全球碳市場發(fā)展現(xiàn)狀綜述及中國碳市場建設展望

秦博宇，周星月，丁 濤，師 文，李恒毅，文 亞

（1. 西安交通大學電氣工程學院，陜西省西安市 710049；2. 全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織，北京市 100031）

0 引言

近年來，全球工業(yè)化進程加快，碳排放量由1998 年 的241.5 億t 躍 升 至2021 年 的363 億t［1］，在能源尚未實現(xiàn)大規(guī)模低碳轉型的情況下，預計未來20 年內全球氣溫將繼續(xù)升高［2］。為應對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，各國政府先后達成了一系列國際氣候公約。1995 年，簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，首次確定了國際基本減排合作框架。1997 年，簽訂了《京都議定書》，提出了強制性量化減排目標，規(guī)定了各國減排義務。此后的《巴厘行動計劃》、哥本哈根會議、德班會議等對既有減排規(guī)定做出了補充和完善。2015 年，《巴黎協(xié)定》的簽署進一步明確了2020 年以后的國際氣候治理格局及減排合作模式，提出了全球減排新目標。2021 年，通過了《格拉斯哥氣候協(xié)議》，完成了對《巴黎協(xié)定》中市場機制、透明度等實施細則談判。

碳排放權交易機制被視為有效的減排途徑?！毒┒甲h定書》時期便鼓勵各國通過碳排放權交易機制減排，《巴黎協(xié)定》進一步形成了新一代國際碳減排交易機制［3］。截至2022 年1 月，全球已有25 個碳排放權交易體系生效，覆蓋了全球約17%的溫室氣體排放量［4］。其中，歐洲、北美以及東亞等地區(qū)碳市場發(fā)展基礎較好：歐盟碳市場是全球最早啟動的碳市場，也是首個超國家規(guī)模碳排放權交易體系；北美地區(qū)的美國、加拿大碳市場較為成熟，盡管尚未形成國家層面的碳排放權交易體系，但地區(qū)級碳市場特色鮮明，如美國的加州碳市場、區(qū)域溫室氣體倡議（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）和加拿大的魁北克碳市場等。同時，墨西哥也順利過渡到了全國碳市場階段。東亞地區(qū)碳市場發(fā)展同樣各具特色：中國順利建成了全國碳市場［5］；日本以地區(qū)碳市場為主，同步開展了國家級自愿碳排放權交易；韓國國家級碳市場平穩(wěn)運行［6］。大洋洲新西蘭、中亞哈薩克斯坦也建成了全國碳市場。此外，還有22 個碳市場正在建設或考慮中，主要集中在東南亞和南美洲。南亞、西亞、北非及撒哈拉以南地區(qū)則暫無碳市場發(fā)展。

中國碳排放體量巨大，2021 年碳排放量超過119 億t［1］，約占全球的1/3，減排需求迫切。碳交易與碳稅均為有效的碳定價機制，相比于碳稅，碳交易更適用于碳排放強度較高、交易成本較低的領域［7］，符合目前中國等發(fā)展中國家的減排需求［8］。作為碳排放大國，中國碳市場的建設對全球氣候治理進程有著至關重要的影響，如何兼顧減排與經(jīng)濟的發(fā)展、探索符合中國實際的碳市場發(fā)展模式成為亟須解決的難題。此外，中國周邊多為發(fā)展中國家，碳排放量逐年上升，環(huán)境問題持續(xù)惡化，對中國的環(huán)境治理產生了不容忽視的影響，中國的減排道路與周邊及世界各國息息相關，實現(xiàn)減排目標需要各國的通力合作。國際碳市場為減排合作提供了新模式。然而，當前國際碳市場處于全球割裂的局面，國際規(guī)則由發(fā)達國家主導建立［9］。中國參與國際碳市場能與其他國家加強技術交流，建立友好合作關系，提高國際合作話語權，避免被邊緣化的情況。同時，能夠提高市場流動性，減少跨國“碳泄漏”的風險［10］。

然而，中國碳市場存在市場規(guī)模有限、市場機制不健全等問題，且與其他國家的減排合作不夠深入，難以切實有效地緩解減排壓力。因此，本文從全局角度出發(fā)，總結了各大碳市場的運行經(jīng)驗，展望了未來中國碳市場發(fā)展及國際減排合作模式。本文結構如下：首先，全面、系統(tǒng)地梳理了全球主要碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀；其次，對比各大碳市場的交易模式，立足中國實際，分析中國碳市場建設的不足及參與國際碳市場面臨的挑戰(zhàn)；最后，借鑒歐美等碳市場運行經(jīng)驗，分別從國內與國際層面提出了中國碳市場發(fā)展建議，并從減排角度展望了未來中國電、碳市場的協(xié)同運行模式。

1 全球主要碳市場現(xiàn)狀

目前，全球碳市場主要集中在歐洲、北美及東亞地區(qū)。其中，歐洲、北美等發(fā)達地區(qū)最早啟動了碳市場建設，碳市場發(fā)展已相對成熟；東亞地區(qū)中、日、韓三國率先對碳排放權交易機制進行了探索，分別建立了地方特色型碳市場和國家級碳市場；泰國、菲律賓、越南等東南亞國家也在同步考慮引入碳排放權交易制度，籌備碳市場的建設。

1.1 歐洲碳市場

歐盟碳市場是全球歷史最悠久、規(guī)模第二大的碳排放權交易體系，同時也是歐盟應對氣候變化政策的基石，其由歐盟成員國組成，管控歐盟約40%的碳排放量，對歐洲氣候治理具有重要作用［11］。

1）歐盟碳市場發(fā)展歷程

歐盟碳市場起步較早：1998 年，歐盟委員會首次提出了建立歐盟減排交易體系的想法；2003 年，歐盟議會通過了歐盟碳市場指令，并將其作為歐盟碳市場的法律準則，統(tǒng)一規(guī)定了歐盟碳市場的覆蓋范圍、配額分配方案等相關程序。2005 年，歐盟碳市場正式運行。目前，歐盟碳市場已經(jīng)歷了4 個發(fā)展階段［11］：階段1（2005—2007 年），該階段為摸索階段，旨在積累碳市場運行經(jīng)驗，不強制完成減排目標；階段2（2008—2012 年），該階段將減排任務劃分至各成員國，各國需按時完成履約目標；階段3（2013—2020 年），該階段為成熟發(fā)展階段，基于前2個階段的經(jīng)驗教訓對市場制度進行了改革；階段4（2020 年至今），該階段為實際減排階段，旨在收緊碳配額上限，發(fā)揮碳價格信號引導效應，實現(xiàn)減排目標。目前，歐盟碳市場正處于階段4，并將根據(jù)2030年減排目標縮減總量范圍，加大減排力度。

2）歐盟碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

歐盟碳市場經(jīng)過十余年的運行，積累了較為豐富的碳市場建設經(jīng)驗［11］。在覆蓋范圍方面，歐盟碳市場行業(yè)覆蓋范圍廣泛，納入了發(fā)電、鋼鐵、水泥、玻璃等生產制造業(yè)以及商業(yè)航空公司等行業(yè)，覆蓋歐洲約40%的碳排放量。

在碳配額總量方面，碳配額總量逐年收緊。前兩階段的碳配額總量為“自下而上”制定方式，由各成員國上報限額總和，但出現(xiàn)了供大于求、碳價長期低迷的局面；到了階段3，碳配額總量改為“自上而下”分配，由歐盟層面統(tǒng)一設定，再分配至各成員國，總量每年線性遞減。其中，階段3 的碳配額總量按1.73%速度遞減，階段4 航空、固定污染源的碳配額總量每年減少2.2%。

在碳配額分配方面，歐盟碳市場的碳配額發(fā)放主要包括免費發(fā)放與拍賣兩種，碳配額分配由松至緊。在前2 個階段，碳配額發(fā)放以免費發(fā)放為主，以強調控排主體對碳市場的適應；到了階段3 和階段4，碳配額發(fā)放以拍賣為主，拍賣比例提高至57%，以強調市場的減排約束作用。

在碳市場靈活機制方面，歐盟碳市場建立了碳配額補充機制，允許減排企業(yè)在一定限度內使用歐盟外的減排信用以抵消配額缺口，但同時嚴格控制抵消上限。此外，還引入了市場穩(wěn)定儲備機制以保證配額的及時供應。

在碳排放核查履約方面，建立了碳排放監(jiān)測核算、報告與核查（monitoring，report and verification，MRV）制度，在核算、報告、履約方面提出了明確的要求。其中，歐盟履約力度較為嚴格，若減排企業(yè)履約失敗，則根據(jù)100 歐元/tCO2的處罰標準對超出且未能對沖的碳排放差額承擔相應的處罰。

歐盟碳市場碳價格信號較為強勁，2020 年平均碳價為28.55 美元/t，這是由于歐盟碳市場碳配額分配機制設置較為合理，避免了市場供大于求的現(xiàn)象，且增設了較為穩(wěn)健的碳價格穩(wěn)定機制，能夠將碳價格穩(wěn)定在合理范圍內。

1.2 北美碳市場

北美碳市場起步較早，其中美國和加拿大碳市場發(fā)展較為成熟，可按區(qū)域分為兩類：一是各國內部碳市場，如美國RGGI、美國加州碳市場、加拿大魁北克碳市場等；二是應對氣候合作項目，如西部氣候倡議（Western Climate Initiative，WCI）、中西部溫室氣體減排協(xié)定等。本文將重點介紹美國加州碳市場、RGGI 以及魁北克3 個典型碳市場。

1）北美碳市場發(fā)展歷程

美國的氣候政策跌宕起伏，碳市場發(fā)展一波三折。1963 年出臺了《清潔空氣法》及其修正案，首次將總量控制與排放交易制度法律化［12］。喬治·布什執(zhí)政時期（2001—2008 年），政府減排態(tài)度消極，拒絕簽訂《京都議定書》，聯(lián)邦層面的碳市場法案推進受阻：2005 年，美國康涅狄格、特拉華和緬因等9 個州簽訂了RGGI 框架協(xié)議，形成了美國首個溫室氣體排放貿易體系［13］；2007 年，美國加州等西部7 個州和加拿大中西部4 個省簽訂成立WCI，建立了綜合性碳市場［14］。2009 年，《清潔空氣法》納入了CO2，成為了碳排放權交易制度的法律基礎。2013 年，加州碳市場正式啟動。

加拿大作為北美發(fā)達國家之一，碳市場發(fā)展也較為成熟。2009 年，魁北克省通過了《環(huán)境質量法案》，奠定了碳市場法律基礎；2011 年，發(fā)布了《關于碳排放權交易的規(guī)定》，公開了碳市場相關運行規(guī)則。2013 年，正式啟動魁北克碳市場，次年與加州碳市場鏈接，形成了北美最大的碳市場［15］。安大略省于2016 年通過了《減緩氣候變化和低碳經(jīng)濟法案》，并于2017 年正式啟動了安大略省碳市場。

2）北美碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

北美碳市場嚴格控制碳配額的發(fā)放數(shù)量，且重視碳價格穩(wěn)定機制的建設，整體運行效果較好。

加州碳市場自2007 年以來一直是WCI 的一部分，覆蓋了加州80%的溫室氣體排放，是美國較為成功的碳市場之一。值得注意的是，加州碳市場納入了交通、電力和工業(yè)等絕大部分經(jīng)濟部門，碳配額總量根據(jù)減排目標逐年遞減，削減因子由第1 階段的1.9%逐漸上升至第4 階段的4%。碳配額分配以免費和拍賣為主，且拍賣比例逐年提高，2020 年高達58%。控排主體還可參加抵消項目，但為避免配額發(fā)放過于寬松，可抵消額度逐年降低。此外，加州加強了碳價格穩(wěn)定機制的建設，增設了碳價格閾值，防止價格波動幅度過大?？傮w而言，加州碳市場自啟動以來，碳價格較為穩(wěn)定，2020 年平均碳價為17.04 美元/t，市場交易較為活躍。

RGGI 是美國首個區(qū)域型強制性溫室減排協(xié)議，僅納入了電力行業(yè)［13］。RGGI 碳配額發(fā)放嚴格，不僅碳配額總量逐年遞減（2014—2020 年減排系數(shù)為2.5%，2021—2030 年已調高至3%），而且碳配額全部有償拍賣。在碳市場靈活機制方面，設置了碳配額抵消機制，通過縮小抵消比例和來源控制抵消配額供給。此外，RGGI 格外重視碳價格穩(wěn)定機制的設計，設置了碳價格上下閾值，避免出現(xiàn)過高或過低的碳價格波動情況。經(jīng)過幾年運行，RGGI 碳價相對穩(wěn)定，但由于覆蓋主體較為單一，碳價水平相對較低，2020 年均價僅為7.06 美元/t。

魁北克碳市場是加拿大主要的地區(qū)型碳市場，其覆蓋了當?shù)丶s78%的碳排，納入了電力、工業(yè)、交通等部門。碳配額總量自2015 年起逐年遞減，碳配額發(fā)放以免費和拍賣為主，并采取有差別的分配方式，其中對于存在“碳泄漏”風險的行業(yè)采取部分免費發(fā)放形式，對于電力等高碳排行業(yè)采取100%拍賣方式。此外，在碳價格穩(wěn)定方面，設置了碳價格控制儲備機制，保持碳配額在市場中的流通性。在核查履約方面，未能履約的控排主體除了補繳對應配額之外，還需上繳3 份配額作為懲罰。由于魁北克碳市場嚴格控制碳配額的發(fā)放，目前維持了較高的碳價格水平，2020 年為16.97 美元/t。

1.3 東亞碳市場

目前，東亞地區(qū)中、日、韓三國均已建立了碳排放權交易體系。中國現(xiàn)階段碳交易試點與全國碳市場并行，并逐步向全國碳市場過渡；日本碳排放權交易體系以地區(qū)級碳市場為主，且實現(xiàn)了局部碳市場鏈接；韓國則建立亞洲首個國家層面的碳市場，現(xiàn)已完成兩個階段的市場交易。此外，三國就氣候變化問題共同創(chuàng)建了中日韓環(huán)境部長會議機制，圍繞碳定價及未來合作機制展開了多次研討［16-18］，以加深氣候減排合作。

1.3.1 中國碳市場

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國減排壓力巨大。中國碳市場發(fā)展呈現(xiàn)由局部至整體的趨勢，目前已建成全球規(guī)模最大的碳排放權交易平臺。以下介紹中國碳市場的發(fā)展歷程及關鍵運行機制。

1）中國碳市場發(fā)展歷程

為承擔大國減排責任，履行減排義務，中國近年來始終保持積極的減排態(tài)度，不斷探索碳市場建設。2011 年計劃開啟兩省五市碳排放權交易試點工作［19］。2013 年起陸續(xù)在深圳、上海、天津、北京、廣東、湖北、重慶、福建共8 個省市開展了碳交易試點［20］。2014 年，頒 布 了《碳 排 放 權 管 理 暫 行 辦法》［21］，初步建立了全國碳市場基本框架。2017 年發(fā)布了《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》［22］，提出以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動全國統(tǒng)一碳市場建設。2021 年1 月，發(fā)布《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》［23］，且于2021 年2 月施行，標志著全國碳排放權交易體系的正式運行。2021 年7 月，全國碳市場正式啟動。

2）中國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

中國碳市場分為碳交易試點和全國碳市場兩個階段。經(jīng)過9 年的建設，各試點形成了特色鮮明的交易制度，為全國碳市場的建立積累了豐富的實踐經(jīng)驗。目前，各試點與全國碳市場并行，且逐步向全國碳市場過渡，重疊的行業(yè)由全國碳市場接管［24］。以下分別介紹碳交易試點及全國碳市場發(fā)展。

中國碳交易試點均為總量控制型交易體系，市場交易體系較為完整，在行業(yè)覆蓋范圍、碳配額總量及分配、市場靈活機制以及核查履約等方面均做出了明確規(guī)定［25］。在行業(yè)覆蓋方面，多數(shù)試點納入了電力、鋼鐵等行業(yè)［26］。在碳配額分配方面，碳交易試點多數(shù)以免費分配為主［27］。在市場靈活機制方面，建立了碳信用抵消機制以增強市場流動性，各試點碳配額抵消產品品種多樣，如廣東普惠核證減排量［28］、福建林業(yè)核證減排量［29］、天津無須由國家登記的自愿減排量等［30］。此外，多數(shù)試點還通過價格設限、政府干預等手段調控市場價格。在核查履約方面，均建立了MRV 機制，約束碳排。

全國碳市場處于起步發(fā)展階段，但市場規(guī)模龐大，首批僅納入電力行業(yè)，即已覆蓋了約40 億t CO2，目前在碳配額總量及分配、碳配額核查履約等方面做出了相關規(guī)定。在碳配額總量方面，由于中國碳排放數(shù)據(jù)基礎較差，且未來碳排放量還會持續(xù)增長，存在較大的不確定性，很難實現(xiàn)精準的碳配額總量設定與分配，因此目前采用基于碳排放強度的總量控制方法，對控排主體施加相對上限，碳配額總量由各控排主體的碳配額上限匯總而成。在碳配額分配方面，為激發(fā)控排企業(yè)參與的積極性、維護碳價格穩(wěn)定，采取碳配額事后分配政策，根據(jù)企業(yè)前年產出情況預分配給企業(yè)相應的碳配額數(shù)量，事后采用行業(yè)基準法［31］，對標行業(yè)先進碳排放水平，并將碳配額最終核算數(shù)量與實際碳排放量相掛鉤，以合理控制碳配額發(fā)放數(shù)量，避免市場失靈［32］，碳配額分配過程公開透明。此外，允許控排主體使用國家核證自愿減排量（chinese certified emission reduction，CCER）參與市場交易［33］。

在核查履約方面，中國碳市場建立了MRV 制度［4］，共分為碳排放報告提交、報告核查、配額清繳、履約懲罰幾步。國家生態(tài)環(huán)境部門首先發(fā)布了《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》［34］，從適用范圍、核算邊界、碳排放源確定等方面對溫室氣體報告的編制做出了相關規(guī)定?？嘏胖黧w按照指南規(guī)定編制上年度溫室氣體排放報告并提交。其次，省級生態(tài)環(huán)境主管部門負責對報告進行核查，并將核查結果作為清繳依據(jù)。然后，控排主體應在規(guī)定時限內向省級環(huán)境部門足額清繳上年度碳配額。最后，省級環(huán)境部門依法對未能如期足額清繳配額的控排主體施加行政處罰。

目前，中國全國碳市場主體單一，市場機制不夠完善，與其他碳市場相比，碳價較為低迷，2020 年平均碳價僅為4.49 美元/t，且尚未建立碳價格穩(wěn)定機制及相關風險防控機制，碳價格波動較大［35］。

1.3.2 日韓碳市場

日本作為世界第三大經(jīng)濟體，工業(yè)體系發(fā)達，碳排放量始終位居世界前列。韓國作為亞洲的主要經(jīng)濟體之一，近年來經(jīng)濟飛速增長，碳排放量穩(wěn)居全球前十［1］。日、韓兩國在碳市場方面積累了一定的經(jīng)驗，下面簡要介紹兩國碳市場的發(fā)展。

1）日韓碳市場發(fā)展歷程

日本先后試驗了國家級和地區(qū)級碳市場。在國家層面，日本嘗試了多種自愿性碳排放交易體系和以減排信用抵消機制為主的交易體系［36-38］，現(xiàn)計劃啟動全國性碳信用額度交易市場。在地區(qū)層面，2010 年，日本成立了首個地區(qū)級總量限制型碳排放權交易體系——東京都碳排放交易體系；2011 年，埼玉縣碳市場隨之誕生，并與東京都碳市場成功實現(xiàn)雙向鏈接［39］，二者共同建立碳信用交易機制等合作機制，相互影響、緊密關聯(lián)。

韓國碳市場起步較早。2009 年，韓國政府出臺了《氣候變化對策基本法》［40］，提出了碳市場減排計劃。2010 年，首爾、釜山等先后被選中進行溫室氣體排放權交易試點；2011 年，韓國政府建立了溫室氣體與能源目標管理體系，為韓國碳市場的建設積累了經(jīng)驗。2012 年，韓國制定了溫室氣體排放配額分配與交易法案及其執(zhí)行令。2015 年，韓國碳市場正式建成。

2）日韓碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

日本碳市場以地區(qū)型碳市場為主，且極具特色。本文以東京都碳市場為例展開介紹。東京都碳市場為總量控制型體系，在覆蓋范圍方面，創(chuàng)新性地以城市設施為主要管轄對象，納入了建筑、工業(yè)、供熱等高碳排行業(yè)。同時，根據(jù)減排目標為各管控設施設定排放上限，碳配額總量由各管控設施的碳排放上限自上而下匯總形成，且隨減排目標逐年收緊。在核查履約方面，東京都碳市場MRV 制度完整，并從碳配額體量和罰金兩方面對違約主體實施懲罰。此外，東京都和埼玉縣能夠實現(xiàn)碳信用的相互認證，減輕了控排企業(yè)的履約負擔［6］?？傮w而言，東京都碳交易體系制度完備，價格較為穩(wěn)定，但由于碳市場規(guī)模較小、主體較為單一，導致碳價格偏低，2020 年 平 均 碳 價 為5.06 美 元/t。

韓國碳市場管理制度相對嚴格。在覆蓋范圍方面，覆蓋氣體種類齊全，行業(yè)覆蓋面廣，納入了電力、工業(yè)、建筑、交通等行業(yè)，覆蓋約全國73.5%的碳排。隨著納入行業(yè)數(shù)量的增多，碳配額總量逐漸擴大，但與2017—2019 年相比，排放量下降了4.7%。在碳配額分配方面，逐漸降低免費分配比例，部分行業(yè)碳配額免費分配比例由階段1 的100%下降至階段3 的90%以下。此外，韓國碳信用抵消流程煩瑣，控排企業(yè)申請?zhí)夹庞眯枰?jīng)過多方審批。在核查履約方面，韓國碳市場設置了嚴格的MRV 機制，未履約的企業(yè)將遭受高于市場平均價格3 倍的罰金處罰［4］。由于韓國碳市場近年來嚴格控制碳配額分配數(shù)量，碳價維持在高位水平［41］，2020 年平均碳價為27.62 美 元/t。

1.4 東南亞碳市場

面對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相互制約的難題，東南亞各國減排需求迫切。為響應國際減排號召［42］，越南、泰國、菲律賓等多國已出臺了系列碳交易政策或法案，積極籌備碳市場建設。

1.4.1 東南亞碳市場建設進程

印度尼西亞是該區(qū)域目前為數(shù)不多的已建立碳排放權交易法律制度的國家。2017 年，印度尼西亞通過了《環(huán)境經(jīng)濟手段政府法規(guī)》，為實施碳交易體系奠定了法律基礎；2018 年，設計了MRV 的整體框架，并在電力、水泥等部門啟動了MRV 系統(tǒng)的試運行；2022 年，啟動了“限額交易與稅收”系統(tǒng)。越南、泰國和菲律賓等國也在積極籌備碳交易體系。2020 年11 月，越南國民議會通過了《環(huán)境保護法》［4］，授權建立排放交易計劃，并計劃2025 年啟動碳排放權交易體系。泰國將碳排放權交易建設列入國家發(fā)展計劃，并于2013 年開啟了“泰國自愿排放交易計劃”［4］。菲律賓于2020 年批準了總量管制與貿易法案［4］，著手建立限額與交易系統(tǒng)，并細化碳排目標、碳配額總量及分配等在內的碳交易規(guī)則。馬來西亞計劃在國內推行碳排放交易，并計劃于2022年建立自愿碳交易平臺。

1.4.2 東南亞碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

東南亞多數(shù)國家為發(fā)展中國家，目前暫無碳市場基礎。亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的報告顯示［43］，緬甸、菲律賓、泰國和越南等東南亞國家位列全球最易受到極端天氣事件影響的10 個國家名單。為應對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，東南亞各國目前采用清潔發(fā)展機制（clean development mechanism，CDM）［44］、減少發(fā)展中國家森林砍伐和森林退化引起的溫室氣體排放機制［45］、可再生能源固定電價上網(wǎng)制度［46］及碳稅［47］等減排措施［48］。在減排合作方面，以東盟為核心建立了東盟環(huán)境合作框架，陸續(xù)發(fā)布了《東盟應對氣候變化聯(lián)合聲明》《東盟應對氣候變化行動計劃》及《東盟環(huán)境戰(zhàn)略計劃》［49］等系列文件，形成了應對氣候變化的框架體系。

1.5 國際碳市場機制發(fā)展

國際碳市場機制已發(fā)展十余年。2010 年坎昆會議首次提出通過市場機制加深國際減排合作；2011 年，德班會議正式建立了兩個國際碳市場機制，即減排活動合作框架和新市場機制。2015 年，巴黎會議重新提出了合作方法（cooperative approaches，CAs）和 可 持 續(xù) 發(fā) 展 機 制（sustainable development mechanism，SDM），也成為目前較為主流的國際合作機制［50］。

國際合作機制是指管理各類碳市場減排活動的國際框架。其旨在建立一般性的合作框架，管理各類減排活動［51］。由于減排活動能夠產生國際轉讓的減排成果（internationally transferred mitigation outcomes，ITMOs），ITMOs 具體交易指標根據(jù)活動方式而定，締約方能夠通過轉讓ITMOs 實現(xiàn)國家自主貢獻（nationally determined contribution，NDC）。國際合作機制通過構建穩(wěn)健的ITMOs 核算體系以管理ITMOs 轉讓，避免雙重核算。一般而言，各國可通過碳市場鏈接、政府間減排成果轉讓及碳信用機制等方式展開國際減排合作，獲得ITMOs。

可持續(xù)發(fā)展機制是指支持減排及可持續(xù)發(fā)展活動的新市場機制［52］。其作為CDM 的衍生機制，鼓勵締約方通過購買該機制下減排活動產生的碳信用從而幫助實現(xiàn)本國的NDC?？沙掷m(xù)發(fā)展機制采用集中式管理模式，即組織專門的管理機構，對產生的碳信用進行統(tǒng)一簽發(fā)、審核，同時賦予各國較大的自主權，以便于管理各國間交易的碳信用。

1.6 總結

全球主要碳市場進展不一，表1 展示了全球主要碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀，從市場組織方式、覆蓋范圍、碳配額分配松緊程度及平均碳價等方面對各大碳市場的發(fā)展進行了直觀的說明。由表1 可以看出，歐盟碳市場運行相對成熟，以減排目標為導向嚴格限制碳配額發(fā)放數(shù)量，碳價格信號強勁，市場交易良好。北美碳市場碳配額總量均逐年遞減，且嚴格限制了碳配額發(fā)放數(shù)量，此外，北美碳市場調節(jié)機制靈活多樣，能夠較好地維持市場供需平衡，因此碳價相對穩(wěn)定。中國碳市場處于起步適應階段，碳配額發(fā)放較為寬松，碳價相對低迷，市場機制有待進一步完善。日本東京都碳市場減排目標明確，碳配額分配方案較為靈活，但市場主體較為單一，市場規(guī)模較小，碳價格信號略顯低迷。韓國碳市場規(guī)模逐步擴大，市場機制相對嚴格，碳配額政策逐步收緊，碳價格能夠保持較高水平。

表1 全球主要碳市場發(fā)展Table 1 Development of major global carbon market

2 中國碳市場挑戰(zhàn)

中國作為世界最大的碳排放國家，其減排進程對全球有著重要影響。目前，中國全國碳市場發(fā)展處于初級階段，碳市場建設面臨一系列挑戰(zhàn)。此外，周邊國家和地區(qū)的碳市場發(fā)展也對中國未來碳市場鏈接造成實質性影響。以下分別介紹中國碳市場建設挑戰(zhàn)和中國參與國際碳市場面臨的挑戰(zhàn)。

2.1 國內碳市場建設挑戰(zhàn)

中國碳排放體量巨大，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護矛盾突出。為緩解減排壓力，中國采取了以碳排放權交易為主的減排機制。然而，全國碳市場尚處于起步階段，存在市場規(guī)模有限、交易制度不完善、法律體系不健全等諸多問題，在行業(yè)、城市、地區(qū)、國家層面給中國碳市場發(fā)展帶來一定挑戰(zhàn)。

在行業(yè)層面，由于企業(yè)市場參與經(jīng)驗不足，面臨成本增高、碳資產管理困難等挑戰(zhàn)。嚴苛的碳交易制度如行業(yè)標桿法分配、減排目標強度提升等均將增加企業(yè)的碳交易履約負擔，削弱企業(yè)碳減排的經(jīng)濟績效，給碳排管控行業(yè)帶來較大生產壓力［53］。此外，中國多數(shù)企業(yè)缺乏碳市場交易經(jīng)驗，存在碳市場相關人員技術儲備不足、管理制度不清晰等問題［54］。對于鋼鐵、石化、化工等規(guī)模大、流程多的高碳排行業(yè)，難以實現(xiàn)企業(yè)自身逐一碳盤查，從而導致企業(yè)精力分散，降低了經(jīng)營效率。同時，碳市場價格不穩(wěn)定，時常呈現(xiàn)較大的波動性，會給企業(yè)帶來一定的市場流動性風險與信用風險。

在城市層面，中國城市發(fā)展差異較大，碳排放管理困難。一方面，中國各地區(qū)在經(jīng)濟增長、產業(yè)結構、能源結構、人口、資源稟賦等方面存在較大差異，導致城市差異性成為全國碳市場建設不可避免的問題。另一方面，跨區(qū)貿易和產業(yè)結構調整導致了大量的碳排放轉移，無法反映各區(qū)域的實際碳排放量，導致各地減排責任分擔不均衡，影響了碳配額的公平性。例如，我國東部城市產業(yè)以輕工業(yè)為主，碳排壓力較輕；中西部城市產業(yè)以重工業(yè)為主，化石能源消耗巨大。因此，城市差異性問題是處理碳市場公平與效率面臨的重要挑戰(zhàn)。

在地區(qū)層面，碳交易試點與全國碳市場的對接存在挑戰(zhàn)［55］。中國碳交易試點政策各異，導致試點與全國碳市場的對接存在一定難度。首先，中國碳交易試點的交易體系各不相同，關鍵要素設計差異較大，存在制度體系不兼容、碳配額分配標準不統(tǒng)一、監(jiān)管核查體系不一致以及交易平臺不協(xié)同等諸多問題，為試點與全國碳市場的順利對接帶來了較大挑戰(zhàn)。此外，多數(shù)碳交易試點法律法規(guī)不健全、相關碳交易政策滯后、數(shù)據(jù)基礎薄弱，無法有效支撐試點與全國碳市場的過渡銜接工作。

在國家層面，全國碳排放權交易制度有待完善。盡管全國碳市場交易制度已在碳配額分配及履約核查方面做出了相關規(guī)定，但仍存在以下不足：一是碳市場行業(yè)覆蓋面較窄，目前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，市場流動性不足；二是市場規(guī)則有待健全。例如，中國碳配額分配方案存在局限性，碳配額分配方案僅適用于電力、石化、鋼鐵等碳排放量較高、數(shù)據(jù)基礎較好的行業(yè)。未來全國碳市場不斷發(fā)展，市場主體將更加多元化，目前的碳配額分配方法將難以適用；三是全國碳市場配套制度建設遲緩，市場價格穩(wěn)定機制、風險預警及防控機制目前仍未建立，難以為全國碳市場的良好運行提供長效保障［56］。

2.2 中國參與國際碳市場面臨的挑戰(zhàn)

參與國際碳市場不僅可以提高國際話語權，而且可以為更多行業(yè)提供碳價格激勵，激發(fā)控排主體的減排潛力［57］。參與國際碳市場主要有碳市場鏈接和可持續(xù)發(fā)展機制兩種形式。目前，作為新興碳市場，中國在參與國際碳市場方面存在以下挑戰(zhàn)。

1）在碳市場鏈接方面，受政策目標、市場規(guī)則不一致等影響，中國與其他國家碳市場鏈接困難［58］。首先，碳價格差異較大，碳市場鏈接困難。碳價格水平相近是進行碳市場鏈接的先決條件。但目前歐美國家碳價格普遍較高，且形成了碳價格壁壘［59］，而中國由于經(jīng)濟、政策等因素，在碳價格方面與歐美差距較大，處于交易被動地位，短期內很難與此類國家形成碳市場鏈接。其次，各國市場規(guī)則不一，市場要素融合面臨挑戰(zhàn)。中國與國外碳市場在碳配額分配、碳價格調節(jié)機制和核查履約等方面存在較大差異。例如，日本碳市場缺乏專門的碳價格調節(jié)機制，僅通過出售碳抵消信用進行價格調節(jié)，而中國碳價格調節(jié)機制多樣，包括價格限定、信用抵消等多種機制［60］，兩國機制存異，市場鏈接困難。

在可持續(xù)發(fā)展機制方面，相關制度不夠完善，中國參與國際可持續(xù)發(fā)展機制受阻［61］?？沙掷m(xù)發(fā)展機制允許締約方以東道國或購買國的身份使用該機制下所產生的減排量實現(xiàn)NDC，鼓勵企業(yè)參與自愿減排項目獲得碳信用，是控排單位獲得碳價格激勵的一條重要途徑，能夠幫助擴大減排范圍。然而，目前中國可持續(xù)發(fā)展機制仍以項目為主，減排量有限。同時，中國的清潔發(fā)展項目大多集中在可再生能源和工業(yè)氣體回收方面，且只有特定技術類型或指定區(qū)域的清潔發(fā)展項目才被允許開展，嚴重打擊了中國對清潔發(fā)展項目投資的積極性。此外，可持續(xù)發(fā)展機制與碳交易制度為相互獨立的兩個機制，如何實現(xiàn)二者的相互兼容成為中國碳市場日后亟須解決的主要難題之一。

2.3 與電力市場協(xié)同運行挑戰(zhàn)

電力市場同樣是利用市場化方式促進能源清潔低碳化發(fā)展的有效手段。目前，中國電力市場交易體系主要由電能量市場、輔助服務市場及綠色證書（簡稱“綠證”）交易市場構成［62］。其中，電能量市場以電能為市場交易標的物，形成市場價格信號，引導電能生產消費行為，且在現(xiàn)有交易框架下設置了獨立的綠色電力交易品種，引導用戶與風電、光伏等綠色發(fā)電企業(yè)直接交易；輔助服務市場能夠提供一次調頻、無功調節(jié)及黑啟動等輔助服務，維持高比例新能源接入下的電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行；綠證市場以可再生能源配額制為基礎，管控主體應消納規(guī)定比例的可再生能源發(fā)電量，并獲得簽發(fā)的綠色證書［63］。目前，綠證交易制度已在中國獲得全面推行［64］，正逐步取代可再生能源補貼政策，成為促進中國可再生能源發(fā)展的重要舉措。

因此，碳市場與電力市場減排目標一致，市場政策相互兼容，且發(fā)電企業(yè)為碳市場重點管控對象，二者市場主體高度重合，價格趨勢高度相關。然而，中國電力市場與碳市場正處于起步發(fā)展階段，各自獨立運行，電力市場與碳市場運行范圍和覆蓋主體不一，電力市場允許電力用戶與發(fā)電企業(yè)同時進入市場交易［65］，而碳市場僅納入了發(fā)電企業(yè)，二者缺乏有效協(xié)同，將會引發(fā)一系列問題。

首先，電力市場與碳市場獨立運行，將放大市場價格變動、市場流動性不足以及市場信息不對稱等潛在風險［66］。其次，電、碳市場之間相互作用，若政策目標不一，將會削弱市場減排效用。例如，可再生能源消納目標過高將會導致碳價下降，控排主體的碳排放量隨之上升，削弱了碳市場的減排約束力，而過于嚴格的碳限額上限亦將導致綠證市場交易低迷［67-69］。最后，市場機制不健全，缺乏有效融合，市場效用降低。一方面，綠證市場與碳市場缺乏有效互認制度，導致市場功能重復，交易流程冗余，運行效率降低。另一方面，缺乏有效的碳成本傳導機制［70］，發(fā)電企業(yè)碳成本無法向下游傳導，增加了企業(yè)履約負擔，降低發(fā)電企業(yè)碳市場參與積極性，無法實現(xiàn)低成本減排、挖掘減排潛力。

3 中國碳市場發(fā)展展望

為加快減排進程，中國一方面應加強全國碳排放權體系的完善，深化制度改革，同時推動碳交易試點向全國碳市場的順利過渡；另一方面，應注重碳市場銜接要素，在配額分配、價格調控、碳抵消機制、MRV 履約力度等方面提高與國際碳市場制度的兼容性，以便于實現(xiàn)與國際碳市場的順利鏈接。

3.1 中國國內碳市場建設展望

為確保全國碳市場建設的順利進行，中國可借鑒歐盟碳市場管理經(jīng)驗，采取“國家-地方”的分級管理模式，盡快出臺全國碳市場法律法規(guī)，制定市場交易準則，規(guī)范市場主體行為，為全國碳市場的運行提供基本法律保障。具體地，可分別從行業(yè)、城市、地區(qū)和國家層面采取措施。

在行業(yè)層面，考慮碳市場對不同行業(yè)碳排放量、能源消費結構和利潤的影響，采取相應的碳配額免費分配比例和分配方法。以電力行業(yè)為例，由于相當比例的用戶仍在電價管制范圍內，電力行業(yè)的碳成本難以通過價格機制轉移到下游用戶，因此在碳市場初期，碳配額全部免費分配，以減輕企業(yè)的履約負擔，后期逐步擴大拍賣碳配額的比例。同時，由于電力行業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)易于監(jiān)測與獲取，因此適合采用基準法核算各電力企業(yè)配額量。此外，可建立碳資產管理制度［71］，構建碳排放信息管理平臺，實時跟蹤管理碳排放數(shù)據(jù)，實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)透明化管理，使得企業(yè)能夠及時掌握自身碳資產情況，降低市場參與風險，從而提高企業(yè)參與碳市場的積極性。

在城市層面，應充分考慮城市的碳排放特征，進行碳排放管理?；诠?、效率及可持續(xù)性原則，結合當?shù)禺a業(yè)特色、減排潛力、技術水平等多重因素，構建差異化、多元化的碳配額核算體系。在覆蓋范圍方面，重慶、香港等建筑群密集的城市可借鑒日本東京都的碳市場建設經(jīng)驗，以城市建筑作為主要納入實體，其中炊事、采暖等直接碳排放來源可直接參與碳市場交易，電力等間接碳排放來源可通過使用綠電獲得碳配額盈余。沈陽、鞍山、撫順等重工業(yè)發(fā)達的城市則可重點納入高能耗產業(yè)。在碳配額分配方面，生態(tài)系統(tǒng)服務水平高、自然環(huán)境優(yōu)越的城市可承受碳排能力強，可被賦予較高的碳排放權。例如，吉林白山市和內蒙古呼倫貝爾市森林和濕地面積大，應被賦予較高的碳配額數(shù)量。北京、上海等城市經(jīng)濟水平高、產業(yè)結構完整、減排能力強，碳配額數(shù)量可適量減少［72］。

在地區(qū)層面，推動試點向全國碳市場的平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)地區(qū)與國家碳市場的有序配合［73］。在制度方面，試點碳市場應逐步向國家碳市場標準靠攏和統(tǒng)一，例如對達到國家碳市場納入標準的企業(yè)采用“清零重啟”等方法合理實現(xiàn)配額結轉，其余不符合國家碳市場納入標準的企業(yè)由地方自行處理。此外，地方應積極協(xié)助國家建立統(tǒng)一的注冊登記與核查管理平臺，實現(xiàn)全國范圍內碳市場要素的標準化和統(tǒng)一化。在立法方面，地方碳市場一方面應明確自身管轄范圍，有序管理；另一方面，結合本地資源稟賦、產業(yè)特征和創(chuàng)新能力，在遵循國家一般性法規(guī)的基礎上制定適合當?shù)匕l(fā)展的碳市場政策。

在國家層面，加強全國碳市場頂層設計，提高市場運行效率。在行業(yè)選擇方面，應提高行業(yè)覆蓋率，由電力行業(yè)逐步擴展至石化、化工、鋼鐵、建材等高能耗行業(yè)［74］，增強市場流動性。在碳配額方面，進一步細化碳配額總量及分配方案，統(tǒng)籌構建科學的碳配額核算體系，堅持“總量從寬、適度從緊”的原則，結合減排目標與實際碳排放水平設定碳配額總量；針對未來多元化的市場參與主體，采取差異化的碳配額核算方法，保證碳配額的合理分配；在市場調節(jié)方面，可借鑒歐美碳市場建設經(jīng)驗，建立碳價格穩(wěn)定機制、碳配額儲備機制等市場靈活機制，通過調節(jié)碳配額維持市場供需平衡，維持碳價穩(wěn)定。在核查履約方面，健全MRV 體系機制，實現(xiàn)碳市場履約核查的規(guī)范化標準化，提高市場運行程序的透明度，增強市場信息的可信度。

未來，可同步實施碳稅機制。碳稅同為碳定價機制，稅率穩(wěn)定，在未來減排進程中可逐步引入碳稅制度，擴大減排范圍，并防止碳市場失靈?；诒睔W、日本等地區(qū)碳稅實施經(jīng)驗［75］，碳稅與碳市場的覆蓋范圍應形成互補，覆蓋餐飲等中小企業(yè)居多的行業(yè)。在初始階段可以以低稅率起步，循序漸進，逐步提高稅率水平，并對達到減排效果的企業(yè)給予一定程度的稅收減免和優(yōu)惠。

3.2 中國參與國際碳市場的展望

中國應從碳市場鏈接與國際可持續(xù)發(fā)展機制方面提高國際碳市場參與程度，加強國際減排交流。

在碳市場鏈接方面，中國可以從以下兩點考慮：1）在碳定價方面，建立公正合理的碳定價機制［76］。一方面，中國可首先與經(jīng)濟實力相近的國家相互鏈接，縮短碳價格差距；另一方面，與其他碳市場大國共同推動建立國際碳價格標準，打破碳市場價格壁壘，重塑碳定價權分配格局。2）在市場規(guī)則方面，中國可首先考慮與日韓等國實現(xiàn)局部碳市場鏈接，采用漸進鏈接的方式，從碳配額分配、補償處理和質量標準等關鍵要素入手進行試驗性鏈接，提高市場機制的標準化和兼容性，為未來實現(xiàn)國家層面的碳市場鏈接做鋪墊。此外，受地緣政治、商業(yè)及經(jīng)濟利益等復雜因素影響，短期內難以建立全球范圍內的統(tǒng)一碳市場［77］。因此，中國可在近期推動建立以區(qū)域政治貿易體系為依托的區(qū)域性碳市場，遠期同各國共同建立更高流動性的全球碳市場。

在可持續(xù)發(fā)展機制方面，同樣可從以下兩點考慮：在國際層面，一方面秉持公開透明、協(xié)商一致的原則，與各締約方共同推動SDM 實施細則的優(yōu)化，保障SDM 體系科學化、合理化建設，明確SDM 減排覆蓋范圍、完善SDM 基線設定與類型、健全碳排放核查監(jiān)測體系［78-79］。另一方面，可基于豐富的國際清潔項目交易經(jīng)驗，借助“一帶一路”“南南合作”等開展與沿路國家的碳信用雙邊或多邊交易，擴大減排合作范圍。在國內層面，采用穩(wěn)定性和靈活性相結合的方式，在發(fā)展全國碳市場的同時進一步構建SDM 與國內碳市場的銜接制度，有序協(xié)調SDM機制與全國碳市場的對接與互動，同時完善國內氣候法法律體系，擴大體系覆蓋范圍。

3.3 中國電、碳市場協(xié)同運行展望

電、碳市場協(xié)同運行能夠簡化市場運行程序，降低市場管理成本，分散市場風險，提高市場運行效率，推動全局范圍內的能源有效配置，實現(xiàn)能源結構優(yōu)化升級。因此，應統(tǒng)籌電力市場與碳市場的頂層設計，考慮電力市場與碳市場間的耦合關系，研究市場主體在多市場中的決策交互行為，以市場協(xié)同關系、主體交互機理為關鍵要素，構建新型電、碳市場協(xié)同機制與參與模式［80］，有以下具體措施。

1）強化市場頂層設計。在市場覆蓋范圍方面，電力市場應持續(xù)擴大市場范圍，實現(xiàn)電力行業(yè)全覆蓋，有序提升可再生能源市場交易比例。同時，逐步放開碳市場準入條件，納入更多高碳排企業(yè)，實現(xiàn)市場主體多元化，增強與電力市場的耦合關系。在政策協(xié)調方面，電、碳市場應該以減排為導向，兼顧雙方政策目標，實現(xiàn)市場政策的有機配合。碳配額總量的設置應充分考慮現(xiàn)有可再生能源的消納要求，從而避免兩項政策的沖突。此外，針對市場運行中時空信息不對稱、履約數(shù)據(jù)不透明等問題，可采用區(qū)塊鏈技術建立公開透明、開放共享的市場聯(lián)合交易系統(tǒng)，覆蓋綠證交易與碳交易的全部環(huán)節(jié)，實時追蹤，降低市場參與風險［81-83］。

2）構建電、碳市場協(xié)同運行機制。一方面，構建綠證與碳信用互認制度，提高市場交易的靈活性，激發(fā)市場主體的積極性。綠證既可在發(fā)電廠之間交易，也可在電力用戶與發(fā)電廠之間交易。若交易對象集中在發(fā)電廠之間，則對于同時滿足綠證與碳配額核發(fā)標準的可再生能源發(fā)電商而言，應扣除其重復額；對于火力發(fā)電商而言，若綠證與碳配額同時出清，可將綠證按市場邊際價格轉換為對應數(shù)量的碳配額，再次進入市場交易。未來中國碳市場覆蓋主體將逐步多元化，除發(fā)電集團以外，碳市場還將覆蓋鋼鐵、化工等大型電力用戶，電力用戶既可將獲得的綠證轉換為碳配額通過碳交易獲利，也可將碳配額轉換為綠證，抵消一定的消納比例。另一方面，建立電、碳市場價格傳導機制，將發(fā)電企業(yè)碳排成本部分或全部傳遞給電力用戶，共同承擔發(fā)電碳排成本，減輕發(fā)電企業(yè)履約負擔，充分激發(fā)控排主體減排潛力。同時碳成本的引入可進一步鼓勵用戶參與綠電交易，推動清潔電能的發(fā)展。

4 結語

目前，中國碳市場存在市場對接困難、交易制度不完善等問題。同時，在國際碳市場方面，中國進行國際碳市場鏈接、參與可持續(xù)發(fā)展機制也面臨一定困難。此外，中國碳市場與電力市場缺乏有效協(xié)同機制，無法充分發(fā)揮市場減排效用。因此，本文從行業(yè)、城市、地區(qū)以及國家4 個維度提出了未來中國碳市場的發(fā)展建議；結合國際碳市場合作機制及全球各國的碳市場發(fā)展實踐給出了未來中國參與國際碳市場的發(fā)展路徑；最后論述了電力市場與碳市場的耦合關系，提出了未來電、碳市場協(xié)同機制。