關(guān)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題的剖析

高瑾

（吉首市水利局，湖南 吉首 416000）

隨著我國國有資產(chǎn)管理改革取得了重大進(jìn)展，但目前這種改革的著力點(diǎn)主要是側(cè)重于對(duì)企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，而行政事業(yè)單位的資產(chǎn)作為一種非經(jīng)營性國有資產(chǎn)并未受到相關(guān)管理人員和經(jīng)辦人員的重視，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理依舊存在諸多漏洞和不規(guī)范現(xiàn)象，情況嚴(yán)重的將導(dǎo)致國有資產(chǎn)閑置和流失，甚至?xí)钃虾鸵种菩姓聵I(yè)單位的發(fā)展。因此，加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理工作，不僅是為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“過緊日子”的要求，也是為了盤活并高效使用資產(chǎn)，提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的整體管理水平。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的必要性

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是政府履行其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)表現(xiàn)形式的復(fù)雜性和特殊性，給國有資產(chǎn)的配置和監(jiān)管工作帶來很大難度。雖然近年來，各部門就如何管理國有資產(chǎn)、如何提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的整體水平、如何規(guī)范管理行為等工作做了很多基礎(chǔ)性工作。但是由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)占國有資產(chǎn)數(shù)量較大，因此進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理工作就顯得尤為重要，這不僅是資產(chǎn)管理工作的現(xiàn)實(shí)需要，也是為了最大程度地發(fā)揮資產(chǎn)自身的作用，以更好地服務(wù)和保障單位履職和事業(yè)發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公眾服務(wù)質(zhì)量的提升具有重要意義。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

（一）行政事業(yè)性資產(chǎn)管理制度缺乏執(zhí)行力

目前行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理已經(jīng)被日益重視起來，政府各部門雖然從法律、文件等相關(guān)政策上規(guī)定了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的工作制度、監(jiān)管職責(zé)等。但是在實(shí)際操作中，從資產(chǎn)的采購、驗(yàn)收、使用、處置等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)暴露出的問題說明了行政事業(yè)性的資產(chǎn)管理制度缺乏執(zhí)行力度，使得管理制度流于形式。比如資產(chǎn)的采購環(huán)節(jié)，當(dāng)前對(duì)于像大型的設(shè)備、儀器等高額大器械的采購，從預(yù)算的上報(bào)、招標(biāo)到采購驗(yàn)收已有相對(duì)較為規(guī)范的管理。但是對(duì)于單位價(jià)值未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的大批同類物資、低值易耗品的采購，由于沒有統(tǒng)一的采購?fù)緩胶筒少彉?biāo)準(zhǔn)，像這種大批量同類物資的品質(zhì)、價(jià)格參差不齊，在入庫和領(lǐng)用時(shí)也沒有正規(guī)的出入庫明細(xì)賬、出庫單、入庫驗(yàn)收單，如資產(chǎn)管理不當(dāng)將會(huì)直接影響采購的效率和使用效果；同時(shí)也為假借名目虛開發(fā)票套取現(xiàn)金提供了便利，在一定程度上導(dǎo)致搭車采購、虛報(bào)冒領(lǐng)等現(xiàn)象的發(fā)生，從而致使違法違規(guī)的漏洞加大。

（二）資產(chǎn)配置不當(dāng)、共享機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)主要是非經(jīng)營性資產(chǎn)，其目標(biāo)在于創(chuàng)造社會(huì)效益。但是社會(huì)效益的效果無法量化評(píng)定，這就造成了行政事業(yè)性資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)化、合理化。再者由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置資金是以財(cái)政資金為主，這就導(dǎo)致資產(chǎn)配置不合理，有些單位在資產(chǎn)配置時(shí)求全、求新，單位在配置和使用過程中不計(jì)成本、不計(jì)盈虧、不考慮資產(chǎn)的利用效能；有些單位購入的資產(chǎn)并沒有達(dá)到預(yù)期使用效果或者使用頻率不高，存在長時(shí)間閑置情況，使得其資產(chǎn)未能發(fā)揮出其應(yīng)有的效能。而資產(chǎn)所有單位對(duì)于這些閑置、利用效率不高的資產(chǎn)也沒有進(jìn)行統(tǒng)一管理。很多單位資產(chǎn)相關(guān)管理制度、共享機(jī)制不健全，且部門之間缺乏有效溝通，從而造成對(duì)于通用性較強(qiáng)的資產(chǎn)很難做到部門之間的調(diào)劑調(diào)配，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購置或浪費(fèi)。

（三）重資金爭取，輕資產(chǎn)管理

隨著我國的政府采購制度、國庫集中支付制度、部門預(yù)算等制度的不斷推行，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題得到了有效的控制。但是在實(shí)際操作中，部分行政事業(yè)性單位在申請部門預(yù)算和進(jìn)行資產(chǎn)購置時(shí)，沒有充分考慮實(shí)際成本及效能，存在很大的隨意性。比如行政事業(yè)單位的采購?fù)ǔＳ诿磕昴瓿跤筛鲉挝幌聦俣?jí)機(jī)構(gòu)、科室、股室統(tǒng)一上報(bào)下一年度采購預(yù)算，再由單位財(cái)務(wù)部門匯總采購預(yù)算后上報(bào)至地方財(cái)政部門。因此在預(yù)算上報(bào)過程中各行政事業(yè)單位為爭取購置經(jīng)費(fèi)，不考慮存量資產(chǎn)的配置和使用效率，積極上報(bào)爭取財(cái)政資金，對(duì)于真正需要更新和添置的資產(chǎn)缺乏計(jì)劃性。再者由于大多數(shù)單位并未配置資產(chǎn)管理相關(guān)部門，沒有專人對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)的入賬、折舊、盤點(diǎn)、處置；也沒有配備專業(yè)的資產(chǎn)管理人才對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行保養(yǎng)、檢修、維護(hù)，導(dǎo)致資產(chǎn)超負(fù)荷、“帶病”使用，降低了資產(chǎn)的使用壽命，加快了資產(chǎn)的老化速度；有的單位甚至為了縮減資產(chǎn)經(jīng)營與維護(hù)費(fèi)用，直接將在使用壽命范圍內(nèi)的資產(chǎn)做報(bào)廢處理，這種資產(chǎn)管理制度的缺失，導(dǎo)致資產(chǎn)的過度損耗和流失。

（四）資產(chǎn)存量不清

財(cái)政部明確提出要加強(qiáng)資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理工作，以確保家底清晰。在摸清“家底”后充分發(fā)揮資產(chǎn)的潛力，提高資產(chǎn)的使用效率、盤活存量資產(chǎn)，防止積壓閑置。資產(chǎn)清查可以真實(shí)客觀的反映出行政事業(yè)單位的資產(chǎn)及財(cái)務(wù)狀況，保障行政事業(yè)單位資產(chǎn)的完整性?！百~賬相符、賬卡相符、賬實(shí)相符”，這是對(duì)資產(chǎn)管理的基本要求。但在實(shí)際操作中，大部門行政事業(yè)單位并未重視國有資產(chǎn)的清查工作，甚至沒有對(duì)單位的資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)的清查和盤點(diǎn)；有的單位雖然進(jìn)行了資產(chǎn)清查，但是所采用的方法不合理，只是單純的根據(jù)賬面上的資產(chǎn)進(jìn)行簡單清查工作，未細(xì)化清理資產(chǎn)價(jià)值較小、數(shù)量較多的資產(chǎn)；有的單位甚至財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息都不完整、不及時(shí)，無法真實(shí)的反映單位資產(chǎn)的實(shí)際情況。另外，由于行政事業(yè)單位屬性的特殊，一人多崗的情況常有發(fā)生，行政事業(yè)單位不光沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理部門、也沒配備專業(yè)的資產(chǎn)管理人才，這造成財(cái)務(wù)人員和資產(chǎn)管理人員職責(zé)界定不清，致使無專人負(fù)責(zé)跟蹤、查明資產(chǎn)有無使用不當(dāng)或長期閑置等情況，使得單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位資產(chǎn)情況模糊不清。

（五）資產(chǎn)管理方式落后，信息化水平不高

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)類別分布廣、種類多、數(shù)量大。在資產(chǎn)管理過程中，我們通常采取簡單的管理方式，信息化程度不高。我們很多的行政事業(yè)單位資產(chǎn)的盤點(diǎn)僅僅是建立臺(tái)賬由各業(yè)務(wù)股室、科室匯總上報(bào)的人工盤點(diǎn)方式，而大部分工作人員對(duì)資產(chǎn)的型號(hào)、參數(shù)等專業(yè)概念不清楚，在資產(chǎn)上報(bào)時(shí)只簡單的錄入資產(chǎn)的產(chǎn)品名稱、數(shù)量等基本參數(shù)，對(duì)于產(chǎn)品的基礎(chǔ)參數(shù)，使用年限，折舊等專業(yè)數(shù)據(jù)的填報(bào)無從下手。這種傳統(tǒng)盤點(diǎn)方式漏洞大、工作量大、信息反饋不及時(shí)。而這種資產(chǎn)管理臺(tái)賬也只是為了以便于查詢單位內(nèi)部資產(chǎn)使用情況，在實(shí)際操作中，資產(chǎn)經(jīng)常會(huì)存在調(diào)撥、處置等流轉(zhuǎn)情況。通常進(jìn)行資產(chǎn)流轉(zhuǎn)時(shí)，為保留工作痕跡，我們往往采用的是紙質(zhì)材料進(jìn)行審批，未及時(shí)對(duì)資產(chǎn)管理臺(tái)賬實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新。因此，隨著網(wǎng)絡(luò)化的普及，“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)的建立，資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)管理已然成為未來的發(fā)展趨勢，這就迫切需要構(gòu)建一套符合行政事業(yè)單位需求的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的網(wǎng)絡(luò)化、電子化、標(biāo)準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化管理的新型資產(chǎn)管理體系。

（六）資產(chǎn)處置程序不規(guī)范

據(jù)相關(guān)政策來看我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置中的決定權(quán)一般由財(cái)政部門掌握。也就是說按照正規(guī)程序資產(chǎn)的處置應(yīng)由使用人提出申請，管理部門經(jīng)鑒定后報(bào)財(cái)務(wù)部門核銷。但在實(shí)際操作中，資產(chǎn)的損毀、報(bào)廢、調(diào)撥、變賣、轉(zhuǎn)讓等，不按規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)審批，而是由各單位自行處理。在處置的過程中沒有相應(yīng)的手續(xù)，缺乏第三方管控，經(jīng)常在購置新設(shè)備后，舊設(shè)備放置倉庫，待時(shí)間久遠(yuǎn)后作為廢舊處理，不管該設(shè)備是否能繼續(xù)使用，對(duì)資產(chǎn)的處置較隨意，處置方式不合理。有的行政事業(yè)單位不但不按流程申報(bào)審批，自行變賣國有資產(chǎn)，甚至處置后未將處理方式和結(jié)果上報(bào)給財(cái)政部門，這不僅僅違反了財(cái)政管理規(guī)范，還導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。另外由于沒有專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員，其處置主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，缺乏監(jiān)管，其處置的變價(jià)和殘值收入未按規(guī)定足額上繳國庫，存在管控不相關(guān)崗位相分離原則，這種監(jiān)管上的漏洞，可能導(dǎo)致資產(chǎn)的截留或挪用情況發(fā)生，讓行政事業(yè)單位自身利益受損，引起國有資產(chǎn)的流失。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的對(duì)策建議

（一）建立健全資產(chǎn)管理規(guī)章制度，確保國有資產(chǎn)的安全與完整

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度缺乏執(zhí)行力的主要因素是資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，即使出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章制度卻沒能及時(shí)設(shè)立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、調(diào)配專人對(duì)資產(chǎn)實(shí)施管理。首先，地方政府和財(cái)政部門要在中央相應(yīng)制度的基礎(chǔ)上制度符合地方的資產(chǎn)管理規(guī)范。其次，建議成立以各行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，并落實(shí)專人負(fù)責(zé)管理該單位資產(chǎn)的購置、驗(yàn)收、使用、維護(hù)、折舊、處置等管理工作，相關(guān)職能部門共同參與的國有資產(chǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。以確保資產(chǎn)的高效利用、保障資產(chǎn)的完整安全。最后，將分配到個(gè)人使用的資產(chǎn)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，做到“誰使用誰負(fù)責(zé)”，嚴(yán)格管理失職人員，并給予相應(yīng)的處罰，同時(shí)，將資產(chǎn)的管理工作與個(gè)人年底績效考核相結(jié)合。

（二）建立健全資產(chǎn)配置體系及共享機(jī)制

資管人員要定期清點(diǎn)資產(chǎn)數(shù)量，了解資產(chǎn)實(shí)際使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理中存在的漏洞和問題，及時(shí)上報(bào)，并有針對(duì)性地解決問題。同時(shí)單位可以授權(quán)資管人員部分權(quán)利，讓其可以對(duì)單位各部門的資產(chǎn)進(jìn)行合理配置，將資產(chǎn)的使用效率提升到最大。另外，地方財(cái)政對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置嚴(yán)格采用按標(biāo)準(zhǔn)配置、超標(biāo)準(zhǔn)調(diào)劑的原則，積極推行資產(chǎn)整合與共享共用，促進(jìn)資產(chǎn)的合理、節(jié)約、有效使用。對(duì)于各單位長期、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)定期進(jìn)行摸排匯總，并由地方財(cái)政部門會(huì)同資管部門根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)劑，按資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、移交等程序辦理資產(chǎn)共享。對(duì)拒不授受轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的部門和單位，地方財(cái)政部門將對(duì)其資產(chǎn)購置申請不予審批，不再列入部門預(yù)算，同時(shí)可以停撥或緩撥經(jīng)費(fèi)。以此提高固定資產(chǎn)利用率、避免資產(chǎn)的重復(fù)采購。

（三）財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理相結(jié)合的制度

目前各行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)的管理主要是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記和清核的層面，對(duì)單位資產(chǎn)的購入和使用把關(guān)不嚴(yán)，資產(chǎn)能否購入只片面于單位賬上是否有錢，對(duì)單位原有資產(chǎn)的好壞等并不影響其購買，致使各行政事業(yè)單位“重資金爭取，輕資產(chǎn)管理”。資產(chǎn)管理和預(yù)算管理是當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展中的兩項(xiàng)重要工作，二者的管理內(nèi)容均與資金有關(guān)，所以實(shí)現(xiàn)與財(cái)務(wù)相結(jié)合的制度就顯得至關(guān)重要。如果將資產(chǎn)的管理和財(cái)務(wù)資金有效地結(jié)合起來，使資產(chǎn)的生命周期在財(cái)務(wù)賬上實(shí)時(shí)的反映出其價(jià)值形態(tài)，二者相互反映、相互影響，這就能折射出資產(chǎn)的購買和運(yùn)行情況；在此基礎(chǔ)上再同步實(shí)行資產(chǎn)配置與預(yù)算管理相結(jié)合制度，做到無預(yù)算不采購，解決隨意購買問題，嚴(yán)格控制資產(chǎn)配置，減少資產(chǎn)購置的盲目性、隨意性；最后由地方資管部門統(tǒng)籌做好資產(chǎn)配置與共享共用機(jī)制，通過部門間調(diào)劑、租賃，以此提高國有資產(chǎn)的利用率，減少行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)重復(fù)購置，閑置和浪費(fèi)等問題。

（四）清核資產(chǎn)、“摸清家底”，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

為了更加清楚地掌握資產(chǎn)情況，我們應(yīng)對(duì)各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清查，盡可能做到細(xì)致、準(zhǔn)確、覆蓋面廣。將以前年度紙質(zhì)存檔、估價(jià)入賬的資產(chǎn)進(jìn)行清理入賬，做到賬實(shí)相符、賬卡相符。同時(shí)，各行政事業(yè)單位按要求制定科學(xué)完善的資產(chǎn)清查方案，建立健全資產(chǎn)管理臺(tái)賬，完備實(shí)物信息資料，使資產(chǎn)清查工作步入制度化、常態(tài)化軌道；對(duì)各部門管理使用的資產(chǎn)應(yīng)由具體保管、負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)后報(bào)財(cái)務(wù)部備查，將具體責(zé)任落實(shí)到某一個(gè)人身上，嚴(yán)格按照獎(jiǎng)懲制度執(zhí)行；建立定期清查制，定期與財(cái)務(wù)部門入賬登記的新增、處置、調(diào)配的資產(chǎn)進(jìn)行核對(duì)、確認(rèn)。對(duì)于資產(chǎn)的增加、損毀、報(bào)廢等要及時(shí)入賬，并及時(shí)與財(cái)務(wù)部門核對(duì)，對(duì)盤盈、盤虧的資產(chǎn)找出原因，分清責(zé)任，按規(guī)定及時(shí)處理，以保護(hù)資產(chǎn)的完整與安全，減少資產(chǎn)的流失。同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)該加大監(jiān)管力度，以確保國有資產(chǎn)的安全性，確保國有資產(chǎn)的價(jià)值。

（五）創(chuàng)新管理方式，全面實(shí)施資產(chǎn)電子化管理

當(dāng)前電算化管理模式已普遍使用于各行政事業(yè)單位，會(huì)計(jì)電算化已全面替代傳統(tǒng)的人工記賬工作。而資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位資產(chǎn)的重要組成部分，其種類繁多，卻依舊依賴于傳統(tǒng)的管理方式，這大大提高了資產(chǎn)的日常監(jiān)控的工作量，這種管理方式已不能滿足當(dāng)前的發(fā)展要求。推動(dòng)電子化管理模式可以對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行智能化管理，提高工作效率。一是合理使用資產(chǎn)條形碼，方便工作人員快速、準(zhǔn)確的識(shí)別出資產(chǎn)的相關(guān)信息資料；二是每人或各部門配置統(tǒng)一資管系統(tǒng)賬號(hào)，在系統(tǒng)中對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行上報(bào)資產(chǎn)的存量、購置、使用、報(bào)廢等，由資管人員實(shí)時(shí)監(jiān)控資產(chǎn)的使用情況并對(duì)資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管和調(diào)配工作，這樣不僅可以將資產(chǎn)管理變成動(dòng)態(tài)化管理，還能實(shí)現(xiàn)全方位的資源共享。

（六）規(guī)范處置程序，謹(jǐn)防資產(chǎn)流失

為防止相關(guān)人員任意處置資產(chǎn)，相關(guān)行政事業(yè)單位應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行嚴(yán)格管理。首先，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序嚴(yán)格履行資產(chǎn)處置報(bào)批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得處置。嚴(yán)格按照提出申請、資產(chǎn)復(fù)核、同意處置申請、資產(chǎn)注銷等程序執(zhí)行資產(chǎn)的處置。其次，依法依規(guī)對(duì)待處置資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，充分考慮成本與效益，盡可能地避免國有資產(chǎn)貶值或是低效處置；對(duì)確實(shí)不具備使用價(jià)值的國有資產(chǎn)，鼓勵(lì)通過網(wǎng)絡(luò)拍賣、進(jìn)場交易、拍賣等方式公開處置，保證處置全過程公開、公平、公正。最后，處置所產(chǎn)生的收入嚴(yán)格按照政府非稅收入管理規(guī)定，實(shí)行收支兩條線，足額上繳國庫，做到不截留、不挪用。

四、結(jié)束語

隨著新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作也提出了更高的要求，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理并不是一項(xiàng)簡單的工作，而是一個(gè)系統(tǒng)的管理工作。各行政事業(yè)單位應(yīng)有針對(duì)性的制定相應(yīng)的措施，提高資產(chǎn)利用率、共享率、借助高科技信息技術(shù)對(duì)資產(chǎn)管理進(jìn)行信息化建設(shè)，通過這一系列的措施保障資產(chǎn)管理的質(zhì)量，以促進(jìn)行政事業(yè)單位的發(fā)展。