新公共管理視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營對(duì)策探討
——以海南省?？谑心硣叙B(yǎng)老院為例

陳希西 ，張藝睿 ，唐建榮 ，陳益師

（1.海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 海南 ?？?571127； 2.海南大學(xué) 應(yīng)用科技學(xué)院， 海南 儋州 571737；3.海南省屯昌縣住房保障和房產(chǎn)事務(wù)中心， 海南 屯昌 571699）

一、研究背景及意義

2020 年國務(wù)院第七次全國人口普查結(jié)果顯示，截至2020 年11 月1 日零時(shí)，我國60 歲及以上人口為2.64 億人，比例達(dá)到18.70%，其中65 歲及以上人口為1.91 億人，比例達(dá)到13.50%，遠(yuǎn)超國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)。同期，海南省60歲及以上老年人近147 萬人，占比14.65%，其中65 歲及以上老年人105 萬人，占比10.43%，兩者都低于全國人口老齡化平均水平，但其占比增速均在加快。人口老齡化的加速促進(jìn)了“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，擴(kuò)大了老年產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)，尤其是對(duì)養(yǎng)老的需求迅速增加。在居家養(yǎng)老對(duì)子女造成較多時(shí)間和精力負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)對(duì)老年人照顧不及時(shí)、不專業(yè)的情況下，社會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求度在不斷加大。

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要有公辦和民辦兩種類型，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格低、設(shè)施好，但“一床難求”；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量高，但價(jià)格居高不下。近年來，“政府搭臺(tái)、民間機(jī)構(gòu)唱戲”的公建民營模式逐漸走進(jìn)大眾視野，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將兩類機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢互補(bǔ)，為養(yǎng)老服務(wù)更好發(fā)展提供了新途徑。然而，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在具備優(yōu)勢的同時(shí)，也存在著政府政策不夠精細(xì)且執(zhí)行力差、公益性與盈利性之間矛盾嚴(yán)重等諸多問題。究其原因，主要是作為“公”方的政府和作為“民”方的企業(yè)沒有很好履行各自的職責(zé)。基于新公共管理視角，以?？谑袊蠬 養(yǎng)老院為例，剖析其運(yùn)營情況以嘗試提出雙方履行好各自職責(zé)的針對(duì)性解答思路。

二、研究綜述與理論基礎(chǔ)

(一)研究綜述

部分西方發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較早，經(jīng)過多年探索，建立起了廣覆蓋、多層次、可選擇、高水平的服務(wù)保障體系，學(xué)者們對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的研究主要體現(xiàn)在管理理念上，比如Faisal·Talib 提出將全面質(zhì)量管理理論應(yīng)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中。2006 年，全國老齡委辦公室等十部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》中首次提出養(yǎng)老領(lǐng)域的“公建民營”，引導(dǎo)各地“大力支持公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”。2010 年，海南省人民政府辦公廳在《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》中于省內(nèi)首次提倡養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建民營”，并自2013 年起開始實(shí)施該模式。

公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指按照管辦分離的發(fā)展思路，由政府出資，招標(biāo)社會(huì)組織或服務(wù)團(tuán)體去經(jīng)辦和管理運(yùn)作，政府負(fù)起行政管理和監(jiān)督責(zé)任的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，具有非營利性、收住對(duì)象以生活困難老人為主、接受政府民政部門的監(jiān)督和管理、按市場化方式進(jìn)行運(yùn)作的特點(diǎn)。公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過將運(yùn)營權(quán)從政府轉(zhuǎn)移到民間機(jī)構(gòu)，有效降低了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、提高了運(yùn)營效率，社會(huì)各界包括學(xué)者對(duì)其抱有積極態(tài)度。由于公建民營模式還不成熟，實(shí)際運(yùn)營中屢屢出現(xiàn)“公”方政策指導(dǎo)性不足、監(jiān)管不到位，“民”方定位不準(zhǔn)確、公益性與商業(yè)性發(fā)生矛盾等問題。

(二)理論基礎(chǔ)

20 世紀(jì)80 年代，英國學(xué)者克里斯托弗·胡德在系統(tǒng)分析新西蘭、澳大利亞政府改革之后，提出新公共管理主張，并應(yīng)用于歐美政治治理模式改革。新公共管理理論的基本主張有以下8 點(diǎn)：1.政府的管理職能是掌舵而不是劃槳；2.政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向；3.廣泛采用授權(quán)或分權(quán)方式進(jìn)行管理；4.廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)；5.在公共管理中引入競爭機(jī)制；6.重視提高公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量；7.放松嚴(yán)格管制，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制；8.公務(wù)員不必保持中立。

新公共管理理論自20 世紀(jì)90 年代末在我國引起關(guān)注，為我國許多領(lǐng)域和行業(yè)的市場化、公私合作和協(xié)同治理提供了理論指導(dǎo)，并取得了一定成效。例如高校運(yùn)行中政府從辦學(xué)者、管理者轉(zhuǎn)變成高校、社會(huì)、學(xué)生之間平臺(tái)的提供者、關(guān)系的協(xié)調(diào)者和質(zhì)量的控制者；醫(yī)院經(jīng)營中強(qiáng)調(diào)政府扮演制定公共衛(wèi)生政策和監(jiān)管公立醫(yī)院運(yùn)行的角色等。作為一種典型的公私合作模式，公建民營模式在新公共管理理論的指導(dǎo)下，一定程度上能更好理順“公”方和“民”方的關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)政府與市場主體的共同參與、多元合作，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康有序發(fā)展。

三、研究案例選擇與深描

(一)案例選擇理由

近年來，經(jīng)過政府和社會(huì)各界的努力，海南省養(yǎng)老業(yè)整體有了較大的發(fā)展，但仍存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少、高檔養(yǎng)老院不多、社會(huì)需求缺口大等現(xiàn)實(shí)問題。展望“十四五”，海南省人口老齡化、空巢化將進(jìn)一步加劇，社會(huì)保障制度和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨巨大壓力，同時(shí)自由貿(mào)易港建設(shè)也對(duì)包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共基礎(chǔ)服務(wù)水平提出了更高要求。面對(duì)上述情況，海南省政府組織力量深入實(shí)際進(jìn)行調(diào)查，因地制宜積極推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營模式與發(fā)展。

2014 年，海南省《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》提出：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過承包、合作、委托管理等方式營運(yùn)政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”；2018 年，新修訂的《海南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》明確了公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能、資金來源、所有權(quán)方和運(yùn)營方的職責(zé)權(quán)利等，為推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營作了系統(tǒng)性規(guī)范。在國家和海南省政府的政策推動(dòng)下，海南各市縣積極探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營發(fā)展模式。2013 年10 月，三亞第一家公建民營養(yǎng)老院三亞頤和養(yǎng)老院正式成立；2019 年10 月，瓊海市養(yǎng)老中心作為省內(nèi)首個(gè)通過正式招標(biāo)實(shí)現(xiàn)公建民營的養(yǎng)老項(xiàng)目正式開業(yè)；?？谑蠬 養(yǎng)老院于2017 年下半年開始建設(shè)，2020 年完成公開招標(biāo)并正式投入使用……整體而言，海南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營提倡和規(guī)劃的時(shí)間較早，但大范圍實(shí)際運(yùn)用這一模式的時(shí)間則較晚，到2019 年后發(fā)展加快，到目前產(chǎn)生了較好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題。

海口市H 養(yǎng)老院是海南省內(nèi)規(guī)模相對(duì)較大、社會(huì)關(guān)注度較高的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其暴露出的問題較具代表性。由此，以?？谑蠬 養(yǎng)老院為例，采用實(shí)地調(diào)查法，前后多次前往案例點(diǎn)展開調(diào)研，深入了解該機(jī)構(gòu)存在的問題并分析其原因，試圖揭示海南省內(nèi)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)前受到的制約和發(fā)展的瓶頸，在此基礎(chǔ)上提出合理的對(duì)策建議，以期為海南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營發(fā)展提供參考。

(二)案例深描

1.發(fā)展概況

H 養(yǎng)老院是?？谑薪晖度脒\(yùn)營的一家公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要為“三無”人員及孤寡老人、社會(huì)失能半失能養(yǎng)老人員提供綜合服務(wù)。H 養(yǎng)老院公建民營項(xiàng)目采用“委托運(yùn)營”合作模式，通過公開招標(biāo)的方式確定運(yùn)營方，建立了良好的考核機(jī)制、異常退出和風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案。H 養(yǎng)老院自投入運(yùn)營以來，通過提供人性化服務(wù)、提高專業(yè)化能力取得了一定成效，它的建設(shè)不僅發(fā)揮了養(yǎng)老保障和社會(huì)服務(wù)作用，還為海南省內(nèi)甚至內(nèi)地其他省市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營發(fā)展模式提供了經(jīng)驗(yàn)樣板。

2.存在問題

(1)逐利性顯現(xiàn)，定位偏離福利性質(zhì)

公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)屬于國家，具有天然的福利性。政府出資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要目的是增強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)兜底保障能力。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H 養(yǎng)老院實(shí)際入住的老年人中，僅有不到一半的失能和半失能老人；并且，優(yōu)惠期結(jié)束后，H 養(yǎng)老院在原有的收費(fèi)基礎(chǔ)上向老年人新增了特殊護(hù)理等幾個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，大部分老人的子女對(duì)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不甚了解，只求父母能享受到更好地照顧就接受了附加收費(fèi)。誠如有學(xué)者研究指出，按照市場法則決定入住對(duì)象的做法，使經(jīng)濟(jì)條件差的弱勢老年群體被排斥在公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之外，而養(yǎng)老資源相對(duì)富有的老人，占據(jù)了有限的福利性公共養(yǎng)老資源，附加收費(fèi)行為也與政府實(shí)施公建民營模式的初衷相違背。

(2)專業(yè)人員缺乏，員工素質(zhì)不達(dá)標(biāo)

得到專業(yè)的照顧和身心的照撫是老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最基本的需求，也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該提供的最基礎(chǔ)的服務(wù)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H 養(yǎng)老院從事日常服務(wù)的護(hù)理員中，相當(dāng)一部分是附近地區(qū)沒有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的家庭婦女。她們不僅沒有持證上崗，也未經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)和日常護(hù)理指導(dǎo)，專業(yè)服務(wù)的意識(shí)不夠強(qiáng)，基礎(chǔ)的護(hù)理知識(shí)掌握也不扎實(shí)，只能從事打掃衛(wèi)生、準(zhǔn)備飯菜、照顧老人起居等簡單工作，無法勝任一些特殊工作，如照顧焦慮、失眠、輕度抑郁癥的老人。非專業(yè)人員在照顧老人的過程中容易主觀地依生活經(jīng)驗(yàn)做出判斷，嚴(yán)重情況下可能對(duì)老年人的身體或心理造成不利影響。H 養(yǎng)老院專業(yè)人員的缺失不僅會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量無法得到提升，還會(huì)直接影響老年人養(yǎng)老需求的滿足程度。

3.原因分析

(1)公益性與商業(yè)性的矛盾

林毅夫提出：“(企業(yè))必然與整個(gè)社會(huì)的其他組織和個(gè)人發(fā)生大量互動(dòng)。在這些互動(dòng)過程中，由于外部性問題和由信息不對(duì)稱所可能引致的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，使企業(yè)的逐利活動(dòng)與社會(huì)的整體利益之間可能會(huì)產(chǎn)生矛盾?！弊鳛槭袌鲎钪匾黧w的企業(yè)，經(jīng)營動(dòng)機(jī)具有商業(yè)逐利性，但公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性是公益性，此時(shí)就產(chǎn)生了矛盾：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性能切實(shí)為老年人謀福利，但會(huì)削弱企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益；企業(yè)的商業(yè)性能保持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長久發(fā)展，但會(huì)損害老年人的權(quán)益。H 養(yǎng)老院負(fù)責(zé)運(yùn)營的民營企業(yè)最初目的也是實(shí)現(xiàn)盈利，受利己心所驅(qū)動(dòng)，在面對(duì)兩者發(fā)生沖突的情況下，企業(yè)的取舍會(huì)傾向于以損害社會(huì)公眾的利益為代價(jià)追求利潤，即出現(xiàn)了附加收費(fèi)、兜底服務(wù)對(duì)象難以保障的問題。

(2)實(shí)施時(shí)間較短，政策指導(dǎo)性不足

現(xiàn)階段，我國許多地方的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍處在試點(diǎn)階段，且國家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的實(shí)施方案和系統(tǒng)的法律規(guī)定，整體上政策的制定存在社會(huì)參與度不強(qiáng)、協(xié)同性不夠、細(xì)化性不足的問題。同樣，海南省政府對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)性政策文件不足且不夠細(xì)化。雖然先后出臺(tái)了《海南自由貿(mào)易港養(yǎng)老服務(wù)條例》《海南省推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》等數(shù)個(gè)政策文件，但除2018年出臺(tái)的《海南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》作出了相對(duì)具體的規(guī)定外，其他文件對(duì)公建民營模式僅是提及。聚焦實(shí)施辦法的內(nèi)容來看，里面的規(guī)定仍然不夠細(xì)化，覆蓋面也不夠全面，如對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營方的監(jiān)督管理未作出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)老人入住管理制度、護(hù)理等級(jí)評(píng)定制度、獎(jiǎng)罰措施等未做出具體規(guī)定。

?？谑姓陴B(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施措施領(lǐng)域也存在較大空缺。據(jù)調(diào)查了解，海口市政府目前出臺(tái)的有關(guān)公建民營的政策文件寥寥無幾，經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)，僅有2019 年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》提到“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營”，但該意見中未明確提及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營。

(3)監(jiān)督“缺位”，管理乏力

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)際運(yùn)營中出現(xiàn)的各種問題，固然有多主體的責(zé)任，但政府充當(dāng)改革過程中協(xié)調(diào)各方、總攬全局的角色，監(jiān)督管理責(zé)任缺失或落實(shí)不到位，卻是造成問題出現(xiàn)的最根本原因。政府將H 養(yǎng)老院的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)絕非將保障老年人養(yǎng)老需求的義務(wù)一同轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，相反，公建民營模式給政府的監(jiān)督管理職能提出了更高的要求。

H 養(yǎng)老院實(shí)際運(yùn)營過程中出現(xiàn)一系列問題未得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范處置，很大程度上是由于政府機(jī)構(gòu)在監(jiān)督層面“缺位”，是事中事后監(jiān)管力度不夠所帶來的結(jié)果。政府的有效監(jiān)督體系，包括明確的監(jiān)督對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督程序和措施、完整的評(píng)估體系以及明確的監(jiān)督主體等，每一個(gè)層面的監(jiān)督“缺位”都可能會(huì)導(dǎo)致H 養(yǎng)老院的管理甚至是公建民營模式的跑偏、變形和走樣，直接影響老年人的養(yǎng)老生活。

四、新公共管理理論的核心價(jià)值與公建民營模式的相關(guān)性分析

(一)市場競爭機(jī)制

與傳統(tǒng)管理公共服務(wù)領(lǐng)域由政府壟斷的觀念不同，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引入競爭機(jī)制，讓更多的私營部門、第三方參與公共服務(wù)的供給，以節(jié)約成本、提高服務(wù)質(zhì)量和效率。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營模式將運(yùn)營權(quán)面向社會(huì)招商正式引入了市場競爭機(jī)制，讓民營企業(yè)參與屬于公共服務(wù)的養(yǎng)老業(yè)，其目的是降低財(cái)政投入、提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，與新公共管理理論要義相吻合。

(二)有限政府

新公共管理理論主張政府在公共行政管理中應(yīng)該是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起“掌舵”的作用而不是“劃槳”的作用。政府可以通過簽約外包的方式讓私人部門提供部分公共服務(wù)，并鼓勵(lì)第三部門參與公共服務(wù)的提供。公建民營模式下，政府將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)營職責(zé)交給民營企業(yè)，更多地承擔(dān)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的“掌舵”職責(zé)，打造有效的有限政府。

(三)績效目標(biāo)控制

新公共管理理論主張確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測量和評(píng)估，實(shí)行嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制。政府對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營權(quán)外包，同時(shí)必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，其中十分重要的一環(huán)即進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估，制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期和不定期地對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行督查。加強(qiáng)績效目標(biāo)控制、放手運(yùn)營管理控制，既能給予運(yùn)營方自主權(quán)，提高其參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，又能有效監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況和服務(wù)質(zhì)量。

五、新公共管理視角下海南省公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營優(yōu)化途徑

(一)公方：積極轉(zhuǎn)變職能，做好“掌舵”工作

1.以需求為導(dǎo)向，完善對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的頂層規(guī)劃

政策的實(shí)施是要建立在對(duì)上級(jí)文件準(zhǔn)確融會(huì)貫通的基礎(chǔ)上，因此海南省民政廳等相關(guān)單位要以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為依據(jù)，以國家現(xiàn)行法律法規(guī)為基礎(chǔ)，及時(shí)建立健全和修訂相關(guān)管理辦法，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營模式制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。例如在前期引入方面，對(duì)社會(huì)主體資格評(píng)估、遴選方式、標(biāo)書和招標(biāo)程序、合同的范本等設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)運(yùn)營中糾紛的解決作出規(guī)定；在運(yùn)營管理方面，制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)范化的服務(wù)流程和專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員的配備要求，并強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行正確的就業(yè)觀、價(jià)值觀教育和組織開展專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理知識(shí)學(xué)習(xí)。政策制定和實(shí)施中還需注意要以公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求為導(dǎo)向，政策制定前期要向已投入運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界展開廣泛調(diào)研，征求各級(jí)財(cái)政、發(fā)改委等相關(guān)部門意見，政策出臺(tái)后進(jìn)行試點(diǎn)找出問題并及時(shí)解決問題。

2.構(gòu)建保障體系，加強(qiáng)對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)與監(jiān)督

第一，要完善公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)結(jié)果是督促各機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量、獲取社會(huì)信任的重要途徑，也是衡量公建民營模式取得成效的重要依據(jù)。公建民營模式和純粹公辦、民辦模式的運(yùn)營情況、服務(wù)對(duì)象、管理辦法不同，評(píng)價(jià)體系也應(yīng)有所不同，但目前，海南省內(nèi)沒有專門針對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定的評(píng)價(jià)體系。各市縣可以先試先行，結(jié)合《海南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定管理辦法》等標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況制定統(tǒng)一的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)考核評(píng)價(jià)體系，并委托第三方定期組織開展評(píng)價(jià)工作、向社會(huì)公布。

第二，要完善公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系，加強(qiáng)事前、事中及事后的全過程監(jiān)督。海南省民政廳或各地政府應(yīng)定期組織全面檢查，并不定期進(jìn)行抽查，還可以在公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置監(jiān)督職位并定期輪換監(jiān)督人員，按照“誰處理誰負(fù)責(zé)，誰主管誰監(jiān)督”的要求，明確職責(zé)分工。另外，還要建立公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息披露制度，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”建立海南省內(nèi)的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)，將機(jī)構(gòu)信息、發(fā)展?fàn)顩r、監(jiān)督結(jié)果向社會(huì)公開。

(二)民方：專注運(yùn)營與服務(wù)，做好“劃槳”工作

1.以老年人需求為導(dǎo)向，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)福利性

首先，運(yùn)營方要明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)福利性的功能定位。公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能和重度殘疾老年人等弱勢群體。運(yùn)營方要擺正市場定位，先滿足弱勢老人的需求，再接受社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況較好的老人群體入住，在同等身體條件下，應(yīng)優(yōu)先收住經(jīng)濟(jì)困難等有特殊情況的老人。

其次，以福利性為前提的同時(shí)，確保專業(yè)性要求不能降低。服務(wù)水平方面，要按照基本養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格確定養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)水平，加強(qiáng)崗前培訓(xùn)，保證服務(wù)人員都能“持證上崗”；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，運(yùn)營方可根據(jù)實(shí)際成本在政府所劃分的合理區(qū)間內(nèi)自主定價(jià)，如根據(jù)入住老人的護(hù)理級(jí)別梯度化定價(jià)，但要堅(jiān)持在非營利原則的前提下進(jìn)行，基本收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不超過當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)退休職工月平均養(yǎng)老金；基礎(chǔ)設(shè)施方面，要堅(jiān)持適度原則，以滿足老人日常和特殊需求為標(biāo)準(zhǔn)，避免為強(qiáng)調(diào)示范性和攀比高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)導(dǎo)致出現(xiàn)鋪張浪費(fèi)和過度奢華現(xiàn)象。

2.提高運(yùn)營管理水平，加強(qiáng)運(yùn)營反饋

第一，要完善自身建設(shè)，逐步提高機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理水平。一要實(shí)現(xiàn)制度化管理，通過學(xué)習(xí)國內(nèi)外優(yōu)秀的經(jīng)營理念，擷取運(yùn)營良好的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，制定包括服務(wù)流程、安全管理、績效管理和財(cái)務(wù)管理等覆蓋全面、內(nèi)容細(xì)致的有章可循的制度規(guī)范，并在實(shí)施過程中根據(jù)本機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)營情況及時(shí)修訂。二要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化管理，在機(jī)構(gòu)規(guī)章制度的指導(dǎo)下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門、各崗位的服務(wù)工作。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)化管理知識(shí)的學(xué)習(xí)，還可以引入職業(yè)經(jīng)理人參與管理。三要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定服務(wù)和設(shè)備管理標(biāo)準(zhǔn)，將各項(xiàng)細(xì)節(jié)工作的開展予以明文規(guī)定。

第二，要遵守政府政策規(guī)定，反饋和提升運(yùn)營效果。運(yùn)營方一要主動(dòng)公開其運(yùn)營成效和經(jīng)營狀況，配合政府和社會(huì)的監(jiān)督，完善機(jī)構(gòu)規(guī)章制度，定期公開機(jī)構(gòu)資金投入的使用情況和財(cái)務(wù)狀況，做到使用資金的透明化；二要虛心聽取老年人、家屬和內(nèi)部工作人員及社會(huì)各界的合理建議并積極采納，以提升機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理水平。

六、結(jié)論

如何更好地應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問題已經(jīng)成為當(dāng)今政府和全社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，這一問題事關(guān)千家萬戶，養(yǎng)老水平的高低是檢驗(yàn)我國社會(huì)保障體系是否完善的標(biāo)準(zhǔn)之一，同時(shí)也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要組成部分。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營模式為其提供了很好地解決思路，但也面臨諸多考驗(yàn)。

通過對(duì)?？谑蠬 養(yǎng)老院進(jìn)行的案例研究發(fā)現(xiàn)：?？谑蠬 養(yǎng)老院存在因逐利定位偏離福利性質(zhì)，人員專業(yè)性不強(qiáng)、素質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問題，這些問題如果不及時(shí)解決會(huì)導(dǎo)致H 養(yǎng)老院公建民營模式的跑偏、變形。究其原因，主要是機(jī)構(gòu)的公益性與企業(yè)的商業(yè)性間存在矛盾；相關(guān)政策不夠細(xì)化、全面，指導(dǎo)性不足；政府監(jiān)督職能發(fā)生“缺位”，對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營的管理乏力。

結(jié)合新公共管理理論中引入市場競爭機(jī)制、打造有限政府、加強(qiáng)績效管理的主張，對(duì)所出現(xiàn)的問題提出解決對(duì)策建議：作為“公”方的政府要積極轉(zhuǎn)變職能，做好掌舵工作，以需求為導(dǎo)向，完善對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的頂層規(guī)劃；構(gòu)建運(yùn)營保障體系，加強(qiáng)對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。作為“民”方的運(yùn)營方要專注運(yùn)營與服務(wù)，做好劃槳工作：以老年人需求為導(dǎo)向，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)福利性；完善運(yùn)營管理水平，加強(qiáng)運(yùn)營反饋?！肮狈胶汀懊瘛狈较噍o相成、互為聯(lián)系、互相影響。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的發(fā)展離不開國家政策的引導(dǎo)支持和政府的監(jiān)督管理，也離不開企業(yè)自身規(guī)范有效地運(yùn)營，政府的政策和監(jiān)管體系只有在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營中才能體現(xiàn)和完善。因此，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展需要二者通力合作、互相協(xié)助，才能實(shí)現(xiàn)共贏，促使公建民營模式取得最大效用。