新形勢下科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化對策研究

劉繼承 中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院放射醫(yī)學(xué)研究所

引言

從國家出臺的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法規(guī)和制度不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制受重視程度非同一般?？茖W(xué)事業(yè)單位作為我國事業(yè)單位的重要構(gòu)成，已經(jīng)擺脫單純照搬企業(yè)內(nèi)部控制的情況，內(nèi)部控制建設(shè)逐步規(guī)范化，內(nèi)部控制體系初步形成。但隨著事業(yè)單位改革、新《政府會計制度》的實施以及科研管理“放管服”政策的落地，給科學(xué)事業(yè)單位帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也對科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的要求。因此，在新形勢下創(chuàng)造科學(xué)事業(yè)單位精細(xì)化內(nèi)部控制管理新模式，讓科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制向縱深延伸，是保障科學(xué)事業(yè)單位改革發(fā)展的重要措施。

一、新形勢下深入推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的意義

（一）提升單位內(nèi)部管理水平

近年來，科研機(jī)構(gòu)和科學(xué)研究人員獲得的利好政策越來越多，不但在科研經(jīng)費管理方面的自主權(quán)擴(kuò)大了，在科研助理的配置上也有助于科研人員全身心投入研究，讓科研人員不拘泥于日常的繁雜瑣事，真正做到“術(shù)業(yè)有專攻”，從而推動國家科技進(jìn)步。為嚴(yán)格落實這些科研政策，保證科研項目資金高效使用，深入推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)勢在必行。內(nèi)部控制建設(shè)在科學(xué)事業(yè)單位的“落地生根”，可以在充分釋放科研活力的前提下，優(yōu)化科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部管理與服務(wù)水平，使政策既能夠著實落地，又避免有接不住的情況發(fā)生，讓科學(xué)事業(yè)單位的科研活動充滿勃勃生機(jī)。

（二）確保經(jīng)濟(jì)活動合法規(guī)范

在科技創(chuàng)新體制改革的背景下，我國對科研創(chuàng)新投入比例持續(xù)增長，科學(xué)事業(yè)單位作為科技力量核心骨干，承擔(dān)的科研經(jīng)費項目大幅增加，經(jīng)費數(shù)額龐大，對管理上也提出了更高要求。因此，持續(xù)推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的意義重大?？茖W(xué)事業(yè)單位通過系統(tǒng)的開展內(nèi)部控制建設(shè)，可以不斷發(fā)現(xiàn)問題、完善業(yè)務(wù)流程、聚焦定位風(fēng)險，讓各項經(jīng)濟(jì)活動在政策、法規(guī)、制度下合法規(guī)范運行，提升科研經(jīng)費的使用效率。

（三）維護(hù)國有資產(chǎn)安全完整

在修繕專項的持續(xù)支持下，科學(xué)事業(yè)單位每年購置大量的儀器設(shè)備用于科學(xué)研究，科研條件得到了質(zhì)的提升；同時經(jīng)費自主權(quán)的擴(kuò)大，在設(shè)備費預(yù)算調(diào)整、預(yù)算編制的簡化、預(yù)算科目合并上體現(xiàn)得淋漓盡致，充分讓科研人員感受到了“松綁”帶來的獲得感，潛心于科學(xué)研究，但資產(chǎn)管理方面的問題也不容忽視。因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是管理國有資產(chǎn)安全高效的有力舉措，是保證國有資產(chǎn)物盡其用的有效方式，是杜絕固定資產(chǎn)閑置、未及時辦理入賬、不按政府采購執(zhí)行、長時間未盤點等問題的有效方法，是推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位創(chuàng)新能力建設(shè)的服務(wù)保障。

（四）保障財務(wù)信息真實準(zhǔn)確

隨著新《政府會計制度》的實施，科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作也面臨著新的挑戰(zhàn)，尤其是會計核算上，采用收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的雙基礎(chǔ)模式，對科學(xué)事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制流程、管理制度、財務(wù)人員水平和會計基礎(chǔ)工作都有顯著影響，凸顯了科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重要性。因此，深入推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作可以結(jié)合新《政府會計制度》的特點進(jìn)行不斷優(yōu)化創(chuàng)新，從而確保財務(wù)數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，提高財務(wù)報表的有效性，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支持。

二、新形勢下科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制有意識，不深入

2012年開始，科學(xué)事業(yè)單位都在緊鑼密鼓地開展內(nèi)控建設(shè)工作，內(nèi)控意識逐漸增強(qiáng)，尤其內(nèi)部控制建設(shè)被視為一把手負(fù)責(zé)制，讓科學(xué)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)從思想層面對內(nèi)部控制有了明確清晰的認(rèn)識，讓內(nèi)部控制在科學(xué)事業(yè)單位有了成長的土壤并生根發(fā)芽，內(nèi)部控制工作逐漸步入軌道。但隨著內(nèi)部控制工作的常態(tài)化要求，部分科學(xué)事業(yè)單位的熱情已不比從前，內(nèi)部控制工作逐漸走入“疲憊期”，從最初的主動建設(shè)內(nèi)部控制體系變成了現(xiàn)在的被動編制合格內(nèi)部控制報告，內(nèi)控控制體系尚未形成縱橫交錯、枝繁葉茂的景象，內(nèi)部控制的作用發(fā)揮如何也沒辦法考量。

（二）內(nèi)部控制有制度，不完善

按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求，科學(xué)事業(yè)單位正大刀闊斧的開展內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi)部控制制度也建立了，內(nèi)部控制的作用已經(jīng)初顯。但是個別科學(xué)事業(yè)單位還存在制度建設(shè)完成后便束之高閣，沒有嚴(yán)格按制度執(zhí)行的情況，使制度的建設(shè)和執(zhí)行不能有序地銜接，形成了兩張皮的現(xiàn)象。另外有些科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)墨守成規(guī)，不能與時俱進(jìn)，沒有根據(jù)政策變化和單位實際及時地更新和調(diào)整，制度內(nèi)容相對粗放、模糊，細(xì)化條款缺失，給實際執(zhí)行帶來困難，讓內(nèi)部控制制度不能發(fā)揮出特有的控制作用，可能會造成了有章不循的局面。

（三）內(nèi)部控制有建設(shè)，缺特色

從初接觸編報內(nèi)部控制報告的懵懂陌生，到現(xiàn)如今的熟能生巧，科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制編報工作已有六載。經(jīng)過六年的積累經(jīng)驗，內(nèi)部控制體系初步建成，機(jī)械的對標(biāo)企業(yè)內(nèi)部控制的情況一去不復(fù)返。但在某些科學(xué)事業(yè)單位中，還存在單純的復(fù)制國家政策文件作為單位內(nèi)控制度的情況，尤其在內(nèi)控手冊的編制上，第三方中介機(jī)構(gòu)大包大攬的情況確有發(fā)生。由于中介機(jī)構(gòu)在短時間內(nèi)不能充分了解單位的業(yè)務(wù)，導(dǎo)致內(nèi)部控制手冊不符合業(yè)務(wù)需要，更無從談起執(zhí)行效果，建成后便置之不理。另外有些科學(xué)事業(yè)單位考慮到外聘中介機(jī)構(gòu)存在費用高、效率低問題，干脆借用兄弟單位的手冊模板，簡單修改了單位、名稱等信息，直接作為了自己的內(nèi)部控制手冊使用，完全不考慮是否與單位業(yè)務(wù)及相關(guān)流程一致，致使內(nèi)部控制建設(shè)毫無自身特色，內(nèi)部控制效果不盡如人意。

（四）內(nèi)部控制有監(jiān)督，缺力度

在編報內(nèi)部控制報告的常態(tài)化環(huán)境下，科學(xué)事業(yè)單位必須嚴(yán)格按照內(nèi)部控制報告的填報要求上傳組織實施、運行效果等方面佐證材料。因此，科學(xué)事業(yè)單位能夠按照編報要求對內(nèi)部控制工作逐項實施、落實，但實施質(zhì)量往往缺少強(qiáng)有力監(jiān)督，存在監(jiān)督不持續(xù)、力度不夠的問題?？茖W(xué)事業(yè)單位的監(jiān)督分為內(nèi)部和外部監(jiān)督。內(nèi)部審計作為內(nèi)部監(jiān)督部門，人員構(gòu)成大多由財務(wù)轉(zhuǎn)崗，缺乏專業(yè)能力，甚至有些單位根本未設(shè)立審計部門，其獨立性可想而知。另外有些單位內(nèi)部審計即便開展了監(jiān)督也是找擅長的財務(wù)內(nèi)部控制著手，對發(fā)現(xiàn)問題出于家丑不可外揚的顧慮，內(nèi)部問題內(nèi)部消化，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督；而外部的監(jiān)督，更多關(guān)注的是政策落實、執(zhí)行進(jìn)度、課題經(jīng)費合法合規(guī)等方面，較少開展內(nèi)部控制專項監(jiān)督，不利于科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)。

（五）內(nèi)部控制有評價，不全面

基礎(chǔ)性評價先于內(nèi)部控制建設(shè)。因此，科學(xué)事業(yè)單位為了不打無把握之仗，先從自評入手，目的是讓內(nèi)部控制建設(shè)工作精準(zhǔn)，達(dá)到對癥下藥的效果，進(jìn)而通過以評價推建設(shè)的模式，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。所以內(nèi)部控制評價不能局限在最初的基礎(chǔ)性評價上，而是要在內(nèi)部控制體系建成后，整體、系統(tǒng)、全面、客觀地去開展評價。部分科學(xué)事業(yè)單位雖然初期開展了基礎(chǔ)性評價，但后續(xù)的自我評價環(huán)節(jié)沒有及時銜接上，甚至未對評價結(jié)果出具評價報告；另外評價工作需要評價小組系統(tǒng)性開展，而部分科學(xué)事業(yè)單位未設(shè)置評價小組，即使設(shè)置了評價小組，其成員也存在缺乏相關(guān)評價經(jīng)驗的情況，因此，對內(nèi)部控制的評價就縮減成了對財務(wù)合理合規(guī)性評價。另外有些科學(xué)事業(yè)單位傾向委托第三方進(jìn)行評價的方式開展評價工作，但第三方中介機(jī)構(gòu)收費高且對具體工作流程、風(fēng)險點等關(guān)乎內(nèi)部控制評價效果的地方無從了解，導(dǎo)致評價報告的含金量不高、評價報告發(fā)現(xiàn)問題不準(zhǔn)確、解決措施難實現(xiàn)，失去了內(nèi)部控制評價的意義。

三、新形勢下深入推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化對策

（一）強(qiáng)化內(nèi)控理念，構(gòu)筑全員參與的內(nèi)控環(huán)境

科學(xué)事業(yè)單位需把內(nèi)部控制理念植入內(nèi)心，糾正“只關(guān)心科研成果、不在乎內(nèi)部管理”的錯誤觀念，積極營造全體職工主動參與、人人都是主人翁的內(nèi)控環(huán)境。單位領(lǐng)導(dǎo)主持召開辦公會，重點研討上級主管部門關(guān)于內(nèi)部控制方面的政策文件，并布置各部門開展學(xué)習(xí)研討，提高領(lǐng)導(dǎo)干部及普通職工對內(nèi)部控制建設(shè)的重視；同時要把內(nèi)部控制建設(shè)作為單位專項工作，每年年初根據(jù)實際工作需要，提前謀劃內(nèi)部控制工作安排，不僅專門制定內(nèi)部控制工作計劃表，還要將內(nèi)部控制工作嵌入各處室及職能部門年度績效計劃中；上級主管部門可以定期舉辦單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制培訓(xùn)班，強(qiáng)化其“第一責(zé)任人”意識，推動單位內(nèi)控建設(shè)自上而下順利開展，讓內(nèi)部控制建設(shè)工作有條不紊、持續(xù)精進(jìn)。

（二）完善內(nèi)控制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制與績效評價的有機(jī)結(jié)合

在預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支審計中會發(fā)現(xiàn)某些科學(xué)事業(yè)單位存在制度執(zhí)行不到位的情況，因此，要讓內(nèi)部控制制度實施有效，光有建設(shè)、沒有執(zhí)行是不夠的。科學(xué)事業(yè)單位要擺脫制度掛墻問題，避免內(nèi)控制度形式化。同時，要保證制度的高效執(zhí)行，離不開內(nèi)部控制與績效計劃的深度融合。在內(nèi)部控制與績效評價各盡其職的前提下，用內(nèi)部控制的有效實施作為強(qiáng)化績效評估體系的有力武器，把績效評估體系的高效落實看成增強(qiáng)內(nèi)部控制管理成果的有力保障。實施獎懲機(jī)制，激勵管理人員和科研人員積極完成績效目標(biāo)，踴躍參與內(nèi)部控制建設(shè)，從嚴(yán)遵守內(nèi)部控制制度，高效落實崗位職責(zé)；另外，加強(qiáng)信息化建設(shè)工作，強(qiáng)化業(yè)財融合也是保障內(nèi)控制度有效執(zhí)行的重要措施。信息化建設(shè)由于存在前期成本投入大、后期升級維護(hù)費用高的問題，科學(xué)事業(yè)單位在充分考慮投入產(chǎn)出比后，從適用性和實用性出發(fā)，開展符合單位實際的信息化建設(shè)工作，從制度比較清晰明了、操作規(guī)程比較規(guī)范的方面著手，做好長期規(guī)劃，逐步打通信息壁壘，預(yù)防內(nèi)部控制風(fēng)險。

（三）因地制宜、創(chuàng)新符合單位業(yè)務(wù)特點的內(nèi)部控制體系

近年來，國家相繼出臺了預(yù)算績效管理、政府會計制度以及“放管服”“雙創(chuàng)”等政策，每一項政策都和科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制緊密相連。因此，科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制不能局限在東拼西湊、停留表面的局面，要徹底擺脫安于現(xiàn)狀、應(yīng)付檢查的心理，讓內(nèi)部控制建設(shè)完全貼近實際，與眾不同。第一，要在前期開展內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)上深耕細(xì)作，對不同科研項目的管理規(guī)定做到了如指掌，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”制度，圍繞單位及業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)事項實施涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督全流程的內(nèi)部控制管理，形成“人人有參與、互相有監(jiān)督”的內(nèi)部控制格局；第二，單位領(lǐng)導(dǎo)班子要抓大局、把方向，各部門及職工要明確崗位職責(zé)、加強(qiáng)部門協(xié)作，結(jié)合單位科研方向、科室發(fā)展及管理需求，編制內(nèi)控手冊、細(xì)化控制標(biāo)準(zhǔn)、確立關(guān)鍵風(fēng)險、明確控制措施、劃清職責(zé)權(quán)限、搭建信息平臺、落實監(jiān)督制度、開展運行評價，充分提升內(nèi)控報告編報質(zhì)量，讓單位內(nèi)部控制建設(shè)在符合單位實際的軌道上高速運行。

（四）完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是內(nèi)部控制體系的必要環(huán)節(jié)，也是檢驗內(nèi)部控制建設(shè)成果的“試金石”，監(jiān)督體系不完善，內(nèi)部控制的實施效果就會事倍功半。因此，壓實監(jiān)督的責(zé)任，明確監(jiān)督的主體，進(jìn)而完善監(jiān)督機(jī)制是提高科研經(jīng)費使用效率、保護(hù)資產(chǎn)完整安全、讓科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)敢于直面檢查的有力措施。第一，注重內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建立。設(shè)置內(nèi)部審計部門并獨立開展工作，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。第二，上級主管單位可以制定內(nèi)部控制專項審計計劃，采取分片區(qū)互聯(lián)互審及跨片區(qū)委派的方式，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排，整合審計資源，抽調(diào)各單位素質(zhì)過硬、能力過強(qiáng)的審計骨干開展各兄弟單位間的內(nèi)部控制審計工作，取長補短，促進(jìn)各兄弟單位間的內(nèi)部控制建設(shè)工作；第三，外部監(jiān)督的精準(zhǔn)檢查。外部監(jiān)督可以結(jié)合科學(xué)事業(yè)單位特點，對科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和實施情況以及內(nèi)控編制報告的合理性、真實性進(jìn)行重點審核，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控編制報告的作用，深挖內(nèi)控編制報告的價值，最終形成內(nèi)外部相互交叉的監(jiān)督網(wǎng)。

（五）落實評價流程，系統(tǒng)開展內(nèi)部控制自我評價

科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制自我評價是由單位自行開展，從設(shè)計、實施、執(zhí)行、效果等方面對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行檢查，最終達(dá)到評價客觀公正、報告真實準(zhǔn)確的目的。因此科學(xué)事業(yè)單位要想對單位內(nèi)部控制建設(shè)效果做到如數(shù)家珍，勢必要踏實、系統(tǒng)地開展內(nèi)部控制自我評價工作。第一，實施自我評價全流程管理。無論從前期準(zhǔn)備、中期實施、結(jié)果匯總、后期整改都予以重點關(guān)注，規(guī)范內(nèi)部控制自我評價，讓每個環(huán)節(jié)、流程保持獨立；第二，從職能部門抽調(diào)骨干力量，組成評價小組，交叉評價各部門內(nèi)部控制建設(shè)情況。通過部門自查和小組評價，認(rèn)定存在的問題，有效降低風(fēng)險事件發(fā)生概率；第三，關(guān)注評價反饋及落實整改情況。評價不是目的，整改才有意義。評價小組要與各部門積極溝通，不隱瞞評價中的問題缺陷，督促整改落實，逐條建賬銷號，同時對評價過程中好的經(jīng)驗和做法要給予肯定，積極宣傳推廣；第四，強(qiáng)調(diào)評價結(jié)果的運用和公示。對評價報告中存在的問題，單位負(fù)責(zé)人要在所長辦公會進(jìn)行宣貫、通報，部門負(fù)責(zé)人要在部門例會強(qiáng)調(diào)、提醒，形成上層重視、中層擔(dān)當(dāng)、職工負(fù)責(zé)的內(nèi)部控制紀(jì)律，確保科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價與監(jiān)督體系不見盲區(qū)。

結(jié)語

總之，科學(xué)事業(yè)單位想要提升自身競爭力、讓管理水平日臻完善、使國有資產(chǎn)高效安全，就需要量身定做單位自己特色的內(nèi)部控制體系，通過意識方面深入強(qiáng)化、制度方面壓實執(zhí)行、監(jiān)督方面完善體系、評價方面嚴(yán)控流程等措施保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效性，努力創(chuàng)造銳意創(chuàng)新的科研氛圍，從而提升科學(xué)事業(yè)單位的科研實力，助力高水平科技自立自強(qiáng)。