試論高職院校混合所有制改革的現(xiàn)實(shí)困境與策略建議

侯曉蕾 付曉春

廣東食品藥品職業(yè)學(xué)院 廣東廣州 510520

混合所有制改革原本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，于20世紀(jì)90年代提出，這個(gè)改革的目的是引入民資促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。[1]混合所有制改革從國(guó)有企業(yè)的改革探索開始，以民間資本和國(guó)外資本的參與為標(biāo)志，在改革開放后逐步推開。實(shí)踐充分證明，混合所有制改革對(duì)于解放和促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，起到了非常重要的作用。為了提升我國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展水平，充分調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)和社會(huì)各界的資源與力量，從而大力推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，在職業(yè)院校建設(shè)中倡導(dǎo)混合所有制改革的做法，無疑具有十分積極的意義。然而，在工作實(shí)踐中，混合所有制改革卻面臨著一些現(xiàn)實(shí)困境。本文擬從高職院?；旌纤兄聘母锏谋匾苑治鋈胧郑谄饰霈F(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，嘗試提出相應(yīng)的策略建議。

一、必要性分析

(一)政策背景分析

改革開放以來，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制方面解放思想、大膽改革，實(shí)現(xiàn)以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，逐步探索出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路。近年來，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐也在持續(xù)進(jìn)行。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，并強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。

職教領(lǐng)域中，2014年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利?！?016年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》提到“探索舉辦混合所有制職業(yè)院?！薄?017年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出：“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索推進(jìn)職業(yè)學(xué)校股份制、混合所有制改革，允許企業(yè)以資本、技術(shù)、管理等要素依法參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。”2019年1月，國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中明確提出：“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦職業(yè)教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。”2020年9月，教育部、發(fā)改委、財(cái)政部等九部門印發(fā)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2023年)》中指出：“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，鼓勵(lì)地方開展混合所有制、股份制辦學(xué)改革試點(diǎn)，推動(dòng)各地建立健全省級(jí)產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證制度，落實(shí)‘金融+財(cái)政+土地+信用’的組合式激勵(lì)政策?！?/p>

從黨中央、國(guó)務(wù)院，到教育部、職教司，再到各相關(guān)部門，國(guó)家對(duì)于開展職業(yè)院校的混合所有制改革，大力發(fā)展職業(yè)教育，提供了堅(jiān)定而有序的支持和引導(dǎo)。從探索，到鼓勵(lì)，再到具體的激勵(lì)政策，說明職業(yè)院校的混合所有制改革正在得到各級(jí)政策的傾斜與扶持，是混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的重要機(jī)遇期。

(二)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)分析

毫無疑問，制造業(yè)對(duì)于一個(gè)國(guó)家的生存與發(fā)展起到了舉足輕重的作用，是立國(guó)之本、強(qiáng)國(guó)之基。隨著世界經(jīng)濟(jì)問題的逐漸顯現(xiàn)，很多國(guó)家開始重新重視制造業(yè)。例如，美國(guó)強(qiáng)調(diào)制造回流，德國(guó)也著手于工業(yè)4.0復(fù)蘇制造業(yè)。在我國(guó)，制造業(yè)面臨的問題包括產(chǎn)業(yè)鏈急需升級(jí)、高素質(zhì)技術(shù)技能人才短缺等。習(xí)近平總書記2017年考察廣西時(shí)曾深刻指出了制造業(yè)之于實(shí)體經(jīng)濟(jì)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)之于國(guó)家發(fā)展的重大意義，他說：“一個(gè)國(guó)家一定要有正確的戰(zhàn)略選擇，我國(guó)是個(gè)大國(guó)，必須發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不斷推進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化、提高制造業(yè)水平，不能脫實(shí)向虛?！?/p>

2016年底，教育部、人社部、工信部等共同編制了《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》。通過統(tǒng)計(jì)得出：到2025年，在全國(guó)十個(gè)制造業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，可能達(dá)到3000萬人左右的人才缺口。這就對(duì)技術(shù)技能人才的培養(yǎng)、產(chǎn)教融合的落實(shí)、職業(yè)教育的發(fā)展等提出了非常迫切的需求。實(shí)行職業(yè)院校的混合所有制改革，是促進(jìn)校企合作水平、加大產(chǎn)教融合力度、提升職業(yè)教育質(zhì)量的重要途徑。同時(shí)，也是保證國(guó)家技術(shù)技能人才儲(chǔ)備與供應(yīng)，從而支撐國(guó)家產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)向穩(wěn)向好發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

(三)教育發(fā)展分析

新時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，高等教育也被賦予了更多新的功能。高等教育的主要功能不僅包括科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、直接的社會(huì)服務(wù)，還衍生出了文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作等的全新功能，體現(xiàn)了高等教育應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，即對(duì)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性和引領(lǐng)性。根據(jù)教育部發(fā)布的2021年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)高等教育發(fā)展的情況是：在學(xué)校方面，2021年，全國(guó)共有高等學(xué)校3012所，其中，普通本科學(xué)校1238所，本科層次職業(yè)學(xué)校32所，高職(?？?學(xué)校1486所，成人高等學(xué)校256所；在人數(shù)方面，全國(guó)高校在校生共有3496.13萬人，其中，普通本科在校生1893.10萬人，職業(yè)本科在校生12.93萬人，高職(?？?在校生1590.10萬人。可見，作為高等職業(yè)教育來說，影響不容小覷，理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，不僅應(yīng)體現(xiàn)出高等教育“高”的水平，也應(yīng)突出職業(yè)教育“職”的特色。

職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在著最為緊密的聯(lián)系，職業(yè)教育的質(zhì)量與校企合作、產(chǎn)教融合的程度息息相關(guān)。黃炎培先生在20世紀(jì)20年代提出“大職業(yè)教育主義”觀念。他認(rèn)為，“只從職業(yè)學(xué)校做工夫，不能發(fā)達(dá)職業(yè)教育；只從教育界做工夫，不能發(fā)達(dá)職業(yè)教育；只從農(nóng)、工、商職業(yè)界做工夫，不能發(fā)達(dá)職業(yè)教育”。一言以蔽之，職業(yè)教育界與職業(yè)產(chǎn)業(yè)界必須密切聯(lián)系、相輔相成、彼此促進(jìn)。職業(yè)教育不可能脫離企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的土壤而紙上談兵、孤立發(fā)展。進(jìn)行混合所有制改革，則是促進(jìn)職業(yè)教育與企業(yè)合作辦學(xué)的最有效形式之一。

二、高職院?；旌纤兄聘母锏默F(xiàn)實(shí)困境

(一)法律法規(guī)不完善

在我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，混合所有制職業(yè)院校的地位比較尷尬，在法律定位中，既不屬于公辦，也不屬于民辦，導(dǎo)致了這類院校兩頭不靠，左右為難。所以，在現(xiàn)實(shí)辦學(xué)過程中，混合所有制職業(yè)院?？峙码y以找到明確的法律依據(jù)，也無法享受相應(yīng)的法律保護(hù)，導(dǎo)致混合所有制改革步履艱難。其中，《中華人民共和國(guó)教育法》是我國(guó)教育發(fā)展的基本法律，該法雖然明確了依法舉辦學(xué)校的各類主體，但條文中卻并無對(duì)混合所有制職業(yè)院校的準(zhǔn)確定義和相關(guān)解釋。此外，高等教育法、民辦教育促進(jìn)法、職業(yè)教育法等相關(guān)法律法規(guī)中，也沒有找到混合所有制職業(yè)院校、混合所有制高職院校等類似說法。所以，從法律層面上，職業(yè)院校的混合所有制改革缺乏法律依據(jù)和支持[2]，對(duì)混合所有制職業(yè)院校的教學(xué)管理活動(dòng)造成了一定程度的阻礙，影響了企業(yè)與院校合作的保障性和積極性。高職院?；旌纤兄聘母锵嚓P(guān)法律不完善的具體表現(xiàn)有：社會(huì)資本對(duì)職業(yè)院校的投資、增資或并購(gòu)缺乏依據(jù)，國(guó)有資產(chǎn)、租賃資產(chǎn)、法人資產(chǎn)等缺乏有效的法律保護(hù)，混合所有制院校的治理機(jī)制、行政關(guān)系、人事政策等不夠清晰明了等。

(二)產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范

高職院?；旌纤兄聘母铮且肓硕嘣k學(xué)主體的基礎(chǔ)性改革。一般認(rèn)為，應(yīng)該有兩種或兩種以上的辦學(xué)主體，包括國(guó)有制、私有制、集體所有制等來自多方的資本、資源和力量。目前的改革形式大致包括：第一，以公辦高職院校為主體，私營(yíng)企業(yè)或集體所有制企業(yè)提供資金、技術(shù)、管理、項(xiàng)目等與公辦院校合作辦學(xué)；第二，以私立的應(yīng)用型本科或高職高專為主體，國(guó)有資本和力量入駐；第三，以企業(yè)牽頭為主，與政府或公辦院校合作辦學(xué)，目前實(shí)施案例比較少。然而，以上各種形式分別面臨著不同的問題。首先，公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)面臨的治理機(jī)制不健全、利益分配制度滯后、內(nèi)生動(dòng)力缺乏等諸多問題，社會(huì)資本對(duì)職業(yè)院校投資、增資或并購(gòu)?fù)顿Y缺乏制度依據(jù)，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不夠順暢；產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不完善，高職院校形成的國(guó)有資產(chǎn)、租賃資產(chǎn)、法人資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)如何有效保護(hù)缺乏明晰的法律規(guī)定。[3]第二，私立院校希望借助國(guó)有力量提升自己的社會(huì)地位和辦學(xué)效益，但是，由于國(guó)有資源參與度有限，限制較多，對(duì)于私立院校的幫助可能并不理想。第三，企業(yè)雖然有對(duì)人力資源的供應(yīng)和培訓(xùn)有一定的需求，但是舉辦教育是一件投入大、收效慢的事業(yè)，少數(shù)規(guī)模龐大、實(shí)力雄厚并具有教育情懷的企業(yè)才會(huì)全面參與，因此推廣度不高。

(三)發(fā)展理念不清晰

雖然在政策層面，出臺(tái)了一系列通知和文件來鼓勵(lì)、支持職業(yè)院校開展混合所有制改革，但是，在辦學(xué)實(shí)踐中，高職院校混合所有制改革的推進(jìn)和開展確實(shí)比較困難。全國(guó)范圍內(nèi)，真正開展混合所有制改革的學(xué)校很少，改革的廣度不夠；以學(xué)校為單位的改革試點(diǎn)少，以二級(jí)學(xué)院或?qū)嵱?xùn)中心為單位的改革試點(diǎn)多，改革的深度也比較淺。事實(shí)上，很多公辦職業(yè)院校、私立院校、行業(yè)企業(yè)都處在謹(jǐn)慎行事、觀望猶豫的狀態(tài)，對(duì)于職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏木唧w舉措、發(fā)展前景不甚明了，對(duì)于混合所有制改革的愿景規(guī)劃不夠清晰。要將高職院校的混合所有制改革推向深入，需要發(fā)掘有合作意愿、教育情懷和實(shí)力的龍頭企業(yè)，需要探索混合所有制高職院校的治理模式和管理機(jī)制，也需要長(zhǎng)遠(yuǎn)和清晰的發(fā)展理念與規(guī)劃。

三、高職院?；旌纤兄聘母锏牟呗越ㄗh

(一)完善法律，治校有法可依

高職院?；旌纤兄聘母锏南嚓P(guān)法律體系不完善，各方面都缺乏法律的底氣和依據(jù)，要真正為高職院?；旌纤兄聘母镞^程中各利益相關(guān)主體樹立信心、破除顧慮，關(guān)鍵在于解決法律法規(guī)和制度建設(shè)問題。只有建立起系統(tǒng)完備的法律法規(guī)和制度體系，高職教育各利益相關(guān)主體才能心中有數(shù)、明確預(yù)期，從而更加積極地開展混合所有制辦學(xué)改革各項(xiàng)工作。從公辦院校角度來講，主要擔(dān)心的是國(guó)有資產(chǎn)流失、事業(yè)編制待遇的減少、管理體制的模糊等；從企業(yè)角度來講，主要擔(dān)心的是資金資本的損失、收益難或收益期過長(zhǎng)、不可靈活變更變現(xiàn)、行政干預(yù)過多等。

2022年4月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議修訂并表決通過新修訂的職業(yè)教育法。新修訂的職業(yè)教育法定于2022年5月1日起施行。原職業(yè)教育法是1996年5月15日，在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議審議并通過的。時(shí)隔26年，職業(yè)教育重新被給予高度關(guān)注，在職業(yè)教育領(lǐng)域的根本性法律也與時(shí)俱進(jìn)，得到了修訂與完善。新的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》強(qiáng)調(diào)：完善職業(yè)教育保障制度和措施、調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性并發(fā)揮其重要辦學(xué)主體作用等。在企業(yè)參與職業(yè)教育、發(fā)揮其在校企合作中的作用方面，職業(yè)教育法高度重視，再一次明確了職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作的基調(diào)與原則。

《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的修訂與實(shí)施，是我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展史上的大事件，它對(duì)我國(guó)職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)，具有十分重大的意義。大力發(fā)展職業(yè)教育，提供更高水平的職業(yè)本科教育、研究生教育，更長(zhǎng)久、更多元的職業(yè)終身教育，不僅關(guān)系著就業(yè)與民生，也關(guān)系著國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

(二)改革制度，規(guī)范教學(xué)運(yùn)營(yíng)

開展高職院校的混合所有制改革，是促進(jìn)產(chǎn)教融合的有效途徑，完善校企合作，關(guān)鍵在于構(gòu)建和發(fā)展學(xué)校與企業(yè)的命運(yùn)共同體?；诠糙A視角，既保護(hù)企業(yè)盈利與回報(bào)的權(quán)益，又保障職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

無論是公辦院校、私立院校、還是行業(yè)企業(yè)，在合作辦學(xué)構(gòu)建發(fā)展命運(yùn)共同體的改革實(shí)踐中，要顧及到任何一方的利益訴求及合理回報(bào)，不能僅僅憑借熱情等不可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來促進(jìn)共同體發(fā)展。企業(yè)投入辦學(xué)既不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)捐資，也不能將其等同于商業(yè)投資，它具有公益與回報(bào)的雙重屬性。對(duì)不同投入主體進(jìn)行確權(quán)的重要意義在于明晰各方的責(zé)、權(quán)、利。[4]應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)在遵守法律與合同的前提下，申請(qǐng)變更變現(xiàn)，取得利潤(rùn)。企業(yè)的目標(biāo)是追求利潤(rùn)，這是由企業(yè)的性質(zhì)決定的，不能對(duì)企業(yè)提出不切實(shí)際的要求。

開展混合所有制改革必然會(huì)對(duì)高職院校的教學(xué)與管理機(jī)制提出更新的要求，不僅需要遵循教育規(guī)律，也要體現(xiàn)企業(yè)特點(diǎn)。例如構(gòu)建適應(yīng)多元辦學(xué)主體的共治、共建、共贏的治理體制。根據(jù)不同情況，建立學(xué)校的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，各司其職，保障有序。同時(shí)，成立各級(jí)黨組織，充分貫徹和落實(shí)黨的路線、方針、政策，為混合所有制院校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起到引領(lǐng)和督導(dǎo)的作用。

(三)明確定位，理順發(fā)展規(guī)劃

為了促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，對(duì)職業(yè)教育的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有前瞻性、全局性和創(chuàng)新性。職業(yè)教育直接服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，也受到區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻影響。高職院校的改革必須適應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。由于不同區(qū)域、不同學(xué)校的實(shí)際情況不盡相同，職業(yè)院校的混合所有制改革也應(yīng)該努力探索更加多元、靈活的途徑與方式。有學(xué)者提出，對(duì)于一些新建的國(guó)際化、現(xiàn)代化和專業(yè)性較強(qiáng)的院系和專業(yè)，允許民營(yíng)企業(yè)、外資跨國(guó)企業(yè)以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素投資入股，實(shí)施“一院兩制”，即學(xué)校主體保持目前的公辦形式，一部分新建院系則實(shí)行混合所有制形式。[5]

改革就是摸著石頭過河，沒有千篇一律的經(jīng)驗(yàn)，也沒有千人一面的方法。具體情況具體分析，堅(jiān)定改革的決心，把握改革的方向，勇于面對(duì)問題和解決問題。