目范圍，及時(shí)向全社會(huì)進(jìn)行披露，接受全方位的監(jiān)督，進(jìn)一步擴(kuò)大耕地保護(hù)主體范圍；需積極利用土地利用和監(jiān)測技術(shù)，如遙感、“3S”技術(shù)，適度開發(fā)三維立體化空間，向地下和地上上空發(fā)展，促使耕地保護(hù)目標(biāo)達(dá)成，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)良好發(fā)展[5]。

4 結(jié)束語

耕地保護(hù)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力，關(guān)乎國計(jì)民生，需始終以生態(tài)文明為核心思想，緊抓實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為突破口，各區(qū)域內(nèi)堅(jiān)持以“科學(xué)合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策，通過促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為最終著力點(diǎn)開展耕地保護(hù)，采取強(qiáng)有力的保護(hù)策略，獲取良好的保護(hù)成效。