數(shù)字賦權(quán)的層級(jí)效用*

管 兵 梁江祿

提要：數(shù)字治理對(duì)政府具有賦能作用。在中國(guó)單一制的多層級(jí)科層體制下，各級(jí)政府被數(shù)字賦權(quán)的效用不同。本研究以精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)字治理為例，分析數(shù)字治理和信息化技術(shù)對(duì)于不同層級(jí)政府作用的具體表現(xiàn)。數(shù)字化信息平臺(tái)對(duì)于中央政府決策具有重要的作用，這是精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)前提；數(shù)字化信息平臺(tái)對(duì)于基層政府執(zhí)行政策具有重要的輔助作用；而中間層政府在這一過程中的影響力有所減弱。

一、問題提出

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)迅猛發(fā)展，帶動(dòng)了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，其核心是數(shù)字對(duì)治理主體的賦權(quán)。有學(xué)者就此直呼人類已經(jīng)進(jìn)入了“第四次工業(yè)革命”。(1)孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)》，《治理研究》2021年第1期。這些新興信息技術(shù)大規(guī)模介入政府治理過程，使政府傳統(tǒng)治理模式被移動(dòng)智能新興技術(shù)逐步解構(gòu)，改變政府與社會(huì)的交互機(jī)制。(2)胡衛(wèi)衛(wèi)、辛璄怡、于水：《技術(shù)賦權(quán)下的鄉(xiāng)村公共能量場(chǎng)：情景、風(fēng)險(xiǎn)與建構(gòu)》，《電子政務(wù)》2019年第10期。在人類政治文明的每次重大轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，科技革命均在其中發(fā)揮著舉足輕重的推動(dòng)作用，科技革命驅(qū)動(dòng)著生產(chǎn)力質(zhì)的飛躍，由此驅(qū)動(dòng)著上層建筑——即社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變革和國(guó)家治理體系的轉(zhuǎn)型。

“第四次工業(yè)革命”帶來的國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型則以數(shù)字治理為變革的根基。數(shù)字政府治理是將數(shù)字技術(shù)與國(guó)家治理的深度融合，通過數(shù)字技術(shù)變革把智慧政務(wù)服務(wù)需求同現(xiàn)代政府體制創(chuàng)新有機(jī)銜接起來，以達(dá)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之終極目標(biāo)。(3)沈費(fèi)偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。數(shù)字技術(shù)賦權(quán)重塑政府治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，原來單一中心的權(quán)力形態(tài)逐漸向多中心、扁平化和開放性轉(zhuǎn)變。其中，數(shù)字賦權(quán)正重構(gòu)縱橫交錯(cuò)的條塊分割的權(quán)力結(jié)構(gòu)，國(guó)家治理的碎片化權(quán)威主義向整體性治理轉(zhuǎn)變擁有了一條可能的技術(shù)路徑。這一數(shù)字賦權(quán)讓上層權(quán)力跨越傳統(tǒng)官僚體制成為可能，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜多邊的公共問題的跨部門、跨層級(jí)治理。(4)張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險(xiǎn)壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長(zhǎng)信箱”為例》，《公共行政評(píng)論》2020年第1期。

我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧是數(shù)字賦權(quán)引領(lǐng)的跨部門、跨層級(jí)治理的典型。根據(jù)中央統(tǒng)一要求，政府多部門、社會(huì)多元主體參與了這項(xiàng)巨大工程，其中，政府跨層級(jí)交互所形成的政府現(xiàn)象與治理效果令世人嘆為觀止，獲得了聯(lián)合國(guó)的肯定和稱贊。2021年第十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議的政府工作報(bào)告指出，僅2020年中國(guó)扶貧事業(yè)就實(shí)現(xiàn)了“年初剩余的551萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧、52個(gè)貧困縣全部摘帽”的歷史性目標(biāo)，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困。精準(zhǔn)扶貧的這種舉世矚目的成就得益于以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)的賦權(quán)效用，以這些新興技術(shù)為依托，國(guó)務(wù)院開發(fā)出了全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，用于收集各省貧困縣、貧困村、貧困戶的信息，破除了中央政府與下級(jí)政府信息不對(duì)稱的障礙，使更多出自鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土信息以“原汁原味”的方式高位傳遞至中央政府，讓中央政府的精準(zhǔn)扶貧決策有了信息依據(jù)，也使得過去依賴地方的扶貧治理出現(xiàn)了倒轉(zhuǎn)。

這一治理結(jié)構(gòu)的變化是數(shù)字賦權(quán)下精準(zhǔn)扶貧跨層級(jí)交互作用的結(jié)果。按中國(guó)政府組織的五級(jí)結(jié)構(gòu)，治理任務(wù)通常層層下達(dá)、層層分解，直至科層制末端。政府行政權(quán)力、治理資源與作用發(fā)揮也按層級(jí)結(jié)構(gòu)分配。在多層次的科層制下，由于信息不對(duì)稱問題，中央政府的決定和地方政府的執(zhí)行都會(huì)受到這一問題的影響。但觀察精準(zhǔn)扶貧過程發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中中央政府有著極強(qiáng)的決策能力，基層政府政策執(zhí)行能力突出，而中間層政府(省市政府)作用不太彰顯。

數(shù)字賦權(quán)有著明顯的層級(jí)效應(yīng)。通常認(rèn)為信息系統(tǒng)有助于實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與信息資源的向上集中，(5)張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險(xiǎn)壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長(zhǎng)信箱”為例》，《公共行政評(píng)論》2020年第1期。可以認(rèn)為全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)正是發(fā)揮著這樣的作用。但是數(shù)字治理并不必然帶來政府組織的扁平化與組織效能的提升。(6)R.Heeks，Reinventing Government in the Information Age: International Practice in IT Enabled Public Sector Reform, New York:Routledge，2001.這種不同層級(jí)政府的作用差異又因何所致？既有研究曾就相關(guān)的問題提出過“數(shù)字下鄉(xiāng)”的觀點(diǎn)，(7)王雨磊:《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6期。但此一觀點(diǎn)更強(qiáng)調(diào)因信息傳遞鏈條過長(zhǎng)導(dǎo)致信息失真引致中央政府決策能力變?nèi)?，同時(shí)該觀點(diǎn)認(rèn)為作為中間層的省級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中擁有較高的決策地位，對(duì)數(shù)字賦權(quán)的層級(jí)差異未給予關(guān)注，也不能解釋為什么出現(xiàn)政府層級(jí)差異的現(xiàn)象。為解決這個(gè)疑惑，筆者引入了數(shù)字賦權(quán)的層級(jí)效用視角，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程，試圖解釋其層級(jí)差異背后的邏輯，重點(diǎn)剖析其中的組織學(xué)問題及其治理意義。

二、文獻(xiàn)回顧

數(shù)字賦權(quán)是政府治理理論與現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)融合而成的研究議題。它伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展而誕生，早期的研究認(rèn)為信息技術(shù)推動(dòng)了社會(huì)的變革，塑造了新社會(huì)形態(tài)下的組織模式和結(jié)構(gòu)特征?；谶@些理論闡釋，知識(shí)、信息、數(shù)據(jù)逐漸被視為重要的生產(chǎn)要素，分散化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)也逐漸成為組織與社會(huì)成員之間關(guān)系連接的共識(shí)性結(jié)構(gòu)。(8)鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究:原則、框架與要素》，《政治學(xué)研究》2019年第3期。就其含義而言，有人認(rèn)為數(shù)字化生存天然具備賦權(quán)的特質(zhì)。而數(shù)字化時(shí)代的數(shù)字賦權(quán)，被理解為不同主體在各自存在領(lǐng)域獲得了同等權(quán)利。有學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為數(shù)字化有助于彌合不同群體之間的鴻溝，同時(shí)將對(duì)公共部門采納新治理模式發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。(9)劉天元、王志章：《稀缺、數(shù)字賦權(quán)與農(nóng)村文化生活新秩序——基于農(nóng)民熱衷觀看短視頻的田野調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2021年第3期。

在政治學(xué)與公共行政學(xué)領(lǐng)域，數(shù)字賦權(quán)逐漸成為學(xué)者理解政府行為的一個(gè)重要視角，那么如何理解在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中引入數(shù)字技術(shù)后的政府權(quán)力的層級(jí)差異呢？在既有文獻(xiàn)中關(guān)于此的研究主要有三種解釋路徑：一是宏觀視域下數(shù)字治理路徑，此即為政府治理理論與現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)融合而成的受到極大關(guān)注的研究面向；二是數(shù)字賦能路徑；三是技術(shù)賦權(quán)路徑。

首先，大量學(xué)者發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理帶來政府權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)的變化。政府、市場(chǎng)和公民等多元主體的互動(dòng)構(gòu)成了觀察政府權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)的多維視角。政府作為獨(dú)一觀察主體時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”的大規(guī)模引入，(10)黃璜:《互聯(lián)網(wǎng) +、國(guó)家治理與公共政策》，《電子政務(wù)》2015 年第 7 期。帶來政府治理工具的創(chuàng)新，引領(lǐng)了政府治理結(jié)構(gòu)變革，改善政府治理績(jī)效。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字政府治理與政府治理結(jié)構(gòu)是一種相輔相成的關(guān)系。(11)Patrick Dunleavy, Digital Era Governance:IT Corporations，the State，and E-Government，Oxford: Oxford University Press，2006，p.69.政府作為最重要的治理主體，據(jù)此有觀點(diǎn)認(rèn)為在數(shù)字化時(shí)代其需要重構(gòu)內(nèi)部職責(zé)體系的運(yùn)行機(jī)制，(12)葉戰(zhàn)備、王璐、田昊:《政府職責(zé)體系建設(shè)視角中的數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理》，《中國(guó)行政管理》2018年第7期。并有學(xué)者為其規(guī)劃了從宏觀架構(gòu)與技術(shù)路徑等多方面來重新搭建數(shù)字政府治理體系。(13)何哲:《國(guó)家數(shù)字治理的宏觀架構(gòu)》，《電子政務(wù)》2019年第1期；孟天廣:《政治科學(xué)視角下的大數(shù)據(jù)方法與因果推論》，《政治學(xué)研究》2018年第3期。這些變革帶來了組織權(quán)力和組織形態(tài)的變化，如大數(shù)據(jù)發(fā)展局，這一新的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在政府職能部門序列。(14)賈開、蔣余浩:《人工智能治理的三個(gè)基本問題:技術(shù)邏輯、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與公共政策選擇》，《中國(guó)行政管理》2017年第10期。以上下級(jí)政府互動(dòng)作為考察視角時(shí)，有研究結(jié)合精準(zhǔn)扶貧提出了數(shù)字下鄉(xiāng)的觀點(diǎn)，認(rèn)為數(shù)字下鄉(xiāng)是技術(shù)治理在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧中的典型應(yīng)用，并歸納了數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化和邏輯化等數(shù)字下鄉(xiāng)的三種維度。以政府與市場(chǎng)互動(dòng)作為觀察起點(diǎn)時(shí)，政府的權(quán)力架構(gòu)正被數(shù)字技術(shù)發(fā)展所帶來的新興產(chǎn)業(yè)及其治理所重構(gòu)，如共享經(jīng)濟(jì)治理、數(shù)字平臺(tái)治理、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理等，正從多方面重新詮釋公共行政價(jià)值與治理理念。以政府與公民關(guān)系作為切入點(diǎn)時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為新型的公民參與模式在政府信息技術(shù)創(chuàng)新時(shí)產(chǎn)生，(15)Michael E.Milakovich, Digital Governance: New Technologies for Improving Public Service and Participation, London: Routledge, 2012, p.32.這將使傳統(tǒng)科層制權(quán)力進(jìn)入民間的形式被解構(gòu)，并在這個(gè)過程中重構(gòu)其反饋回流的樣態(tài)。

第二，就數(shù)字賦能而言，數(shù)字治理在三個(gè)維度上賦能政府改革以提升效能。一是重構(gòu)政府治理能力的構(gòu)成，賦能政府內(nèi)部治理，為科學(xué)決策、優(yōu)化決策提供技術(shù)基礎(chǔ)與信息基礎(chǔ)，賦能政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理，為精準(zhǔn)扶貧等各項(xiàng)治理鋪好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與技術(shù)路徑。(16)孟天廣:《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)》，《治理研究》2021年第1期。二是數(shù)字賦能是在數(shù)字時(shí)代對(duì)整體性治理理論進(jìn)行繼承和發(fā)展?，F(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與政府整體性治理結(jié)構(gòu)相互吸納與融合，催化現(xiàn)代政府治理體系產(chǎn)生革命性發(fā)展，智能化時(shí)代政府的理念建構(gòu)、服務(wù)供給等通過數(shù)據(jù)賦能，獲得科學(xué)、高效的公共治理績(jī)效。(17)沈費(fèi)偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。當(dāng)代政府治理所追求的平等互動(dòng)理念通過數(shù)字化變革推動(dòng)政府整體性理念革新與職能轉(zhuǎn)變，并在這一過程中重塑政府治理體制，實(shí)現(xiàn)政府體制的系統(tǒng)優(yōu)化與流程再造之目標(biāo)。(18)劉淑春:《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊(yùn)、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計(jì)———基于浙江改革的實(shí)踐與探索》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。三是數(shù)字技術(shù)還能夠打破部門之間的隔閡，加強(qiáng)業(yè)務(wù)單元的聯(lián)系。有研究以“連接”對(duì)此進(jìn)行概括，認(rèn)為數(shù)字化對(duì)組織的影響主要聚焦于連接，即組織中相互割離的業(yè)務(wù)模塊和管理單元通?？山?jīng)由數(shù)字技術(shù)進(jìn)行連接，其間通過調(diào)整跨層級(jí)與跨部門的交互規(guī)則，能更好地激活組織賦能。(19)單宇、許暉、周連喜、周琪：《數(shù)智賦能：危機(jī)情境下組織韌性如何形成？——基于林清軒轉(zhuǎn)危為機(jī)的探索性案例研究》，《管理世界》2021年第3期。

第三，就技術(shù)賦權(quán)而言，既往研究形成了兩種觀點(diǎn)。一是技術(shù)賦權(quán)解構(gòu)了行政權(quán)力的專斷性與信息傳播的單向性。技術(shù)嵌入重塑了基層權(quán)力的運(yùn)行模式，行政權(quán)力遵循技術(shù)方案重新分配，在技術(shù)賦權(quán)下解構(gòu)傳統(tǒng)專斷性行政權(quán)力。同時(shí)，技術(shù)賦權(quán)積極形塑出新的政府治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，一個(gè)多中心、扁平化和開放性的權(quán)力形態(tài)正逐步在技術(shù)加持下顯露出來，整個(gè)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)也日漸脫離舊的實(shí)踐樣態(tài)。(20)胡衛(wèi)衛(wèi)、辛璄怡、于水：《技術(shù)賦權(quán)下的鄉(xiāng)村公共能量場(chǎng)：情景、風(fēng)險(xiǎn)與建構(gòu)》，《電子政務(wù)》2019年第10期。數(shù)字治理擴(kuò)大科層組織汲取公民信息的渠道，(21)J.M.Coicaud,“Administering and Governing with Technology: The Question of Information Communication Technology and E-Governance”, Global Policy, 2016, Vol.7, No.2.主要通過技術(shù)系統(tǒng)收集更多的信息，減少信息偏差性，依憑智能化系統(tǒng)將碎片化、異質(zhì)性信息整合到統(tǒng)一的端口，最重要的是在信息收集與整合過程中，政府組織習(xí)得了識(shí)別、整合信息屬性的能力。同時(shí)，技術(shù)賦權(quán)打破了傳播權(quán)力傳統(tǒng)模式，權(quán)力傳播社會(huì)化成為可能，這有效抑制了科層化結(jié)構(gòu)中信息傳播自上而下逐級(jí)傳達(dá)的弊病，因而特定層級(jí)政府的話語權(quán)被弱化。(22)張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險(xiǎn)壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長(zhǎng)信箱”為例》，《公共行政評(píng)論》2020年第1期。二是技術(shù)賦權(quán)公民、社會(huì)組織，使普通公民具備汲取、傳播信息的自由，讓個(gè)人擁有影響公共議題的能力，同時(shí)數(shù)字技術(shù)提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力，從而有利于建構(gòu)新型政社關(guān)系。

可以說，以上三種路徑為數(shù)字賦權(quán)的研究提供了豐富依據(jù)，讓我們對(duì)數(shù)字賦權(quán)關(guān)注什么方面、為何關(guān)注以及以什么為研究切入視角有了較為全面的認(rèn)知?？v觀全貌，我們發(fā)現(xiàn)上述三種路徑均關(guān)注到數(shù)字賦權(quán)促使政府變革，傳統(tǒng)科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)隨著數(shù)字化、智能化技術(shù)的介入逐漸發(fā)生變化，政府組織汲取信息的途徑也有了變動(dòng)，以數(shù)字下鄉(xiāng)為代表的觀點(diǎn)亦指出精準(zhǔn)扶貧與技術(shù)治理的結(jié)合整合了政府組織結(jié)構(gòu)、聯(lián)結(jié)部門碎片化。但關(guān)注組織架構(gòu)、權(quán)力形態(tài)及多元主體互動(dòng)的諸多研究，仍較少關(guān)注到以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能為代表的數(shù)字化、智能化技術(shù)引入政府?dāng)?shù)字治理后，帶來數(shù)字賦權(quán)的層級(jí)差異。數(shù)字技術(shù)固然難以從根本上改變科層制的組織結(jié)構(gòu)，但其技術(shù)權(quán)力卻可以在現(xiàn)實(shí)治理中增能特定層級(jí)的政府，在某一項(xiàng)目的治理中削弱某些層級(jí)政府的作用與影響，一定程度上改變權(quán)力與利益格局。對(duì)于這種層級(jí)差異，我們認(rèn)為是數(shù)字賦權(quán)的層級(jí)效用不同所致，在特定領(lǐng)域中某一層級(jí)政府可以獲得更多的數(shù)字增能，而某些層級(jí)政府則不然，這就形成了層級(jí)效用非結(jié)構(gòu)性差異。本文以精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字下鄉(xiāng)為切入點(diǎn)，觀察富集數(shù)字技術(shù)的全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)賦權(quán)的層級(jí)效用，以詮釋其背后的邏輯。

三、精準(zhǔn)扶貧的信息化建設(shè)

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)數(shù)據(jù)繁雜、工作量大的工作，如何精準(zhǔn)識(shí)別、核實(shí)貧困戶真實(shí)狀況、如何開展有效的幫扶工作等，是一個(gè)艱巨的難題。針對(duì)這個(gè)難題，2011年中共中央、國(guó)務(wù)院在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)中提出“建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，開展對(duì)連片特困地區(qū)的貧困監(jiān)測(cè)。進(jìn)一步完善扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)與貧困監(jiān)測(cè)制度，不斷規(guī)范相關(guān)信息的采集、整理、反饋和發(fā)布工作”(23)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。。以《綱要》為依據(jù)，中央政府積極“推動(dòng)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，建立全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，逐村逐戶地制定幫扶措施，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧”(24)國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作情況的報(bào)告——2013年12月25日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站，http://www.cpad.gov.cn/art/2013/12/27/art_624_13755.html。。全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)這一信息化手段使精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別認(rèn)定、核查驗(yàn)收等工作告別了傳統(tǒng)的層層表格匯總，以可查、可看、可佐證的方式檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧工作的成色。

全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)2015年上線，該系統(tǒng)主要包括扶貧對(duì)象、扶貧主體、扶貧項(xiàng)目管理、查詢、統(tǒng)計(jì)、系統(tǒng)管理、后臺(tái)數(shù)據(jù)管理等板塊。其中，扶貧對(duì)象中包含扶持對(duì)象的基礎(chǔ)信息，具體包括貧困戶信息、貧困人口信息、貧困村信息、貧困縣信息、自然村信息、貧困戶銷戶信息等。查詢板塊也能查到基礎(chǔ)信息，這些內(nèi)容成為國(guó)家了解貧困對(duì)象的重要來源。各級(jí)地方政府圍繞系統(tǒng)規(guī)定的板塊指標(biāo)收集、審核、上報(bào)數(shù)據(jù)，主要工作由縣級(jí)政府執(zhí)行落實(shí)。

在收集信息之前，需要將扶貧對(duì)象的信息數(shù)字化，以便錄入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)。主要是將幫扶對(duì)象的就業(yè)、收入、醫(yī)療等信息按標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換成系統(tǒng)可以識(shí)別的數(shù)字。數(shù)字化的實(shí)現(xiàn)途徑則是建檔立卡。建檔即建立檔案，將貧困戶收入、醫(yī)療等信息收入檔案之中。立卡則是向貧困戶發(fā)放幫扶手冊(cè)，貧困戶一戶一卡。建檔立卡的信息按照統(tǒng)一要求錄入全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省等各層級(jí)政府審核后，最終呈現(xiàn)到系統(tǒng)的國(guó)務(wù)院一端。

在收集環(huán)節(jié)上，各地具體做法不一，但基本思路是一致的，主要做法是向貧困村派出信息員(有些地方是幫扶干部或幫扶責(zé)任人)，基本上每個(gè)村配一名信息員，入戶收集貧困家庭致貧原因、家庭人口、人均純收入、教育、醫(yī)療、就業(yè)以及幫扶情況等數(shù)據(jù)信息。在錄入環(huán)節(jié)上，有些地方由信息員錄入，有些地方由幫扶干部錄入。但因?yàn)殇浫胄畔⑹且豁?xiàng)龐大工程，有些地方也采取抽調(diào)人員集中錄入的做法，主要由扶貧辦抽調(diào)專門人員組成信息錄入小組，按照要求把貧困戶相關(guān)信息錄入到系統(tǒng)中。(25)青云鎮(zhèn)扎實(shí)做好精準(zhǔn)扶貧信息采集和錄入工作，大眾網(wǎng)·臨沂，http://linyi.dzwww.com/linshu/xz/qyz/201912/t20191220_17216967.htm。在信息審核環(huán)節(jié)，對(duì)錄入扶貧信息系統(tǒng)的貧困村、貧困戶數(shù)據(jù)信息，按規(guī)定由貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后由貧困村所在縣、市扶貧部門共同復(fù)核后上傳到省。但在實(shí)際工作中市、省級(jí)政府雖有復(fù)核的權(quán)限，但因他們不了解關(guān)于貧困戶各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息的實(shí)際情況，為此事實(shí)上的復(fù)核工作仍由縣級(jí)政府完成，如果縣級(jí)政府認(rèn)為數(shù)據(jù)不合格，可以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)修改，符合要求后才往上呈報(bào)。在上報(bào)環(huán)節(jié)，扶貧信息按照科層制逐級(jí)上報(bào)，但因市、省級(jí)政府缺少復(fù)核、修改數(shù)據(jù)信息權(quán)限，中央政府看到的是由縣級(jí)政府復(fù)核后的信息。全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)利用信息技術(shù)對(duì)扶貧數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析，實(shí)現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)核查比對(duì)、數(shù)據(jù)結(jié)果反饋、數(shù)據(jù)信息共享，進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資源配置，精準(zhǔn)施策。

整體來說，全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)涵蓋了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、貧困戶詳細(xì)狀況、扶貧長(zhǎng)效機(jī)制等多項(xiàng)指標(biāo)信息，實(shí)現(xiàn)了扶貧的信息采集、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、科學(xué)考評(píng)等多項(xiàng)功能的聯(lián)動(dòng)，讓中央政府能夠動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)各地扶貧措施、動(dòng)態(tài)評(píng)估政策效果，了解各地扶貧對(duì)象，跟進(jìn)扶貧項(xiàng)目信息，很大程度上實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化，并在該業(yè)務(wù)領(lǐng)域形成常態(tài)化管理，因而更有利于制定針對(duì)性的政策，開展針對(duì)性的扶貧指導(dǎo)工作。

全國(guó)扶貧開發(fā)信息平臺(tái)的建立，以精準(zhǔn)的信息傳遞和量化手段，有效解決了精準(zhǔn)扶貧“扶持誰”“扶持什么”“怎么扶持”“扶持得怎么樣”等關(guān)鍵性問題，這為國(guó)家加大扶貧實(shí)施力度提供了精準(zhǔn)指引，也為中央政府制定實(shí)施扶貧政策提供了科學(xué)的參照體系。中央政府可以通過該平臺(tái)透視農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施全過程與結(jié)果，而不受到科層組織的層級(jí)限制，這個(gè)系統(tǒng)就像一個(gè)“望遠(yuǎn)鏡”，借助先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，中央政府可直接觀察地方扶貧治理效果，識(shí)別國(guó)家政策在村莊社會(huì)的執(zhí)行程度，這是該平臺(tái)的重要作用。

四、數(shù)字賦權(quán)中央政府多元能力

“數(shù)字下鄉(xiāng)”的政策初衷是力圖收集到真實(shí)有效的信息，以幫助中央政府在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中做出更高效、更科學(xué)的決策，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程則在一定程度上實(shí)現(xiàn)了這一政策目標(biāo)。整體上，精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字信息由貧困戶幫扶干部或幫扶負(fù)責(zé)人填入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣兩級(jí)基層政府審核、復(fù)核后直達(dá)中央層級(jí)的全國(guó)扶貧信息平臺(tái)，為中央政府實(shí)現(xiàn)扶貧信息控制以及扶貧政策決策制定、實(shí)施提供基礎(chǔ)。

現(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的普及為中央政府貧困治理帶來了數(shù)字賦權(quán)，即中央政府獲得了與基層政府、乃至農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)近似的貧困知情權(quán)利，這在一定程度上促進(jìn)了中央政府與基層政府間數(shù)字鴻溝的彌合，對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧新秩序的形塑發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。

一方面，技術(shù)加持下的數(shù)字賦權(quán)一定程度上消解了傳統(tǒng)意義上基層政府控制信息資源、影響政策效果與趨向的獨(dú)一性。傳統(tǒng)上，基層政府掌握在地化信息，了解政策在地化執(zhí)行效果與問題，而上級(jí)政府則難以獲取政策過程、政策效果的準(zhǔn)確信息?？茖咏M織的有效治理仰賴于信息控制，但在科層組織實(shí)踐中通常存在信息控制的兩大難題：信息不對(duì)稱和信息模糊。

“數(shù)字下鄉(xiāng)”的制度安排一定程度上解決了這兩大問題。對(duì)于信息不對(duì)稱，中央政府通過引入當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，并結(jié)合大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等技術(shù)，將技術(shù)治理灌進(jìn)扶貧開發(fā)全過程，縮短了信息流程的中間環(huán)節(jié)，有效促進(jìn)了信息流通，同時(shí)加強(qiáng)信息的監(jiān)控。在這一方面，國(guó)家構(gòu)建了全國(guó)統(tǒng)一的扶貧信息平臺(tái)，即全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)。此一數(shù)字化信息平臺(tái)對(duì)于中央政府決策具有重要的作用，這是精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)前提。在扶貧開發(fā)過程中，中央政府通過政策規(guī)定方式，要求基層政府對(duì)貧困戶建檔立卡，將貧困戶的信息、幫扶信息同步填入扶貧信息系統(tǒng)，這使得貧困村、扶貧對(duì)象的情況、扶貧行動(dòng)的過程以及扶貧考核的過程都呈現(xiàn)在該系統(tǒng)中。從該系統(tǒng)，中央政府獲得了扶貧政策基層執(zhí)行者直接傳遞的鄉(xiāng)土信息，大大減少了信息流通的中間環(huán)節(jié)，減少信息失真的概率。對(duì)于信息的模糊性問題，中央政府通過“數(shù)字化”管理，將精準(zhǔn)扶貧考核指標(biāo)化、數(shù)量化、標(biāo)準(zhǔn)化，使測(cè)量評(píng)估變得客觀準(zhǔn)確，來解決信息的模糊性問題。(26)艾云：《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會(huì)》2011年第3期。比如，拆解、細(xì)化出建檔立卡率、貧困戶子女入學(xué)率、貧困人口醫(yī)療保險(xiǎn)參保率等指標(biāo)。這些分解出來的指標(biāo)，將以具體的數(shù)字填報(bào)進(jìn)入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，以數(shù)量直觀的方式呈現(xiàn)給中央政府。

這一過程中，精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字治理在中國(guó)現(xiàn)行的科層體制中搭建起了三種機(jī)制：信息動(dòng)員機(jī)制、信息激勵(lì)機(jī)制和信息平臺(tái)機(jī)制。

信息動(dòng)員機(jī)制。自上而下收集信息的過程就是工作動(dòng)員的過程，動(dòng)員命令從中央直達(dá)村莊。具體來說，中央政府扶貧的數(shù)字指令發(fā)出后，以全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)為中軸，中央權(quán)威將省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村各級(jí)扶貧政策執(zhí)行者以及村莊貧困戶動(dòng)員進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)，被動(dòng)員者各司其職，依層級(jí)自上而下收集信息，完成數(shù)字系統(tǒng)規(guī)定指令?？傮w而言，這種信息動(dòng)員機(jī)制呈現(xiàn)出三種特點(diǎn)：遠(yuǎn)距離動(dòng)員、數(shù)字動(dòng)員、弱情感動(dòng)員。在這場(chǎng)動(dòng)員中，中央權(quán)威代表鮮有直接出現(xiàn)在動(dòng)員現(xiàn)場(chǎng)，而是通過一套信息系統(tǒng)串聯(lián)起各級(jí)政府，從鄉(xiāng)村現(xiàn)場(chǎng)汲取貧困治理信息，中央政府作為政策的制定者，從其政策初衷而言，這是一種遠(yuǎn)距離的動(dòng)員，這就使得這場(chǎng)動(dòng)員呈現(xiàn)出其第一個(gè)獨(dú)異性。這場(chǎng)自上而下吸納科層組織及村莊貧困戶參與的動(dòng)員，共同指針的對(duì)象有別于以往，以往的動(dòng)員指涉的對(duì)象，如戰(zhàn)爭(zhēng)、上山下鄉(xiāng)等，都更有具象性。而這場(chǎng)動(dòng)員共同用力的對(duì)象是呈現(xiàn)在信息系統(tǒng)上的一串串?dāng)?shù)字，以及前置環(huán)節(jié)中數(shù)字化而成的貧困戶的屬性，如收入、年齡、參保率等，都具有虛擬的數(shù)字化特征，此即該型動(dòng)員的第二個(gè)獨(dú)特性。這場(chǎng)動(dòng)員收集的信息，最初收集的照片、文字、數(shù)據(jù)，最終在全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)上最終都變成了一串串?dāng)?shù)字，這就讓精準(zhǔn)扶貧信息收集這場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)難以呈現(xiàn)其文化、話語、符號(hào)，數(shù)字顯然難以表達(dá)這些情感元素，簡(jiǎn)而言之，貧困數(shù)字治理因其缺乏有效載體，使其難以表達(dá)情感，這顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的動(dòng)員。

信息激勵(lì)機(jī)制。信息富含地方治理績(jī)效，信息收集過程就是績(jī)效評(píng)估過程。黨的十八大報(bào)告提出“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，第一個(gè)一百年，是到中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年時(shí)(2021年)全面建成小康社會(huì)。此后，精準(zhǔn)扶貧工作在各級(jí)政府官員的政績(jī)考核中受到格外關(guān)注，各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)需完成對(duì)應(yīng)的工作，精準(zhǔn)扶貧工作的進(jìn)度與成效成為考核各級(jí)政府績(jī)效的重要指標(biāo)。如果規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成不了，意味著全年工作被否定，各級(jí)官員和政府整體有可能喪失晉升提拔和“爭(zhēng)優(yōu)評(píng)先”等各類機(jī)會(huì)。(27)練宏：《激勵(lì)設(shè)計(jì)、上下級(jí)互動(dòng)和政企關(guān)系》，《公共行政評(píng)論》2013年第1期。這就使得精準(zhǔn)扶貧成為績(jī)效考評(píng)的強(qiáng)激勵(lì)指標(biāo)。在這個(gè)強(qiáng)激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)中，上下級(jí)政府的績(jī)效考評(píng)互動(dòng)，需要以一個(gè)清晰指標(biāo)作為評(píng)估依據(jù)，貧困治理的數(shù)字化信息恰恰符合了績(jī)效指標(biāo)評(píng)估的要求。村莊貧困戶扶貧進(jìn)展與扶貧成效實(shí)際上富含地方政府治理績(jī)效，各地制定的“八有一超”“五有四保障”等扶貧治理標(biāo)準(zhǔn)，最終都通過數(shù)字化錄入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，貧困戶脫貧摘帽、貧困村脫貧摘帽和貧困縣脫帽等信息收集過程，在這套監(jiān)管系統(tǒng)就自然而然成為地方各級(jí)政府政績(jī)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，集合而成上級(jí)評(píng)估下級(jí)績(jī)效的重要依據(jù)。同時(shí)，這個(gè)信息收集的負(fù)向激勵(lì)明顯，不能按時(shí)按量完成將受到上級(jí)政府通報(bào)批評(píng)等懲罰。因而，依托于全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)的信息收集，激勵(lì)地方政府努力完成各時(shí)間節(jié)點(diǎn)的信息采集工作，并自發(fā)形成同僚競(jìng)爭(zhēng)，以在激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)中獲取上級(jí)政府的肯定性評(píng)價(jià)或職位晉升。

信息平臺(tái)機(jī)制。信息富聚的全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)是各級(jí)政府部門共享的平臺(tái)，各方均可查閱、利用，該系統(tǒng)事實(shí)上發(fā)揮了平臺(tái)協(xié)調(diào)功能。數(shù)字化時(shí)代，技術(shù)治理是驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，而科層邏輯在技術(shù)治理的過程中表露無遺，總體的表現(xiàn)是治理的技術(shù)特征自上而下呈現(xiàn)逐級(jí)減弱的趨勢(shì)，基層政府在其中扮演著大量底數(shù)信息的生產(chǎn)者角色。(28)陳那波、張程、李昊霖：《把層級(jí)帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級(jí)差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))2021年第5期。在傳統(tǒng)的治理體系中，信息富集于基層政府，信息流沿著科層體系往上運(yùn)動(dòng)時(shí)，將逐級(jí)出現(xiàn)迭代、失真等問題，形成信息的層級(jí)區(qū)隔現(xiàn)象。而大數(shù)據(jù)時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧通過構(gòu)建信息共享平臺(tái)，扶貧信息通過統(tǒng)一端口進(jìn)入系統(tǒng)，各級(jí)各部門擁有各自的權(quán)限讀取、查閱和利用系統(tǒng)中的信息，實(shí)現(xiàn)信息的同步共享，消除精準(zhǔn)扶貧的層級(jí)認(rèn)知落差。同時(shí)，這又為各級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧工作協(xié)調(diào)構(gòu)建起了另一個(gè)平臺(tái)，即精準(zhǔn)扶貧協(xié)調(diào)平臺(tái)?；谙碛衅降鹊男畔?，上下級(jí)政府及同級(jí)政府及其部門處于相對(duì)透明的狀態(tài)，依據(jù)一定規(guī)則，多層級(jí)、多部門可以此平臺(tái)為基礎(chǔ)相互協(xié)調(diào)，以完成精準(zhǔn)扶貧等共同治理任務(wù)。信息共享與協(xié)調(diào)平臺(tái)的存在，又為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的全局治理構(gòu)建更廣闊的協(xié)調(diào)平臺(tái)，經(jīng)由信息共享與協(xié)調(diào)平臺(tái)，國(guó)家可綜合調(diào)動(dòng)全國(guó)力量實(shí)施定點(diǎn)定對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧，使精準(zhǔn)扶貧不再局限于一省一地，讓跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨功能精準(zhǔn)扶貧成為可能。

該系統(tǒng)的多重技術(shù)措施與數(shù)字整合，為中央政府了解扶貧開發(fā)全過程提供了幫助，可以讓其隨時(shí)掌握精準(zhǔn)扶貧進(jìn)展情況，如各貧困縣的政策落實(shí)情況、已脫貧及未脫貧的人口數(shù)量，乃至各地所采取的扶貧長(zhǎng)效機(jī)制都可以通過該系統(tǒng)洞窺一二。2020年5月，中央政府宣布毛南族實(shí)現(xiàn)整族脫貧，就是通過該系統(tǒng)對(duì)全國(guó)毛南族脫貧信息進(jìn)行綜合研判后做出的決定。基于掌握全國(guó)扶貧治理效果的足量信息，中央政府能對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行過程管理，治理決策的依據(jù)更可靠，決策的動(dòng)力、決策的信心也變得更強(qiáng)。

由于信息不對(duì)稱和信息的模糊性，導(dǎo)致中央政府處于“片面知曉”的地位，缺乏全局知情權(quán)，自上而下的“考核檢查”又時(shí)常遭遇地方政府自下而上的“應(yīng)對(duì)檢查”，只能被動(dòng)接受被基層政府整備過的政策執(zhí)行效果，使得中央政府在精準(zhǔn)扶貧敘事中成為“知情有限的他者”。這在多個(gè)治理領(lǐng)域中出現(xiàn)了一種倒掛現(xiàn)象。數(shù)字賦權(quán)消除了這種倒掛現(xiàn)象。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府扶貧開發(fā)治理實(shí)踐，數(shù)字治理通過技術(shù)理性的量化模型去除精準(zhǔn)扶貧中非理性、人格化等不可控變量，提高行動(dòng)效率。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)賦權(quán)中央政府跳出單純依靠下級(jí)政府層層傳遞上來的信息，其憑借全國(guó)扶貧數(shù)字網(wǎng)絡(luò)跨越時(shí)間和空間的約束，通過大數(shù)據(jù)獲取大到省域扶貧信息與小到戶域扶貧信息，拓寬了自身的信息渠道，從而消解了基層政府控制信息資源的獨(dú)一性，重構(gòu)了農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧秩序。

另一方面，在數(shù)字賦權(quán)的支持下，中央政府的信息汲取不再由基層政府統(tǒng)一安排，不再處于被動(dòng)接受的消極樣態(tài)，(29)劉天元、王志章：《稀缺、數(shù)字賦權(quán)與農(nóng)村文化生活新秩序——基于農(nóng)民熱衷觀看短視頻的田野調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2021年第3期?！皵?shù)字下鄉(xiāng)”的制度安排使中央政府能夠直接觸及政策執(zhí)行的末端，從第一現(xiàn)場(chǎng)獲取真實(shí)信息。通過全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)與派出幫扶干部的制度安排，中央政府在數(shù)字技術(shù)的助力下，形成中央政府自身的政策偏好。同時(shí)，通過與扶貧系統(tǒng)內(nèi)部信息、外界的視頻與新聞報(bào)道等當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)數(shù)字產(chǎn)品的互動(dòng)，中央政府可以定制精準(zhǔn)扶貧的治理政策，以定點(diǎn)治理某一個(gè)領(lǐng)域或問題，如《交通運(yùn)輸部關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》《國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、中央農(nóng)辦、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)后續(xù)管理指導(dǎo)意見的通知》等，以此影響精準(zhǔn)扶貧過程與政策效果。

五、數(shù)字賦權(quán)基層政府雙重能力

縣鄉(xiāng)政府作為負(fù)責(zé)執(zhí)行的基層，在數(shù)字技術(shù)治理的過程中，一方面承擔(dān)了大量的數(shù)字收集工作，另一方面也被數(shù)字賦權(quán)，提升了基層政府執(zhí)行上級(jí)政策的能力和在區(qū)域內(nèi)的決策能力。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：數(shù)字便車，數(shù)字隊(duì)伍，數(shù)字預(yù)警。

1.數(shù)字便車?？h鄉(xiāng)政府作為基層政府，其能力與資源極為受限，不具備獨(dú)立進(jìn)行有效的數(shù)字治理能力。在精準(zhǔn)扶貧過程中，通過中央政府建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，搭建自上而下的信息收集系統(tǒng)，地方基層政府介入履行自下而上的信息收集和錄入職能。數(shù)字下鄉(xiāng)與數(shù)字上行一體兩面。在政府層級(jí)內(nèi)部，信息平臺(tái)是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，基層政府在上傳數(shù)據(jù)的同時(shí)，也同時(shí)可以使用平臺(tái)數(shù)據(jù)，從而擁有基層政府自身無法實(shí)現(xiàn)的信息平臺(tái)資源。廣西B市就依托省級(jí)智慧治理中心建成融合黨的建設(shè)、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、網(wǎng)格治理、商圈服務(wù)為一體的社情信息搜集平臺(tái)和智慧服務(wù)平臺(tái)。探索推行“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”，以數(shù)據(jù)管理推動(dòng)治理變革，通過一庫(全員數(shù)據(jù)庫)、一冊(cè)(巡查標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè))、一圖(貧困村全真三維圖)、一碼(信息搜集二維碼)，破解信息共享難、執(zhí)法協(xié)同難、力量整合難、精細(xì)管理難、群眾參與難等治理頑疾。

同時(shí)，在掌握扶貧的具體情況和獲得反饋時(shí)，信息化平臺(tái)也是基層政府依托的重要工具。通過對(duì)轄區(qū)內(nèi)的貧困戶進(jìn)行分析，可以確保B市使用國(guó)務(wù)院扶貧辦提供的系統(tǒng)順利錄入調(diào)查數(shù)據(jù)。并對(duì)錄入數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和匯總，找出影響B(tài)市退出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵要素，供B市整改完善。同時(shí)，各級(jí)政府亦根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行抽樣調(diào)查，獲得及時(shí)反饋和重點(diǎn)信息。

2.數(shù)字隊(duì)伍。B市首先成立了脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)中心。根據(jù)政府網(wǎng)站信息，在2019年年中，該中心一次性招聘臨時(shí)編外工作人員72名，規(guī)模很大。(30)B市人民政府網(wǎng)站：《B市脫貧大數(shù)據(jù)中心政府臨時(shí)編外人員體檢、考察公示》。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)中心也包容性辦公，脫貧攻堅(jiān)中各個(gè)政府職能部門和鎮(zhèn)街政府選派和抽調(diào)人員常駐大數(shù)據(jù)中心，隨時(shí)上傳、匯總、核實(shí)數(shù)據(jù)，從而為基層政府培養(yǎng)了一批數(shù)字化治理隊(duì)伍和人才。

同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的層面上，B市組建了主要由貧困戶組成的鄉(xiāng)村兩級(jí)數(shù)百名信息員隊(duì)伍，每天走樓入戶，第一時(shí)間上傳上報(bào)各類相關(guān)信息。

3.數(shù)字預(yù)警。在2020年7月，B市率先在全廣西成立縣一級(jí)防貧預(yù)警監(jiān)測(cè)中心，落實(shí)人員編制和機(jī)構(gòu)級(jí)別，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心(扶貧工作站)加掛防貧預(yù)警監(jiān)測(cè)站牌子，在村一級(jí)將村“兩委”干部、各村民小組小組長(zhǎng)、村扶貧信息員、鄉(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)進(jìn)行整合，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)兩類對(duì)象開展實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，形成了“縣有中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工作站、村有監(jiān)測(cè)員”的立體式全覆蓋防貧監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)格局。在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)過程中，實(shí)行“兩網(wǎng)報(bào)貧、分類干預(yù)、解除預(yù)警”的“三步工作法”。“線下”以屯為單位，每20戶左右村民共同組成村民網(wǎng)格化互助小組，小組成員之間相互排查篩選，將存在因病、因?yàn)?zāi)、因殘、因意外事故等原因?qū)е驴赡艹霈F(xiàn)致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)戶，由村民網(wǎng)格化互助小組組長(zhǎng)向村“兩委”提出名單?！熬€上”由市防貧預(yù)警監(jiān)測(cè)中心組織相關(guān)行業(yè)部門開展線上數(shù)據(jù)比對(duì)，排查篩查疑似問題名單下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及駐村工作隊(duì)。經(jīng)村級(jí)評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)審、市級(jí)審定等程序確定監(jiān)測(cè)預(yù)警兩類對(duì)象名單，并在系統(tǒng)中相應(yīng)標(biāo)注進(jìn)行“亮燈”預(yù)警。(31)廣西百色人民政府網(wǎng)站：《B市織密“三張網(wǎng)”鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果》，http://www.baise.gov.cn/xwdt/xqdt/t9258061.shtml。

在數(shù)字下鄉(xiāng)和行政發(fā)包制耦合的體制下，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧大量的數(shù)字收集工作，同時(shí)作為基層政府也被數(shù)字賦權(quán)，提升了基層政府執(zhí)行上級(jí)政策的能力和在區(qū)域內(nèi)的決策能力。以全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)為代表的數(shù)字化信息平臺(tái)對(duì)于基層政府執(zhí)行政策就具有重要的輔助作用。在數(shù)字時(shí)代，基層政府?dāng)?shù)據(jù)信息的收集和加工能力得到提升，這可以促進(jìn)基層治理方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理向精準(zhǔn)治理發(fā)展。(32)尹振濤、徐秀軍：《數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理現(xiàn)代化：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)向度與中國(guó)方案》，《政治學(xué)研究》2021年第4期。以屬地管理為特征的行政發(fā)包制賦予了地方政府自由裁量權(quán)和實(shí)際控制權(quán)，其間包含的正式和非正式的權(quán)力形塑了對(duì)中央政策的實(shí)行性變通。(33)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)由中央政府統(tǒng)一下達(dá)，廣西B市根據(jù)省級(jí)智慧治理中心與國(guó)家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，搭乘了數(shù)字便車，在數(shù)字下鄉(xiāng)與數(shù)字上行過程中，共享信息化平臺(tái)在精準(zhǔn)扶貧的治理便捷。而在精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施上，B市自由裁量的個(gè)性化作法充分體現(xiàn)了數(shù)字賦權(quán)基層政府能力。B市的數(shù)字便車、數(shù)字隊(duì)伍、數(shù)字預(yù)警為基層政府落實(shí)國(guó)家扶貧政策提供了工具、人才、信息、知識(shí)與路徑，使基層政府治理方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)式?jīng)Q策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，數(shù)字技術(shù)的便利性則提升了基層政府的執(zhí)行能力，從而更有利于實(shí)現(xiàn)政府資源在村莊的高效率和公平配置。(34)劉澤、陳升：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府治理機(jī)制研究——基于2020年后精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷分析》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。

數(shù)字賦權(quán)基層政府雙重能力帶來了政府組織結(jié)構(gòu)變革。隨著數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展，科層制組織主動(dòng)或被動(dòng)地發(fā)展出與數(shù)字技術(shù)相匹配的治理結(jié)構(gòu)，非集中、扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐步取代科層制原來等級(jí)分明的層級(jí)結(jié)構(gòu)。(35)趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯:分層體系與協(xié)同治理》，《學(xué)?！?021年第2期。中央政府通過全國(guó)性平臺(tái)建設(shè)，掌握精準(zhǔn)扶貧的數(shù)據(jù)開放共享、績(jī)效考核等的“指揮棒”，建立多級(jí)政府主體參與扶貧治理的激勵(lì)機(jī)制。基層政府依托中央政府的平臺(tái)和資源，打通連接貧困戶、貧困村的“最后一公里”，利用在地的信息優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮積極的回應(yīng)作用。在這個(gè)過程中，基層政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)與村莊社會(huì)互動(dòng)，生發(fā)出了諸多靈活性、典型性的創(chuàng)新實(shí)踐，如廣西B市的數(shù)字隊(duì)伍、數(shù)字預(yù)警。而中間層政府的作用卻在這個(gè)過程中被不同程度弱化。

中間層政府的作用弱化或由多級(jí)發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制引起的。在深化改革年代，行政發(fā)包制的行政權(quán)分配、內(nèi)部控制在“數(shù)字下鄉(xiāng)”的過程中形塑出了多級(jí)發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制。在精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字生產(chǎn)體制中，主要涉及科層制中的四方行動(dòng)者：中央政府、省域政府、市域政府、縣鄉(xiāng)基層政府。中央政府制定精準(zhǔn)扶貧實(shí)施總?cè)蝿?wù)與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，形成全國(guó)性指標(biāo)，派發(fā)給各省，并允許各省根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行任務(wù)與指標(biāo)的分解，生發(fā)出第一級(jí)數(shù)字生產(chǎn)。省域政府根據(jù)中央的任務(wù)與指標(biāo)，制定本省精準(zhǔn)扶貧實(shí)施與考核量化規(guī)則，完成了第二級(jí)數(shù)字生產(chǎn)。市域政府向各縣區(qū)下分發(fā)省域政府的量化規(guī)則，并對(duì)部分標(biāo)準(zhǔn)作規(guī)定，形成了第三級(jí)數(shù)字生產(chǎn)?？h鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施，按國(guó)務(wù)院的要求按時(shí)間節(jié)點(diǎn)將相關(guān)信息錄入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，因精準(zhǔn)扶貧面臨國(guó)務(wù)院的督查考核，同時(shí)出于政績(jī)考慮，縣鄉(xiāng)基層政府必須著重完成國(guó)務(wù)院規(guī)定的指標(biāo)，為在同儕競(jìng)爭(zhēng)中勝出，又根據(jù)縣域情況創(chuàng)新性完成任務(wù)指標(biāo)，如廣西的村屯信息員。而在這一層級(jí)，縣鄉(xiāng)政府要完成精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字在地化、數(shù)字系統(tǒng)化、數(shù)字邏輯化，這就是第四級(jí)數(shù)字生產(chǎn)。

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)從中央到村莊“一竿到底”的系統(tǒng)工程，治理目標(biāo)逐級(jí)行政發(fā)包，省域政府轉(zhuǎn)包了國(guó)家扶貧任務(wù)，并將這個(gè)治理任務(wù)分包給市域政府，市級(jí)政府再將扶貧任務(wù)分包給縣級(jí)政府，最終建立了一個(gè)由中央政府、省政府、市政府、縣鄉(xiāng)政府組成的貧困治理團(tuán)隊(duì)。從中央發(fā)包而來的治理任務(wù)經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包，最后落實(shí)到基層政府，是國(guó)家權(quán)威在基層的落地實(shí)行，也使得基層政府成為扶貧治理的主體。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧經(jīng)由行政逐級(jí)發(fā)包獲得具體效果，但人事權(quán)、干預(yù)權(quán)、審批權(quán)和指導(dǎo)權(quán)都?xì)w上級(jí)政府并最終歸于中央政府，而將剩余的權(quán)力賦予到精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中，并連同精準(zhǔn)扶貧一起交給地方政府，以保證基層政府有效地完成發(fā)包任務(wù)。

六、結(jié)論與討論

在中國(guó)的國(guó)家治理中，中央政府(決策者)總是期望基層政府(執(zhí)行者)嚴(yán)格按照政策要求，執(zhí)行其頒布的政策。但在壓力型體制下，政策通常會(huì)層層加碼，最終到達(dá)基層政府時(shí)，變成了幾乎不可能完成的任務(wù)。而基層政府通常面臨政績(jī)考核、經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核、社會(huì)需求等三種壓力聚合，(36)楊雪冬：《壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。還要同時(shí)處理?xiàng)l塊下達(dá)的各類無法真正完成的任務(wù)，于是出現(xiàn)了各種形式的政策變通與共謀，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了治理此等目標(biāo)偏離現(xiàn)象，中央政府的通常做法是針對(duì)政策執(zhí)行過程安排多種形式的考核與檢查，但因?yàn)槿狈鶎又卫硇畔ⅲ滞ǔ１幌录?jí)政府的各種“應(yīng)對(duì)檢查”所化解。

“數(shù)字下鄉(xiāng)”就是一項(xiàng)針對(duì)下級(jí)“應(yīng)付檢查”的制度設(shè)計(jì)。出于缺乏基層治理信息考慮，中央政府試圖通過讓干部與數(shù)字同時(shí)下鄉(xiāng)，在數(shù)字在地化、系統(tǒng)化、邏輯化的過程中，讓數(shù)字進(jìn)入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，為中央扶貧精準(zhǔn)治理提供有效的信息，以解決上下級(jí)信息不對(duì)稱問題。事實(shí)上，這一制度安排也確實(shí)起到一定的作用。但“數(shù)字下鄉(xiāng)”在中國(guó)行政發(fā)包體制下，卻產(chǎn)出了一個(gè)意外效果，即削弱了中間層政府的影響效用。

行政發(fā)包制區(qū)分出了發(fā)包者(中央政府)和承包者(基層政府)，在行政權(quán)分配上，發(fā)包者擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包者擁有執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和實(shí)際控制權(quán)；在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵(lì)。(37)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。在精準(zhǔn)扶貧治理領(lǐng)域，中國(guó)五級(jí)政府組織架構(gòu)中還出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包者，即中間層政府(省、市政府)。

在行政發(fā)包權(quán)力結(jié)構(gòu)中，清晰呈現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中多級(jí)數(shù)字發(fā)包生產(chǎn)體制的互動(dòng)過程。如前所述，中央政府是發(fā)包者，省市中間層級(jí)政府是轉(zhuǎn)包者，縣鄉(xiāng)基層政府是承包者。作為精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)者與數(shù)字的使用者，中央政府對(duì)扶貧數(shù)字有著求真的強(qiáng)激勵(lì)，但中央政府無法親自從貧困村莊汲取扶貧的數(shù)字信息，因而將精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字治理任務(wù)發(fā)包給各省級(jí)政府，省級(jí)政府又轉(zhuǎn)包給市級(jí)政府，市級(jí)政府再轉(zhuǎn)包給縣級(jí)政府，層層轉(zhuǎn)包后，縣鄉(xiāng)級(jí)政府最終接受上級(jí)的轉(zhuǎn)包任務(wù)，成為唯一的承包者。作為直接面對(duì)農(nóng)村及其村民的基層政府，縣鄉(xiāng)是精準(zhǔn)扶貧數(shù)字治理的在場(chǎng)者，處于數(shù)字生產(chǎn)鏈條的最末端，扮演著精準(zhǔn)扶貧最原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者角色，日常的數(shù)據(jù)生產(chǎn)是由其派出的幫扶責(zé)任人或由其指導(dǎo)的非本縣幫扶干部完成。

多級(jí)發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制造成了中間層政府治理真空，即上文所述的意外效果，削弱了省市政府在精準(zhǔn)扶貧工作中的影響效應(yīng)。中央政府作為發(fā)包者對(duì)數(shù)字求真有著迫切需求，但囿于能力，只得通過制度設(shè)計(jì)不斷加大對(duì)數(shù)字的收集力度，要求生產(chǎn)者按規(guī)定報(bào)送貧困治理數(shù)字信息，并開展檢查、評(píng)比等工作，如不同省份互檢，以此滿足自身需求。多層行政發(fā)包看似給扶貧治理的信息傳遞帶來了困難，但借助當(dāng)今發(fā)達(dá)的數(shù)字技術(shù)，層層發(fā)包后，形成了數(shù)字使用者與數(shù)字生產(chǎn)者直接面對(duì)面溝通的局面，以全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)為平臺(tái)，發(fā)包者與承包者可以進(jìn)行實(shí)時(shí)的遠(yuǎn)距離對(duì)話。豐富而全面的農(nóng)村扶貧信息，經(jīng)由平臺(tái)渠道直接傳遞至發(fā)包者，基層實(shí)踐者的態(tài)度、看法、情緒等輔助信息也被數(shù)字化后傳送，以有利發(fā)包者理解精準(zhǔn)扶貧實(shí)際進(jìn)展。行政發(fā)包制經(jīng)由數(shù)字技術(shù)賦權(quán)，層層發(fā)包運(yùn)作勾連了發(fā)包者和承包者，讓二者在全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)上以網(wǎng)絡(luò)虛擬方式面對(duì)面互動(dòng)，減少了信息流通的中間環(huán)節(jié)，使轉(zhuǎn)包者的作用減弱。全國(guó)扶貧系統(tǒng)是個(gè)數(shù)字技術(shù)富集的產(chǎn)物，它在精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)取向，導(dǎo)致中間層政府在扶貧的權(quán)力以及資源分配中被中央政府和作為執(zhí)行者的基層政府聯(lián)合分解，在科層制為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧政治過程中的話語權(quán)被削弱。