基層財(cái)政內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施存在的問題與改進(jìn)

黃巧 松陽(yáng)縣財(cái)政局

引言

在行政事業(yè)單位管理中，財(cái)政局內(nèi)部控制建設(shè)是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的重要舉措。在行政體制改革進(jìn)程中，國(guó)家針對(duì)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制出臺(tái)相關(guān)政策，使行政體制得到進(jìn)一步規(guī)范。但部分的地區(qū)仍然存在內(nèi)部控制執(zhí)行不到位，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)稅政策貫徹落實(shí)不到位、財(cái)政預(yù)算編制不科學(xué)不合理、內(nèi)部財(cái)務(wù)以及政府采購(gòu)等具體工作程序不規(guī)范，收支管理出現(xiàn)漏洞等問題，這種情況下，加強(qiáng)財(cái)政局內(nèi)部控制建設(shè)是新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障和必由之路。

一、財(cái)政局加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)

財(cái)政局加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)圍繞《單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的內(nèi)容來設(shè)計(jì)，總體來說，內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)主要包括業(yè)務(wù)活動(dòng)、國(guó)有資產(chǎn)、資金信息、人員監(jiān)督和服務(wù)效率這五個(gè)方面，以下分別進(jìn)行論述。

第一，業(yè)務(wù)活動(dòng)符合法律法規(guī)要求。我國(guó)針對(duì)基層財(cái)政工作，制定了一系列的法律法規(guī)，財(cái)政局的內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該確保各類資金業(yè)務(wù)流程，如預(yù)算編制與管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)收支與項(xiàng)目投資等流程合法合規(guī)。

第二，國(guó)有資產(chǎn)的配置與使用效率要得到有效控制。國(guó)有資產(chǎn)要嚴(yán)格實(shí)施分類管理，規(guī)定使用及配置的權(quán)限、環(huán)節(jié)及相應(yīng)的管理職責(zé)，利用“資金云”等信息系統(tǒng)做好國(guó)有資產(chǎn)臺(tái)賬和不定時(shí)盤點(diǎn)。

第三，資金信息流通及發(fā)布要真實(shí)、完整、高效。充分利用信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)工具，對(duì)單位內(nèi)部與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的資金信息建立快速流通渠道，做到信息公開和共享，減少人為操作風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用安全。

第四，公職人員的監(jiān)督管理要高效。將內(nèi)部控制建設(shè)與崗位管理制度深度融合，建立崗位制衡機(jī)制，通過崗位不相容制度、民主決策制度、授權(quán)審批制度、輪崗制度等，提高對(duì)公職人員的監(jiān)督效率，降低徇私舞弊的發(fā)生概率。

第五，公共服務(wù)效率要得到保證?；鶎迂?cái)政要為民服務(wù)，在公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給方面，要構(gòu)建內(nèi)控機(jī)制尤其是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保服務(wù)滿足基層群眾需求。

二、財(cái)政局在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題分析

（一）內(nèi)部控制環(huán)境有待優(yōu)化

基層財(cái)政局的內(nèi)控環(huán)境包含多個(gè)方面，以下著重對(duì)組織結(jié)構(gòu)和人力資源存在的問題進(jìn)行重點(diǎn)分析。

第一，組織結(jié)構(gòu)。目前，基層財(cái)政局大都是局黨組直接負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作，下設(shè)內(nèi)控委、內(nèi)控辦，并定期召開內(nèi)控委會(huì)議。但由于基層財(cái)政部門在內(nèi)控建設(shè)上更多以參考借鑒省、市的制度為主，再加上基層財(cái)政部門存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不一、工作重點(diǎn)各有側(cè)重、縣級(jí)要求有所區(qū)別、科室人員經(jīng)常調(diào)動(dòng)等問題，這些容易導(dǎo)致控制制度執(zhí)行與落實(shí)的局限性，內(nèi)控基礎(chǔ)某種程度上可以說是先天不足，很難達(dá)到管理與控制效果。

第二，人力資源。人力資源部是單位內(nèi)部控制管理的核心力量，首先，在用人機(jī)制上要強(qiáng)化人才的學(xué)歷、專業(yè)和思想素質(zhì)，其次，要強(qiáng)調(diào)人才對(duì)內(nèi)部控制的責(zé)任意識(shí)和管控能力?，F(xiàn)在部分財(cái)政系統(tǒng)重視人才內(nèi)部控制理念的培養(yǎng)，但制度與措施不完善。比如，松陽(yáng)縣財(cái)政局通過重點(diǎn)核查，發(fā)現(xiàn)本單位人事科與局機(jī)關(guān)黨委、工會(huì)等合并，人員不足導(dǎo)致AB崗設(shè)置和崗位職責(zé)按科室實(shí)際人員進(jìn)行細(xì)分比較困難，不利于崗位風(fēng)險(xiǎn)控制。同時(shí)，短時(shí)間內(nèi)無法增加人事科工作人員，導(dǎo)致科室在加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提升業(yè)務(wù)能力方面工作力度不足，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范存在一定漏洞，影響單位內(nèi)部控制的效應(yīng)發(fā)揮。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄

財(cái)政局內(nèi)部控制，其管理風(fēng)險(xiǎn)往往被一些單位所忽視。由于一些內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或部門人員的整體意識(shí)比較淡薄，責(zé)任心缺失，工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，由此引發(fā)內(nèi)部控制管理風(fēng)險(xiǎn)。比如，不相容崗位未徹底分離，部分人員較少的單位，財(cái)務(wù)人員實(shí)際只有一人，或會(huì)計(jì)、出納其中一人不在崗期間，缺少相應(yīng)崗位替代制度，印鑒、印章、U盾均由一人保管，支付錄入和復(fù)核均一人操作，資金收支管理上存在“一手清”現(xiàn)象。又如在“一事一議”和農(nóng)綜改項(xiàng)目管理上，財(cái)政業(yè)務(wù)科室既是項(xiàng)目業(yè)主，又是監(jiān)管部門，充當(dāng)了運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算控制效率偏低

財(cái)政預(yù)算編制是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，但預(yù)算安排和執(zhí)行不夠規(guī)范的現(xiàn)象比較常見，年度預(yù)算未按規(guī)定調(diào)整到位，預(yù)算追加、預(yù)算調(diào)整方案報(bào)審時(shí)間超出規(guī)定時(shí)限，年度預(yù)算調(diào)整方案超過時(shí)限才提請(qǐng)縣人大常委會(huì)審議，預(yù)算公開超出人大常委會(huì)批復(fù)后規(guī)定時(shí)限或公開內(nèi)容不全面等；在預(yù)算單位支出凍結(jié)后，縣財(cái)政收回未完成預(yù)算的預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)占全年預(yù)算指標(biāo)的比例較高以及年中追加的預(yù)算額度大，如松陽(yáng)縣2021年年中預(yù)算安排追加資金占比達(dá)9%以上（剔除年中下達(dá)的債券資金）。反映出預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性不夠、年中預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和分析研判不足、預(yù)算調(diào)整滯后及部門預(yù)算指標(biāo)未及時(shí)調(diào)整等問題。在財(cái)政專項(xiàng)支付和轉(zhuǎn)移支付操作中對(duì)預(yù)算的監(jiān)管力度不夠，單位內(nèi)部的非稅收入未及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致資金沉淀或挪作他用；財(cái)政暫付性款項(xiàng)管理不規(guī)范等。

（四）信息溝通系統(tǒng)有待完善

第一，由于“人力和精力”的問題，內(nèi)部溝通效率不夠順暢。由于基層財(cái)政部門人手緊張狀況十分普遍，業(yè)務(wù)水平參差不齊，且人員調(diào)動(dòng)頻繁，而財(cái)政業(yè)務(wù)精細(xì)化要求和復(fù)雜程度提升很快，內(nèi)控制度要求的不相容崗位分離控制、歸口管理等很難落實(shí)。這些問題的存在，會(huì)影響單位內(nèi)部信息溝通的順暢進(jìn)行。

第二，溝通系統(tǒng)不健全。財(cái)政局和各科室的制度沒有形成統(tǒng)一的體系，不同科室之間雖然業(yè)務(wù)內(nèi)容存在聯(lián)系，但由于欠缺工作協(xié)調(diào)與配合相關(guān)的制度，導(dǎo)致科室相互之間的聯(lián)系溝通不及時(shí)、不充分，信息的傳遞、共享、反饋等效率低下，影響工作效率。在披露和公開信息時(shí)，缺少透明度，無法使信息實(shí)現(xiàn)共享。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督考核機(jī)制缺失

缺乏內(nèi)部監(jiān)督考核的量化指標(biāo)。在制度設(shè)置上，注重工作績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的條款多，而必要的處罰措施相對(duì)較少。比如，松陽(yáng)縣財(cái)政局內(nèi)控辦針對(duì)每年組織的內(nèi)控重點(diǎn)核查發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行通報(bào)，督促相關(guān)科室整改，但未對(duì)具體的責(zé)任科室、責(zé)任人有相應(yīng)的處罰措施，也將各業(yè)務(wù)科室的內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況納入目標(biāo)責(zé)任制考核，但具體考核細(xì)則仍較粗線條，實(shí)際應(yīng)用效果不大。另外，大部分地區(qū)財(cái)政部門關(guān)于預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，提出評(píng)價(jià)結(jié)果出來后，要督促歸口部門（單位）對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，并應(yīng)用于預(yù)算安排和政策調(diào)整，整改和結(jié)果應(yīng)用情況進(jìn)行反饋，而關(guān)于監(jiān)督問責(zé)方面，只簡(jiǎn)單提到“確需問責(zé)的，按程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理”，而沒有任何其他處罰措施。

三、財(cái)政局加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

1.規(guī)范行為準(zhǔn)則，改善機(jī)關(guān)作風(fēng)

出臺(tái)行政作風(fēng)制度，要求職工按照制度改變作風(fēng)，樹立行政機(jī)關(guān)的良好形象。建立崗位制衡機(jī)制，如崗位不相容、授權(quán)審批制度、評(píng)價(jià)、輪崗等制度，確保監(jiān)督、執(zhí)行和決策彼此分離，并能夠相互制約。制定崗位服務(wù)承諾制并嚴(yán)格執(zhí)行，出現(xiàn)違反工作制度的問題，要及時(shí)追究責(zé)任人，并進(jìn)行相應(yīng)的查處。定期在全局進(jìn)行理念征集和文化討論活動(dòng)，加強(qiáng)行政文化建設(shè)工作，提高全院上下對(duì)崗位工作的熱情。

2.優(yōu)化人力資源

將領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點(diǎn)培訓(xùn)對(duì)象，提高領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)。將財(cái)政業(yè)務(wù)作為重點(diǎn)培訓(xùn)內(nèi)容，特別是要為監(jiān)督檢查部門的工作人員提供重點(diǎn)培訓(xùn)，努力提高行政執(zhí)法人員的專業(yè)能力。制定相關(guān)制度，構(gòu)建完善的教育培訓(xùn)和績(jī)效考核制度，促進(jìn)崗位再教育常規(guī)性和長(zhǎng)效性展開，在人員入職、晉升等環(huán)節(jié)中，加大教育培訓(xùn)的比重，提供業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)和崗位職責(zé)培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)。建立完善的責(zé)任考核體系，將定期考核和日?？己私Y(jié)合在一起，按照考核結(jié)果兌現(xiàn)承諾，確?？己斯该?。

3.建立權(quán)力制衡機(jī)制

結(jié)合實(shí)際及時(shí)完善調(diào)整各類專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法和科室業(yè)務(wù)內(nèi)控操作規(guī)程，構(gòu)建科學(xué)的崗位制約制度，將權(quán)力運(yùn)行流程和職權(quán)安排明細(xì)公開。重點(diǎn)檢查權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，各科室要將這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作為重點(diǎn)內(nèi)容，采取措施加以防范。對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，分離不相容職位，在內(nèi)部做好監(jiān)督管理工作。針對(duì)一些重要項(xiàng)目制定財(cái)務(wù)公開、離任審計(jì)等制度。

（二）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

1.建立風(fēng)險(xiǎn)理念

提高財(cái)政局風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，將強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的文化建設(shè)工作，在單位內(nèi)形成嚴(yán)肅看待風(fēng)險(xiǎn)的良好文化氛圍?？梢晕邢嚓P(guān)科室和外部機(jī)構(gòu)，圍繞典型失控案件和財(cái)政公共案例，編制教育資料，加強(qiáng)對(duì)公職人員的教育，使全體員工認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、重視風(fēng)險(xiǎn)，掌握防范風(fēng)險(xiǎn)的方法，確保日常工作流程規(guī)范化，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。

2.收集風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制

風(fēng)險(xiǎn)管理首先要從領(lǐng)導(dǎo)層加以控制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部思想廉政建設(shè)，自覺抵制以權(quán)謀私和權(quán)力濫用行為。合理設(shè)置工作崗位，做到“人盡其才”，杜絕“因人設(shè)崗”；嚴(yán)格按照崗位職能不相容分離原則，建立重要崗位和重大事項(xiàng)決策處理回避制度，防范崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)。在具體工作中，要對(duì)單位內(nèi)部的廉政建設(shè)、業(yè)務(wù)流程、崗位職責(zé)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，制定有效措施，應(yīng)對(duì)和防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

3.制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案

為加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，首先應(yīng)該做好投資行為管理。財(cái)政局應(yīng)緊盯財(cái)政專項(xiàng)資金分配和管理使用、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理等關(guān)鍵領(lǐng)域，健全財(cái)政內(nèi)控操作辦法。構(gòu)建流動(dòng)專家?guī)旎虿捎眉w議事程序，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)要求分配資金，避免因決策失誤帶來風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)

1.推行復(fù)式預(yù)算編制體系

在單一預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，逐步推行復(fù)式預(yù)算編制體系，做好公共財(cái)政預(yù)算編制工作，精準(zhǔn)編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，逐步建立基本預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算相配套的復(fù)式預(yù)算管理制度。

2.執(zhí)行全面預(yù)算管理模式

將預(yù)算管理作為中心，對(duì)資金管控予以足夠的重視，將全部財(cái)務(wù)收入事項(xiàng)都列入其中，確保預(yù)算更加精細(xì)和科學(xué)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，必須以各項(xiàng)資金管理使用辦法和國(guó)庫(kù)集中支付制度等為標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算發(fā)揮約束作用。嚴(yán)禁私自更改預(yù)算或調(diào)整預(yù)算范圍，避免發(fā)生集體舞弊事件。

3.健全公款競(jìng)爭(zhēng)性存放管理風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

進(jìn)一步完善公款競(jìng)爭(zhēng)性存放管理制度，為規(guī)范公款競(jìng)爭(zhēng)性存放行為建立堅(jiān)實(shí)保障，消滅財(cái)政資金存款配比等現(xiàn)象。加快數(shù)字化改革，通過政府采購(gòu)系統(tǒng)公開競(jìng)爭(zhēng)性存放招投標(biāo)，保證流程的公開公平公正，降低利益輸送的風(fēng)險(xiǎn)。定期向紀(jì)檢監(jiān)察組報(bào)告公款競(jìng)爭(zhēng)性存放管理情況，確保在監(jiān)督框架下守住競(jìng)爭(zhēng)性存放底線。

4.健全債務(wù)、社保及“三?！憋L(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

第一，是加強(qiáng)政府投資立項(xiàng)的可行性分析，政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)前，做好財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況的評(píng)估，建立地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)機(jī)制，保證專項(xiàng)債券資金使用績(jī)效。第二，完善社保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理，充實(shí)社?；鸬耐瑫r(shí)，要加強(qiáng)對(duì)社保基因風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，做好社保風(fēng)險(xiǎn)防控。第三，“三?！鳖A(yù)算編制審核工作要進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)財(cái)政收支運(yùn)行建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握運(yùn)行情況，確?！叭！闭呗鋵?shí)到位。

（四）加快行政信息化建設(shè)

1.建立信息制度，明確責(zé)任

充分利用信息技術(shù)來優(yōu)化目前的工作流程。將專項(xiàng)資金管理分配辦法、預(yù)決算信息、預(yù)算績(jī)效管理等工作在外網(wǎng)按要求公開，在對(duì)績(jī)效進(jìn)行考核的過程中，要注意信息搜集與績(jī)效評(píng)價(jià)深度融合。建立信息管理系統(tǒng)平臺(tái)，加大不同科室以及內(nèi)部外部信息的流通性，在政府信息公開公布的過程中，促進(jìn)公共服務(wù)的規(guī)范性。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)平臺(tái)組合，整合資源

逐步實(shí)現(xiàn)“內(nèi)控”與“預(yù)算績(jī)效管理一體化”全融合，構(gòu)建全面的財(cái)政平臺(tái)，整合各項(xiàng)業(yè)務(wù)的子系統(tǒng)，如國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、績(jī)效管理系統(tǒng)、部門預(yù)算編制系統(tǒng)等，加快整合預(yù)算管理全流程，將能通過系統(tǒng)控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嵌入一體化平臺(tái)，為開展財(cái)政管理工作提供參考和依據(jù)。

3.加強(qiáng)外部監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

建立一套完善的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定行政權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化程序和行政權(quán)力外部監(jiān)督的開展程序。定期公開權(quán)力運(yùn)行的數(shù)據(jù)信息，暢通行政權(quán)力外部監(jiān)督渠道，規(guī)范開展行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。通過民意征集、滿意度調(diào)研等，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督力度，降低暗箱操作現(xiàn)象。

（五）形成內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察制度

1.完善內(nèi)部審計(jì)制度，提高內(nèi)審質(zhì)量

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，設(shè)置專門的內(nèi)審部門和崗位，嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)審制度。圍繞預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政資金全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.聚焦強(qiáng)基礎(chǔ)，強(qiáng)化審計(jì)、巡視等問題內(nèi)控整改

構(gòu)建審計(jì)問題清單。對(duì)審計(jì)、巡視等發(fā)現(xiàn)的經(jīng)常性、重大性問題，督促相關(guān)責(zé)任科室整改。將問題清單與專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控辦法、內(nèi)控操作規(guī)程進(jìn)行對(duì)比，嚴(yán)格進(jìn)行審計(jì)、巡視問題內(nèi)控分析和整改，細(xì)化整改工作舉措，嚴(yán)格實(shí)施并形成分析報(bào)告，切實(shí)解決內(nèi)控“整改不實(shí)”的問題。

結(jié)語

財(cái)政局是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理的主體，內(nèi)部控制建設(shè)也是財(cái)政局發(fā)揮管理職能的重要保障。在國(guó)家進(jìn)行全面改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史背景下，各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)要勇于擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)完善的內(nèi)控體系，推動(dòng)本單位的健康可持續(xù)發(fā)展。要從內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、控制措施、信息建設(shè)和審計(jì)監(jiān)督五個(gè)方面采取積極措施，建立健全內(nèi)控制度，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。