農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷分析

張安安

(河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450000)

一、 引言

養(yǎng)老問題是人類在社會發(fā)展過程中面臨的大問題，配套的制度設(shè)計可以更好地解決這一問題，所以合適的養(yǎng)老保障制度對解決養(yǎng)老問題至關(guān)重要，這也正是養(yǎng)老保險制度存在的意義。 雖然早在2014年2 月，國家有關(guān)部門就已經(jīng)發(fā)布了文件，表明了要建立統(tǒng)一規(guī)范、公平合理的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，但是長期二元模式遺留下來的農(nóng)村養(yǎng)老問題仍未得到解決。 根據(jù)第七次人口普查得到的數(shù)據(jù)，在全國范圍內(nèi)，65 歲及以上人口比例不斷上升，其中農(nóng)村為17.72%，比城鎮(zhèn)高6.61 個百分點。 對比2010 年的第六次全國人口普查結(jié)果，65 歲及以上人口比例的城鄉(xiāng)差異上升了4.35%。 由此可知，中國近年來的老齡化問題越來越嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村在老齡化方面面臨越來越大的挑戰(zhàn)。 而且，和城市里退休的老年人不同，農(nóng)村的老年人在年老后沒有退休金可以領(lǐng)，在身體條件下降后的老年時期不能再依靠勞動獲得收入，失去了收入來源，這也給中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了很大的壓力。 所以，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，處理好農(nóng)村老齡化問題，為新農(nóng)村的發(fā)展打下更加穩(wěn)固的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動社會主義新農(nóng)村的建立，農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度值得重點關(guān)注。因此本文先梳理了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷過程，之后結(jié)合制度變遷的機理，探討了制度變遷的方式、制度供需失衡的原因以及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的路徑依賴。

二、 農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷歷程

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速。 隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，農(nóng)民收入水平與地方財政收入也都得到提高，因此有了發(fā)展農(nóng)村社會保險的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度也開始逐步建立起來。 隨著人口老齡化程度的加深以及大量的農(nóng)村勞動人口進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險的需求也在不斷變化，與此同時，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度也在不斷演變。 具體來說，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷大致可劃分為三個階段:1978 至2002 年為老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度階段，2003 至2013 年為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度階段，2014 年至今為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度階段。

(一)老農(nóng)村養(yǎng)老保險階段

改革開放以來，我國農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系以及生產(chǎn)方式發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，使農(nóng)民以更加積極的態(tài)度對待生產(chǎn)，生產(chǎn)力不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，良好的經(jīng)濟狀況為探索農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提供了條件。 從1980 年左右開始積極探索，兩年之后全國已有11 個省市區(qū)實行農(nóng)村養(yǎng)老保險。 1986 年，民政部及其他有關(guān)部門確定了我國應(yīng)當(dāng)考慮不同農(nóng)村地區(qū)的不同特點，有針對性地提出方案推進(jìn)農(nóng)村社會保障工作。 我國在全國范圍內(nèi)挑選了一些經(jīng)濟水平較高的地區(qū)，開始農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作，通過在現(xiàn)實中開展不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，選取較為成功的案例再推廣。 到了1992 年1 月，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，提出以縣為基本單位推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險，這一基本方案對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立具有重要推進(jìn)作用。 之后為了更好地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，國家又逐漸成立了農(nóng)村社會保險管理機構(gòu)，并提出專門的規(guī)章規(guī)范指導(dǎo)管理機構(gòu)工作。 農(nóng)村養(yǎng)老保險在1992 年至1998 年間發(fā)展迅速，但是同時也暴露了不少問題。 農(nóng)民個人繳費負(fù)擔(dān)較重、現(xiàn)收現(xiàn)付制造成資金緊張、基金管理過程不規(guī)范等，導(dǎo)致參保的人數(shù)大幅下降，并且出現(xiàn)了很多參保人要求退保的現(xiàn)象，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難以正常推行。 1999 年國務(wù)院發(fā)布通知，要求不能再新接收處理有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的業(yè)務(wù)，對已經(jīng)辦理過的相關(guān)業(yè)務(wù)要進(jìn)行整改，之后農(nóng)村養(yǎng)老保險整改工作一直持續(xù)到了2002 年。

(二)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險階段

隨著農(nóng)村老齡化程度不斷加深以及經(jīng)濟條件不斷得到改善，老農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障力度不夠，農(nóng)村居民對解決養(yǎng)老問題產(chǎn)生新的需要，國家也在關(guān)注著應(yīng)該如何使相關(guān)制度更加完善。 2003 年，有關(guān)部門發(fā)布了文件，提出要在存在嚴(yán)重的養(yǎng)老保障問題、但有實行養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實條件的地方推進(jìn)該制度的實行，提出要在全國范圍內(nèi)挑選出合適的地區(qū)作試點，試著推行農(nóng)村養(yǎng)老保險。 2004 年《憲法修正案》加入“國家要建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”的規(guī)定，養(yǎng)老保障工作獲得了憲法的支持。 2006 年對這一規(guī)定進(jìn)行了強調(diào)并細(xì)化，更加重視農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度。 2009 年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，并且開始了新農(nóng)保的試運行工作。這一時期的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度取得了較大進(jìn)步，到2013 年底時農(nóng)村的老人基本參保。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(簡稱新農(nóng)保)制度同老制度相比有所改進(jìn)，比如覆蓋的對象更廣泛、個人繳費壓力更小、組織管理更加規(guī)范、更注重縮小城鄉(xiāng)間差異。 在參保對象方面，老農(nóng)保面向的是“非城鎮(zhèn)戶口，不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，新農(nóng)保的保障對象更廣泛，是除了在校的學(xué)生以外，年滿16 周歲，但是不參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的全部農(nóng)村人口。 在繳費方式上，新農(nóng)保為減輕居民負(fù)擔(dān)，加大了政府補貼力度，由政府、集體與個人三方面共同承擔(dān)費用，把養(yǎng)老金分為兩部分，分別是基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府承擔(dān)，個人賬戶養(yǎng)老金來源于三方共同承擔(dān)。 在管理方式上，總結(jié)老農(nóng)保的經(jīng)驗教訓(xùn)后，政府以更加專業(yè)和科學(xué)的方式管理養(yǎng)老基金，還制定了規(guī)章制度和相關(guān)政策，加大監(jiān)督力度，使得管理工作更加規(guī)范。 在待遇發(fā)放上，以為農(nóng)村老人提供基本生活保障為原則，不在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險保障的范圍內(nèi)、年滿60 歲的農(nóng)村戶籍老人，都是新農(nóng)保發(fā)放養(yǎng)老金的對象，且保障力度大于老農(nóng)保時期。

(三)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險階段

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，我國農(nóng)村和城市的經(jīng)濟條件長期存在差異，導(dǎo)致農(nóng)村和城市在養(yǎng)老保障方面也存在差異。 在城鎮(zhèn)中，員工在工作時期有工資收入為退休后的生活提供了經(jīng)濟保障，又享有養(yǎng)老保險保障，在退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金滿足生活基本開支。 但是參加農(nóng)村養(yǎng)老保險與參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相比，居民領(lǐng)取的養(yǎng)老金相差很大，長期以來不公平的問題引起了更多的關(guān)注，農(nóng)村居民渴望享受更加平等的福利待遇，這為建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度提供了現(xiàn)實條件。

2014 年以來，實行的是統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。 2011 年7 月城市居民養(yǎng)老保險(簡稱城居保)開始在全國的一些試點實行，城居保在設(shè)計時保留了很多新農(nóng)保的優(yōu)點，2012 年實現(xiàn)了全覆蓋。2014 年出臺了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，對將新農(nóng)保和城居保合并實施具有重要指導(dǎo)意義。 由于城居保和新農(nóng)保有很多相似的特征，在參保流程方面兩者都是在當(dāng)?shù)氐纳绫Ｖ行霓k理，待遇給付方面二者都是由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金共同構(gòu)成，這給兩個保險制度的整合創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。 但是在繳費檔次、保障水平、領(lǐng)取條件等方面還存在差異，這正是需要在合并過程中解決的問題。

兩種制度整合之后，新命名為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，新的制度設(shè)置了更寬泛可供選擇的繳費基數(shù)，農(nóng)村居民可以結(jié)合自己的收入水平與想得到的保障水平自由選擇繳費基數(shù)。 領(lǐng)取條件更加簡潔，取消之前農(nóng)村老人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須以子女繳納保險為前提的條件，全部參保對象在滿足年齡條件后都可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。 兩者在合并之前，獨立運行管理，有些環(huán)節(jié)存在重復(fù)也會造成資源的浪費，在合并之后，也為國家減少了運行的成本開支。 更重要的是，在保障水平方面，合并后的制度實行為不同繳費基數(shù)提供不同程度的政府補貼，提高了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平，消除了城鄉(xiāng)居民在享受養(yǎng)老金待遇方面的不公平，對城鄉(xiāng)居民實行同樣的標(biāo)準(zhǔn)，可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額由參保選擇的繳費基數(shù)決定，對城鄉(xiāng)居民都更加公平，使得城鎮(zhèn)與農(nóng)村的居民可以平等地享受社會保障。

三、 農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷機理分析

(一)制度變遷的方式分析

在制度經(jīng)濟學(xué)中，根據(jù)制度變遷的主體與誘因的差別，可以把制度變遷分為強制性制度變遷與需求誘致性制度變遷。 前者是指由行政命令或法規(guī)所引起和實施的制度變化；后者是對現(xiàn)行制度方案的改變和替代，或?qū)π轮贫确桨傅膭?chuàng)新，是由個人或群體人為了爭取利益，自覺提出、組織并實施。 從以上對發(fā)展過程的梳理可以發(fā)現(xiàn)，無論是以《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》推動老農(nóng)保進(jìn)程，還是以《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》指導(dǎo)新農(nóng)保試點工作，或者頒布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在每個階段的革新都是由中央人民政府頒布的相關(guān)文件或提出的法律要求推動的，依靠國家強制力進(jìn)行制度變遷，再由地方貫徹落實相關(guān)要求，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險得以順利在全國范圍內(nèi)推廣。 因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷屬于強制性制度變遷。

強制性制度變遷按照特點不同也分為漸進(jìn)式與激進(jìn)式。 其中，前者耗費的時間會久一些，雖然見效慢一些，但是制度變遷過程中的銜接比較好，成功率比較高，不會造成較大的社會波動。 后者是以政府為主體，自上而下開展的，相對而言所經(jīng)歷的時間短、進(jìn)程快，可以在很短的時期內(nèi)進(jìn)行重大的制度改革。 “新農(nóng)?！痹凇袄限r(nóng)?！钡幕A(chǔ)上，針對它顯露出來的缺陷完善制度，更加契合當(dāng)時農(nóng)民的保障需求，發(fā)揮了更有效的作用。 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上，整合城居保，解決城鄉(xiāng)差異大的問題，才能被廣泛接受。 從時間跨度來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷經(jīng)歷的時間較長，在推出新變革時，會先選擇代表性較強的地方作為試點，在總結(jié)試點階段經(jīng)驗并不斷改進(jìn)的基礎(chǔ)上，再在全國范圍內(nèi)推廣。整個制度變遷過程相對平穩(wěn)，變遷前后的制度銜接性好，避免了制度變遷引起的社會震蕩。 因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷屬于漸進(jìn)式的強制性制度變遷。

(二)制度變遷的供求失衡分析

隨著時代的變化，制度也需要緊跟時代的步伐，才能更有效地發(fā)揮制度的作用，更好地為公民服務(wù)。從新制度經(jīng)濟學(xué)的理論角度看，制度結(jié)構(gòu)變遷主要是社會制度供給與需求的不平衡而直接導(dǎo)致的一種制度不平衡狀態(tài)，而這種狀態(tài)需要通過制度變遷才能改變，會催生出新制度為社會發(fā)展提供更多助力。因此，不同階段的不同農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，都是基于農(nóng)村居民在當(dāng)時的背景條件下對養(yǎng)老保障有這樣的需求，才產(chǎn)生了相對應(yīng)的制度，才打破了當(dāng)時制度的供給與需求不平衡狀態(tài)。

1.老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度供求失衡的原因

第一，保障水平較低。 老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是在改革開放初期逐漸建立起來的，當(dāng)時農(nóng)村發(fā)展較為落后，農(nóng)村居民的經(jīng)濟來源單一，主要依靠傳統(tǒng)的耕種，收入水平較低。 農(nóng)村養(yǎng)老保險的繳費主要依靠農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，所以在當(dāng)時收入微薄的經(jīng)濟條件下，養(yǎng)老保險在農(nóng)村居民中并不是很受歡迎。 面對2 元至20 元不同繳費基數(shù)，很多農(nóng)民在經(jīng)濟壓力下只能放棄參保，或者是選擇交2 元的基數(shù)，而低保費對應(yīng)著低保障，按照最低的繳費基數(shù)參保則享受的待遇也最低，若干年后領(lǐng)取的養(yǎng)老金達(dá)不到保障養(yǎng)老的要求，享受的養(yǎng)老金待遇低又會降低參保的積極性，加大了制度實行的難度。

第二，農(nóng)民的短視行為。 在實行老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的時期，因為當(dāng)時經(jīng)濟條件較差，養(yǎng)老知識宣傳也不到位，所以當(dāng)時的農(nóng)村居民不是很了解養(yǎng)老知識。 這種背景下，老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施過程中存在信息不對稱，農(nóng)民缺乏對養(yǎng)老保險的了解，更愿意考慮土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)想法，所以面對可供選擇的養(yǎng)老保險時，即使把它看作投資，也只顧眼前，而忽視長遠(yuǎn)。 每個人都愿意把自身利益最大化作為目標(biāo)，在看到較低的收益率時，更愿意當(dāng)時以現(xiàn)金的方式持有，減少以投資的方式獲取未來收益。所以這種選擇行為會降低農(nóng)民對老農(nóng)保制度的滿意度和參與率，阻礙了制度的實施。

第三，養(yǎng)老保險法律滯后。 《中華人民共和國社會保險法》是在2011 年7 月開始實施的，而老農(nóng)村養(yǎng)老保險是自1978 年逐漸形成，所以在“老農(nóng)?！敝贫入A段，雖然有政府的規(guī)章制度作為指導(dǎo)，但是沒有專門的法律對農(nóng)村養(yǎng)老保險做出規(guī)定，沒有把它當(dāng)成一項重要的社會政策。 因為缺乏專門的法律保障，老農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的很多環(huán)節(jié)沒有嚴(yán)格的法律可以遵循，所以在運行過程中存在很多漏洞，比如在資金的籌集與基金管理方面，不能保證專款專用，存在被挪用現(xiàn)象。 這種情況下，造成了很多人力、物力、財力的浪費，也讓農(nóng)村居民對老農(nóng)村養(yǎng)老保險制度喪失了信心。

2.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度供求失衡的原因

第一，城鄉(xiāng)保障水平差異大。 在實行老農(nóng)村養(yǎng)老保險的時期，工業(yè)化程度不高，農(nóng)村居民還沒有意識到農(nóng)村與城市存在發(fā)展不平衡問題。 到了新農(nóng)保階段，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷深化，農(nóng)村與城市間的差距不斷拉大。 雖然農(nóng)村居民的經(jīng)濟收入落后很多，但是在設(shè)計不同的養(yǎng)老保險制度時，并沒有充分考慮到這些因素，農(nóng)村居民參與的新農(nóng)保與職工、城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老保險相比，待遇要差很多，甚至不能覆蓋日常生活開支，另外農(nóng)村居民對城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保障差異存在不滿，也對養(yǎng)老保險產(chǎn)生了能提供更公平的保障水平的需要。

第二，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生改變。 一方面，隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)業(yè)用地被征作其他用途，一些農(nóng)民失去了農(nóng)地，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，成了靈活就業(yè)人員。但是在新農(nóng)保的政策設(shè)計中，并沒有周全考慮農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人員和失去農(nóng)地的農(nóng)民。 在城務(wù)工時面對的是城市的養(yǎng)老保險制度，老年回到農(nóng)村后農(nóng)村實行的是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，兩套養(yǎng)老保險制度不能完美銜接，這些人員的很多權(quán)益無法得到保障。 另一方面，近年來人口老齡化不斷加劇，尤其農(nóng)村面對的老齡化形勢更加嚴(yán)峻，農(nóng)村的老年人在喪失勞動能力后就失去了收入來源，因此農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更重，而新型農(nóng)村養(yǎng)老保險為農(nóng)村老人提供的養(yǎng)老保障遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障，因此需要新的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度解決這個問題。

(三)制度變遷的路徑依賴

1.依賴先試點后全國的漸進(jìn)式強制性變遷

通過本章對制度變遷方式分析得出結(jié)論，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的制度變遷方式，是漸進(jìn)式的強制性制度變遷，既依靠國家強制力，又可以避免大的社會震蕩，因此這種方式的成功率高。 農(nóng)村養(yǎng)老保險依靠這種制度變遷方式是因為，一方面，在每次推出新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時，都會先選擇具有代表性的地區(qū)進(jìn)行試驗，在試點期后總結(jié)實踐經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實情況不斷改進(jìn)后再在全國范圍內(nèi)實施，因為有試點地區(qū)的先例存在，制度在全國范圍內(nèi)推廣時面臨的阻力也更小。 另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行成本高，作為全新的制度在全國范圍內(nèi)試錯成本太高，而選用試點先推廣，可以降低政府的推行成本和維護(hù)成本。

2.依賴土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老

不同于城鎮(zhèn)逐步建立起的養(yǎng)老保障制度，由于農(nóng)民在每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金較低，在沒有土地保障的情況下幾乎不可能滿足老年時的生活需要，因此農(nóng)民依靠土地帶來的保障，形成了適合在農(nóng)村養(yǎng)老的模式。 在源遠(yuǎn)流長的傳統(tǒng)文化中，儒家的孝悌思想對我國家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了一定的影響，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念也是從這一傳統(tǒng)思想中衍生出來的，在農(nóng)村的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式下，農(nóng)民在成年之后以從事生產(chǎn)勞作獲得收入滿足基本生活需要，以及照顧家人。 近年來，工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，土地的保障作用隨之逐漸減弱，但是土地與家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念依然為農(nóng)民提供了經(jīng)濟來源保障和傷病養(yǎng)老保障，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷過程中，依然緊密聯(lián)系土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，國家有關(guān)部門發(fā)布的相關(guān)文件中，也提到了不能忽略像家庭養(yǎng)老這樣的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，要發(fā)揮它們的積極作用。

四、 總結(jié)

本文以制度變遷理論為基礎(chǔ)，梳理了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷的三個階段，先是老農(nóng)保，之后是新農(nóng)保，目前實行的是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。 制度變遷的方式是漸進(jìn)式的強制性制度變遷，進(jìn)而探究前兩種制度不再適用的原因，即存在供給與需求不平衡，具體而言老農(nóng)保供求失衡的原因是保障水平較低、農(nóng)民的短視行為和養(yǎng)老保險法律滯后，新農(nóng)保供求失衡的原因是城鄉(xiāng)保障水平差異大與農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，結(jié)合漸進(jìn)式制度變遷和強制性制度變遷的特點，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷過程中，路徑依賴于先試點后全國的漸進(jìn)式強制性變遷、土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)養(yǎng)老。