創(chuàng)新驅(qū)動視角下新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展策略研究

錢懷安

（江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學院 會計學院，江蘇 淮安 223001）

自黨的十八大首次提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并將其作為重要戰(zhàn)略方針以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一直受到黨和國家的高度重視，我國相繼出臺了一系列法律法規(guī)與政策性文件。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為撬動內(nèi)需的最大潛力所在，既能穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤，也有利于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在“兩新一重”建設(shè)以及國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)承載著更艱巨的任務(wù)，在此背景下，把握新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀，識別新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)存問題，并根據(jù)現(xiàn)存困難研究推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的路徑具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

(一)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局基本完成

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)受到黨和國家的高度關(guān)注，我國相繼出臺了一系列法律法規(guī)與政策性文件，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)走上法制化道路。除了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，國家還從教育、土地、戶籍、醫(yī)療等多方面為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護航。其中具有代表性的法律法規(guī)主要有：《居住證暫行條例》，這一條例的實施促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠憑借居住證，享受和居住地市民同等的權(quán)利，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)利得以保障；《行政區(qū)劃管理條例》，強調(diào)行政區(qū)劃工作應(yīng)當加強頂層規(guī)劃，并提出行政區(qū)劃應(yīng)本著有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等原則，條例的公布實施完善了行政區(qū)劃的管理原則，規(guī)范了管理程序，細化了管理制度，強化了管理責任；2019年修訂的《土地管理法》，該次修訂主要集中在農(nóng)村宅基地管理制度改革、土地征收、集體經(jīng)營性土地入市三個方面，對于確保農(nóng)民財產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民權(quán)益具有重要意義。這些法律法規(guī)的出臺完成了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)頂層設(shè)計的構(gòu)建。

(二)城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量穩(wěn)步提升

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已初有成效，增量與提質(zhì)并存。首先，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國城鎮(zhèn)化率達到63.89%，2010年全國第六次人口普查城鎮(zhèn)化率僅為49.68%，2000年城鎮(zhèn)化率僅為36.09%，可見近年來我國城鎮(zhèn)化率保持了高速增長。值得注意的是，雖然目前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，但是與發(fā)達國家80%以上的城鎮(zhèn)化率相比仍有較大上升空間。其次，市民化進程有所推進。農(nóng)民工隨遷子女入學問題以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險問題均得到重視，農(nóng)民工隨遷子女入學比例以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本保險覆蓋率都有大幅度提升。此外，城市群的形成不斷提升城鎮(zhèn)化地區(qū)的綜合承載能力，京津冀、珠三角和長三角等城市群的形成，為國內(nèi)生產(chǎn)總值的提升做出巨大貢獻。最后，城鎮(zhèn)治理水平不斷提升。2018年就已經(jīng)提前完成了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》制定的指標，綠色城鎮(zhèn)化以及信息化建設(shè)初有成效。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平空間區(qū)域失衡問題突出

我國的新型城鎮(zhèn)化在快速擴張的同時，也出現(xiàn)了空間區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。首先，城鎮(zhèn)化率與人口密度總體呈現(xiàn)東高西低的態(tài)勢，造成人口與資源承載力之間的錯配。同時，除長三角、珠三角等東部發(fā)達地區(qū)以外，中西部地區(qū)城市群普遍存在集群效率不高，城市間關(guān)聯(lián)耦合程度不高問題。其次，人口在超大型城市聚集。人口大量涌入超大型城市，聚集明顯，而且多是涌入主城區(qū)，這種人口向超大城市聚集的情況會造成超大型城市的過度擁擠，也會進一步加大城鄉(xiāng)差距，教育、醫(yī)療、收入和消費等差距也會進一步拉大，顯然不利于新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。再次，大城市整體數(shù)量較少且西部大城市經(jīng)濟效益仍有較大提升空間。根據(jù)2018年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒，城區(qū)常住人口超過200萬的城市占城市總數(shù)比重不足10%，數(shù)量較少。從人均生產(chǎn)總值來看，東部地區(qū)大城市明顯優(yōu)于中西部地區(qū)，中西部大城市經(jīng)濟效益仍有較大提升空間。最后，小城市數(shù)量較多，但是聚焦產(chǎn)業(yè)和人口的能力不足。我國小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量較多，但是當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍不成熟，從而導(dǎo)致吸引力較低。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后，半城鎮(zhèn)化問題突出。受戶籍制度、城市生活成本較高等影響，自2015年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間一直存在16%左右的缺口，以2019年為例，常住人口城鎮(zhèn)化率達到了60.6%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%，相當于約有2.2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒能真正融入城市生活，市民化進程滯后。市民化進程滯后致使沒有戶籍的流動人口沒能被納入到當?shù)氐幕竟卜?wù)體系，會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受與老市民均等的基本公共服務(wù)。雖然我國一直在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，但是農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)與城市尚有較大差距，農(nóng)民工隨遷子女難以參加本地高考、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障等問題都尤為突出。此外，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)保障尚不到位，會導(dǎo)致城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的排斥較為嚴重，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更難以融入城市，市民化進程受阻。這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與老市民間的不均等會造成城鎮(zhèn)內(nèi)部新老市民間的二元分割，不利于城鄉(xiāng)融合與一體化建設(shè)，顯然不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主旨。

(三)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)支撐不足，經(jīng)濟發(fā)展失衡

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化未能實現(xiàn)同步協(xié)調(diào)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)支撐力不足，制約著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是我國新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐力尚有不足，與發(fā)達國家尚有差距。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化未能實現(xiàn)同步發(fā)展，根據(jù)2018年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，我國2017年城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比率約為1.73，這個數(shù)據(jù)明顯低于美國、歐盟、日本等發(fā)達國家與地區(qū)，甚至沒能達到全球平均水平，可見我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐力存在不足。此外我國第二、三產(chǎn)業(yè)在就業(yè)人口中占比明顯低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比，說明存在結(jié)構(gòu)性偏差，這進一步的說明我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)確實存在支撐力不足的問題。二是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加值與農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重的偏差可以作為衡量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要指標，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占比逐年降低，截至2019年已降低至7.1%，而農(nóng)業(yè)就業(yè)人口也降低至25.1%，但是農(nóng)業(yè)就業(yè)比重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值比重的偏差在2019年仍能達到18%，說明我國從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換明顯滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。

(四)“大城市病”問題凸顯，城市治理能力亟待提升

隨著人口大量涌入大城市，這些城市的“大城市病”問題逐漸凸顯。大量人口涌入大城市，人口過度擁擠導(dǎo)致當?shù)亟煌ǘ氯?，交通健康指?shù)處于亞健康狀態(tài)；人口聚集大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)生更多生活垃圾可能會對環(huán)境造成污染，空氣治理下降，PM2.5指數(shù)嚴重超標；人口聚焦也會導(dǎo)致當?shù)刈夥績r格提高、消費水平過高從而影響居民生活質(zhì)量，這些大城市病目前在我國一線城市較為普遍。人口大量涌入城市是對美好生活的向往，但是大城市病卻大大降低了居民的生活質(zhì)量，政府對經(jīng)濟和社會的治理能力亟待提升。傳統(tǒng)城市治理模式顯然已經(jīng)不適應(yīng)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何借助大數(shù)據(jù)等信息化手段提升城市治理能力，補齊城市治理生態(tài)化、智慧化以及應(yīng)急化等方面存在的短板已然成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需重點考慮的問題。

三、新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑

(一)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)構(gòu)建“城市群-中心城市-中小城市-特色小城鎮(zhèn)”發(fā)展格局，打破城鎮(zhèn)獨立發(fā)展模式，形成緊密聯(lián)系、形態(tài)多樣的城鎮(zhèn)化布局。首先，應(yīng)充分發(fā)揮城市群的作用，借助城市群促進城市之間的聯(lián)系交流。一方面，應(yīng)繼續(xù)強化城市群格局，因地制宜的提升與培養(yǎng)城市群，充分發(fā)揮城市群的輻射與帶動作用，借助城市群推動高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，推動城市群內(nèi)各城市的一體化建設(shè)，實現(xiàn)城市群內(nèi)經(jīng)濟同建、交通同網(wǎng)、污染同治。其次，強化中心城市作用，提升中心城市核心競爭力。提質(zhì)增效，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，提升經(jīng)濟活力與創(chuàng)新力，推進中心城市的高質(zhì)量發(fā)展。再次，著力推進中小城市快速發(fā)展，探索專業(yè)性發(fā)展模式。借助大城市的輻射與帶動，承接大城市的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，同時推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補短板，提升中小城市吸引力，吸引人口聚集。最后，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)注重特色化。特色小鎮(zhèn)在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，因地制宜的探索發(fā)展旅游小鎮(zhèn)、商貿(mào)物流小鎮(zhèn)等獨具特色的小鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(二)以人為本，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)堅持“以人為本”，致力于解決目前較為突出的市民化率低、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市難度較大等問題，以期將新型城鎮(zhèn)化福利惠及到更多民眾。具體地，首先要繼續(xù)拉動農(nóng)業(yè)剩余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，打破阻礙農(nóng)業(yè)人口自由流動的不合理壁壘，消除農(nóng)業(yè)剩余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的后顧之憂，保護轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村“三權(quán)”，助推農(nóng)業(yè)剩余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。其次，進一步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過戶籍制度改革，因地制宜逐步解除落戶限制，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距。再次，完善社會保障體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)應(yīng)全面覆蓋，消除戶籍人口與常住人口之間的差異化待遇。醫(yī)療方面，可以推進醫(yī)保異地就醫(yī)直接結(jié)算制度；教育方面，妥善解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入園問題。最后，妥善安置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的安居問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城屬于個人遷移，如果能進一步解決轉(zhuǎn)移人口的家庭安居問題，將能實現(xiàn)家庭遷移，大大提升我國城鎮(zhèn)化率，拉動當?shù)叵M。因此，城市應(yīng)盡可能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障房、廉租房、公租房，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城鎮(zhèn)住房保障體系當中。

(三)創(chuàng)新驅(qū)動與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了舉世矚目的成效，但也暴露出產(chǎn)業(yè)支撐力不足、結(jié)構(gòu)不合理等問題，華為在高科技產(chǎn)業(yè)方面被“卡脖子”更是再次證明技術(shù)的重要性。在全球新一輪科技革命以及我國“兩新一重”建設(shè)背景下，以創(chuàng)新驅(qū)動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展已成為必然。首先，以科技創(chuàng)新作為驅(qū)動，依托互聯(lián)網(wǎng)推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。依托科學技術(shù)，提升自主創(chuàng)新能力，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向綠色化、智能化的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型，并對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行數(shù)字化升級。其次，加快推進新興產(chǎn)業(yè)的高端化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當淘汰高能耗、低附加值的落后產(chǎn)業(yè)，全面加快發(fā)展新能源、綠色環(huán)保、生物技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，提升發(fā)展動能。再次，結(jié)合服務(wù)業(yè)高就業(yè)吸納彈性的特點，推動制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，形成以制造業(yè)帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)支撐制造業(yè)發(fā)展的新格局。提升養(yǎng)老、家政、文旅等服務(wù)業(yè)的服務(wù)品質(zhì)，提升城市居民生活質(zhì)量。最后，優(yōu)化營商環(huán)境，降低創(chuàng)業(yè)門檻，助推創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能釋放，實現(xiàn)創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的耦合發(fā)展。

(四)補齊短板，提升城市治理能力

首先，補齊基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)等方面的短板。一方面，完善教育、醫(yī)療等方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高健身設(shè)施以及文化設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施的配套數(shù)量。優(yōu)化城市交通系統(tǒng)，完善城市排水防澇等設(shè)施建設(shè)，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量。另一方面，對城市里的城中村、棚戶區(qū)進行改造，營造適宜的人居環(huán)境，發(fā)展社區(qū)便民服務(wù)，提升城市公共服務(wù)質(zhì)量。其次，借助數(shù)字化技術(shù)，智慧賦能，對城市治理系統(tǒng)進行數(shù)字化改造，提升城市綜合治理能力。再次，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)加強對綠色生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視，堅持綠色發(fā)展，將綠色化發(fā)展貫徹新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當中。此外，應(yīng)推行綠色出行，倡導(dǎo)綠色生活方式。市政應(yīng)進一步完善公共交通系統(tǒng)建設(shè)，確保公交的運行效率，縮短候車時間減少換乘次數(shù)，方便市民綠色出行進而減少私家車出行。最后，將環(huán)境動態(tài)考評作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要評價指標，納入到城市建設(shè)當中，進一步助推城市綠色、可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是十八大報告中提出的一種方針，一直受到黨和國家的高度重視，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)與政策性文件也相繼出臺，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)初有成效。在“兩新一重”建設(shè)以及國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)承載著更艱巨的任務(wù)，高質(zhì)量發(fā)展已然是今后新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。在此背景下，首先總結(jié)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀，在黨和國家的高度重視下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局基本完成，城市化水平和質(zhì)量均有所提升。其次，基于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀進一步聚焦新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)存問題，發(fā)現(xiàn)目前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍存在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平空間區(qū)域失衡、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)支撐力不足，經(jīng)濟發(fā)展失衡、“大城市病”等問題。最后，以問題為導(dǎo)向，針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)存問題，尋找解決辦法，進而探索新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑，本文提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)注重優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、以人為本，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、創(chuàng)新驅(qū)動與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、補齊短板，提升城市治理能力等政策建議，以期促進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。