分享經(jīng)濟發(fā)展中的政府監(jiān)管問題淺析

汪吉清 中國建筑材料工業(yè)規(guī)劃研究院

引言

近幾年，“互聯(lián)網(wǎng) +”的蓬勃發(fā)展催熱了分享經(jīng)濟。嚴格來說，分享經(jīng)濟是一場自下而上的經(jīng)濟制度變革，這是對傳統(tǒng)商業(yè)模式的顛覆。目前，我國政府和企業(yè)之所以如此重視分享經(jīng)濟，賦予其超高的待遇，是因為它能為社會帶來很多有利影響。比如說，分享經(jīng)濟可以助力大眾創(chuàng)新、打造新經(jīng)濟增長點、擴大有效供給、激發(fā)創(chuàng)新活力、實現(xiàn)低碳生存、促進靈活就業(yè)、走向多元協(xié)同等。而這些影響，不僅利國利民，更重要的是能夠為企業(yè)創(chuàng)造更多的發(fā)展機遇，讓企業(yè)在轉型升級的過程中，獲得更多的有效資源和更大的市場規(guī)模。

分享經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也暴露出政府監(jiān)督管理手段的滯后，當前傳統(tǒng)的監(jiān)管治理手段，包括設置準入許可、執(zhí)業(yè)資質(zhì)、數(shù)量控制、價格管制以及稅收管理等，在分享經(jīng)濟面前變得難以實施。因此，二者的矛盾日益凸顯。分享經(jīng)濟作為新興的經(jīng)濟模式，尚處于創(chuàng)新和探索階段，其發(fā)展過程中的不確定性，可能造成政府在監(jiān)管方式的選擇上無所適從，政府監(jiān)管過程有可能阻礙其發(fā)展，但寬松的監(jiān)管環(huán)境又會引發(fā)各種社會秩序混亂。如何找到平衡點成為政府對分享經(jīng)濟監(jiān)管的關鍵所在。

一、分享經(jīng)濟政府監(jiān)管的基本理論

（一）經(jīng)濟性規(guī)制

從某種意義上說，分享經(jīng)濟的快速發(fā)展是基于現(xiàn)有監(jiān)管框架的空白或者灰色地帶，因此容易受到各種形式的市場失靈的影響，從而因信息不對稱、壟斷和外部性等導致市場無法實現(xiàn)資源有效配置等諸多問題。這些問題的出現(xiàn)是因為政府還不知道該如何應對這種新興業(yè)態(tài)，但無論是為了保護消費者還是創(chuàng)造更大的社會價值，政府都必須對其進行監(jiān)管，而不是遏制創(chuàng)新與發(fā)展。

經(jīng)濟性規(guī)制主要關注政府制約企業(yè)定價、行業(yè)進出等方面的作用，重點關注具有自然壟斷和信息不對稱等特征的行業(yè)。經(jīng)濟性規(guī)制主要通過以下途徑實施：一是通過頒發(fā)許可證和執(zhí)行審批制度來制定更高的準入標準，從而達到對行業(yè)進出和產(chǎn)業(yè)內(nèi)競爭者數(shù)量的規(guī)制；二是對所監(jiān)管的企業(yè)實行費率調(diào)整規(guī)制，包括費率水平調(diào)控或費率結構調(diào)控；三是實行企業(yè)生產(chǎn)規(guī)制，通過對企業(yè)產(chǎn)量或者產(chǎn)品價格的監(jiān)管來限制或鼓勵企業(yè)生產(chǎn)；四是企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制，是通過對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量進行規(guī)制來監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）社會性規(guī)制

社會性規(guī)制是為了確保居民的健康和安全，防止污染、保護環(huán)境所進行的規(guī)制，主要是為了處理政策外部性引發(fā)的經(jīng)濟活動。近年來，各國社會監(jiān)管工作逐步落實，主要通過制定相應標準、發(fā)放執(zhí)照、收取各種費用等手段進行。規(guī)制不僅要保障消費者的安全，而且不得抑制產(chǎn)業(yè)增長。必要的政府規(guī)制及其合理的規(guī)制方式是保證持續(xù)創(chuàng)新的關鍵，并確保公共利益不受影響。

分享經(jīng)濟在全球的不斷擴張，為各國經(jīng)濟社會的發(fā)展注入了新的活力，同時，在社會治理方面，分享經(jīng)濟這種新型崛起的經(jīng)濟模式也為政府監(jiān)管帶來了更多的挑戰(zhàn)。

二、政府對分享經(jīng)濟監(jiān)管的主要原因

（一）信息不對稱性

近年來，分享經(jīng)濟在各領域逐步延伸，規(guī)模不斷擴大、業(yè)態(tài)日益豐富。在分享經(jīng)濟勢如破竹的發(fā)展形勢之下，對傳統(tǒng)商業(yè)模式和市場格局帶來顛覆性變革和歷史性創(chuàng)新的同時，也不可避免地形成或突顯出了諸多問題。

在目前的一些經(jīng)濟活動中，線上和線下信息不對稱現(xiàn)象普遍存在，在這種約束機制不健全的環(huán)境下，經(jīng)濟活動參與者的失信和違約成本較低，信用約束力下降，這種情況的長期存在不利于分享經(jīng)濟的發(fā)展。

由于在信息不對稱情況下存在逆向選擇行為，可能存在排除高質(zhì)量交易者的情況。信息不對稱性也有可能導致道德風險，即參與交易的雙方可能對他人造成不利影響。因此，信息的不對稱會導致相比社會最優(yōu)資源配置水平更少的交易量。

（二）行業(yè)標準體系缺失

由于行業(yè)標準體系缺失，分享經(jīng)濟尚未形成規(guī)模化、標準化的生態(tài)體系。當前分享經(jīng)濟活動的市場準入門檻普遍較低，經(jīng)濟活動缺乏行業(yè)統(tǒng)一標準，在政府監(jiān)管制度方面也缺乏相關指導性的行業(yè)準則。由于傳統(tǒng)行業(yè)標準體系與分享經(jīng)濟活動不匹配，在實踐中一些企業(yè)通過低成本攬客、層層加價的運營模式，造成用戶體驗感差，嚴重影響了分享經(jīng)濟行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

分享經(jīng)濟發(fā)展的核心要素之一就是各主體之間的信任關系。因此，只有建立健全行業(yè)標準體系，分享經(jīng)濟才能實現(xiàn)良性發(fā)展。在行業(yè)標準體系不健全的情況下，企業(yè)的違約成本較低，道德風險也很難防范。

現(xiàn)行階段絕大部分分享經(jīng)濟的交易活動都是依托于移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，如果沒有形成一套行之有效的行業(yè)標準體系，就很難杜絕違約行為的發(fā)生，同時也極大地提高了守約方的交易成本，這也將對分享經(jīng)濟的迅速發(fā)展造成阻礙。

（三）保障措施尚不健全

分享經(jīng)濟尚屬于新生事物，在分享經(jīng)濟活動中還存在著大量的法律法規(guī)漏洞和灰色地帶，存在潛在的安全隱患。在分享經(jīng)濟早期的發(fā)展階段，很多人看到了分享經(jīng)濟的商機，導致行業(yè)競爭混亂、不正當競爭等情況，而相關監(jiān)管機構由于沒有相匹配的法律依據(jù)，從而導致惡性競爭、行業(yè)紊亂加劇。雖然企業(yè)十分重視分享經(jīng)濟模式的安全性問題，但是目前所推出的監(jiān)管服務還是相對謹慎，同時很多互聯(lián)網(wǎng)平臺涉及這類產(chǎn)品和服務的安全性也受到了質(zhì)疑，原有的法律法規(guī)等保障措施不適應分享經(jīng)濟的發(fā)展需求，無法匹配上互聯(lián)網(wǎng)信息時代下分享經(jīng)濟的實踐，目前還沒有推出相對完善的法律法規(guī)及政策來保障和推進分享經(jīng)濟模式在我國的進一步實施。

三、政府對分享經(jīng)濟監(jiān)管的主要形式

（一）準入障礙及行為準則

準入障礙及行為準則是保障企業(yè)能夠順利開展各項經(jīng)濟活動的前提條件，如果市場準入條件非常高，那么能夠參與到市場展開競爭的企業(yè)將少之又少。在當前分享經(jīng)濟的發(fā)展過程中，設置市場準入障礙將會是政府監(jiān)管的一個核心手段。

市場準入障礙及行為準則的制定主要體現(xiàn)了政府監(jiān)管的底線策略。將分享經(jīng)濟活動的參與企業(yè)劃入平臺監(jiān)管的范疇之內(nèi)，從而有助于從根本上清理一些阻礙分享經(jīng)濟發(fā)展的法律爭議。同時，也將利于消除現(xiàn)有法律制度監(jiān)管下對分享經(jīng)濟設置的門檻和壁壘，這無疑將會是對分享經(jīng)濟發(fā)展的一種極大鼓勵。

（二）消費者保護

自分享經(jīng)濟誕生以來引起大家廣泛關注的就是消費者安全保護問題。為了解決消費者安全性這個問題，政府主要從平臺監(jiān)管開始引導，通過在平臺推廣分享經(jīng)濟活動相關保險來建立最低限度的消費者安全保障和產(chǎn)品服務質(zhì)量標準，從而讓消費者盡可能放心地參與到分享經(jīng)濟活動中來。

（三）從業(yè)者保障

在分享經(jīng)濟的發(fā)展過程中，保障從業(yè)者的相關利益也是分享經(jīng)濟監(jiān)管中的重要一環(huán)，在這一環(huán)中政府主要采取的方式有保險制度以及稅收優(yōu)化制度。以專車為例，保險的主要目的是在于，若發(fā)生交通事故，該保險能夠?qū)︸{駛員進行賠償；或者針對駕駛員提起的訴訟或仲裁做出賠償判決，且該保險能夠先行賠付。這是從風險分擔層面對分享經(jīng)濟活動參與的從業(yè)者提供了一層保護。

分享經(jīng)濟的發(fā)展同時必然帶來大量的自雇勞動者，通過自雇納稅人個人所得稅減免優(yōu)惠政策或者對自雇勞動者的社會保險政府補貼制度等，使得分享經(jīng)濟從業(yè)者有與其他勞動者同等的權益和保障。

（四）社會征信體系

分享經(jīng)濟模式是基于信任和信用的一種新興商業(yè)模式，社會征信體系的建立為分享經(jīng)濟提供了信用支撐。目前，政府主要從身份證信息實名認證、互聯(lián)網(wǎng)平臺賬號登錄驗證以及設置信用額度等技術手段方面來對分享經(jīng)濟進行監(jiān)管。通過這些技術手段消除了在分享經(jīng)濟活動中一定的信任困擾，在一定程度上保證了交易的安全性和便利性，但還有待進一步完善。社會征信體系的建立可以解決分享經(jīng)濟活動中從業(yè)者資質(zhì)和信用背景調(diào)查的要求，保證了經(jīng)濟活動運營的安全性，從而起到了維持社會秩序穩(wěn)定、降低社會風險及危機隱患的作用。

四、政府對分享經(jīng)濟監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題

（一）法律法規(guī)及監(jiān)管制度

當前中央和地方政府都出臺了多項分享經(jīng)濟監(jiān)管政策和指導意見，國家發(fā)展改革委會同有關部門發(fā)出《關于做好引導和規(guī)范共享經(jīng)濟健康良性發(fā)展有關工作的通知》提出了構建綜合治理機制、推進實施分類治理等各項要求，對分享經(jīng)濟的發(fā)展及監(jiān)管做出了引導和建議，同時也對其發(fā)展的內(nèi)容和形式給予了較大的自由。然而，分享經(jīng)濟在實際發(fā)展過程中仍面臨較大的市場監(jiān)管法律法規(guī)及監(jiān)管制度的適用性障礙。

我國現(xiàn)有的法律法規(guī)主要是針對傳統(tǒng)經(jīng)濟模式下的各個行業(yè)而定的，而并沒有針對具體的商業(yè)模式而定，因此分享經(jīng)濟模式下的各行業(yè)法律法規(guī)目前還處于較為空缺的階段。在商業(yè)模式不同的條件下，任何行業(yè)出現(xiàn)的情況都會不同，所以用傳統(tǒng)經(jīng)濟模式下的法律法規(guī)已無法客觀合理的來評判分享經(jīng)濟模式下的各種情況。

任何一個新興行業(yè)的崛起，都必然會帶來法律與監(jiān)管問題。是否應該監(jiān)管、如何監(jiān)管等問題也是政府需要重點考慮的問題。法律與監(jiān)管早期都會顯得不適應，通過行業(yè)的利益沖擊和自我保護，法律法規(guī)及監(jiān)管制度都將伴隨行業(yè)發(fā)展逐步完善，這是一個必然的過程。

（二）市場準入與許可

設計合理的市場準入和許可是分享經(jīng)濟取得繁榮發(fā)展的前提條件，同時也是政府監(jiān)管的重要手段之一。然而我國現(xiàn)行的市場準入與許可的監(jiān)管體系，在分享經(jīng)濟模式下仍表現(xiàn)出諸多不匹配。傳統(tǒng)經(jīng)濟條件下的市場準入與許可主要還是強調(diào)在細分市場基礎上的市場準入監(jiān)管，通過政府頒發(fā)營業(yè)許可等方式進行管理。而在分享經(jīng)濟時代，融合經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的大量出現(xiàn)，針對分享經(jīng)濟活動而量身定制的線上線下相結合、部門與區(qū)域協(xié)同的現(xiàn)代化監(jiān)管手段稍顯不足。同時，對于結合現(xiàn)階段分享經(jīng)濟的發(fā)展情況，根據(jù)分享經(jīng)濟業(yè)態(tài)屬性，進一步明確各行業(yè)領域主要管理服務部門也顯得尤為重要，傳統(tǒng)的市場準入與許可手段已無法滿足分享經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題新情況。因此，制定適應各行業(yè)各領域成長特點的差異化治理策略和分類細化監(jiān)管，實施公平競爭的審查制度，依法依規(guī)落實相關領域的資質(zhì)準入要求，仍是分享經(jīng)濟監(jiān)管道路上值得進一步研究和關注的方向。

（三）稅收政策和社保體系

分享經(jīng)濟作為一種新興的商業(yè)模式和業(yè)態(tài)，自誕生以來就帶有跨界融合的特點，關于平臺的性質(zhì)認定、行業(yè)歸類、勞資關系等尚無明確規(guī)定，缺乏與之相匹配的監(jiān)管體制機制，導致大量的分享經(jīng)濟活動仍處于監(jiān)管的灰色地帶?，F(xiàn)行制度下的稅收監(jiān)管制度大多是針對企業(yè)經(jīng)營者的，對于自然人主體的占絕大多數(shù)的現(xiàn)階段的分享經(jīng)濟活動中，監(jiān)管制度和約束體系很少甚至是沒有。

原有的企業(yè)雇傭模式在政府監(jiān)管下基本都為員工提供了社保保障，解決了員工如工傷、醫(yī)療等問題，分享經(jīng)濟模式這一關系現(xiàn)階段還暫未建立。分享經(jīng)濟活動的產(chǎn)品或服務供給者正在逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化，那么這類問題將會越發(fā)尖銳與突出。在分享經(jīng)濟模式下，現(xiàn)在的一些平臺企業(yè)在保險、稅收等政策上都在打 “擦邊球”，逃避政府監(jiān)管。所以，完善分享經(jīng)濟模式下的社保體系，對這些平臺加強監(jiān)管，保障雇傭雙方合法權利和義務，調(diào)整適應分享經(jīng)濟模式下的財稅政策，規(guī)范分享經(jīng)濟活動行為，保護交易雙方合法權益，勢在必行。

五、對我國分享經(jīng)濟政府監(jiān)管的建議

（一）完善基礎設施建設創(chuàng)新監(jiān)管手段

城市基礎設施是順利進行各種經(jīng)濟活動和其他社會活動的基礎，分享經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)如若想要良性循環(huán)，政府就必須大力完善基礎設施建設?？梢酝七M公共數(shù)據(jù)開放、同步共享數(shù)據(jù)信息等，幫助政府能更有效地為分享經(jīng)濟活動提供公共服務。政府可以通過鼓勵拼車、租車、公共自行車等共享活動，減少城市道路交通擁堵和空氣污染等環(huán)境問題。

除了數(shù)據(jù)共享、交通共享外，政府在其他公共設施領域也可推進政府與企業(yè)間的合作，建立供市民共享的有價值的公共基礎設施，如公共圖書館、公共社區(qū)服務中心等，不僅可以體現(xiàn)政府注重社會關懷，還著實為市民提供了便捷高效的生活方式。

（二）完善行業(yè)標準營造開放包容監(jiān)管環(huán)境

在分享經(jīng)濟時代，融合性新業(yè)態(tài)的大量出現(xiàn)，突破了傳統(tǒng)的監(jiān)管方式。因此，更要求各部門、各地區(qū)要主動作為，充分吸納市場參與者的意見，切實研究、遵循市場主導思路，因地因時調(diào)整監(jiān)管策略，不斷制定和完善適應分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)健康良性發(fā)展的行業(yè)標準等。同時，還應充分鼓勵地方行業(yè)協(xié)會積極參與，支持制定行業(yè)規(guī)范與自律公約，及時了解分享經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的各項問題，并清理阻礙其發(fā)展的不合理規(guī)章制度，務實推進分享經(jīng)濟健康良性發(fā)展。

（三）完善信用體系平臺構建現(xiàn)代化監(jiān)管模式

近年來，國家不斷推進社會信用體系建設，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》，并要求各地區(qū)各部門結合實際貫徹落實。分享經(jīng)濟的根基是信用，沒有信用的保障，就無法實現(xiàn)分享經(jīng)濟的安全性。因此，完善征信制度等一系列配套制度的共同推進，對分享經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展尤為必要。其次，建立針對分享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)新模式的部門協(xié)調(diào)機制，構建信息互換、執(zhí)法互助的綜合治理體系，切實通過現(xiàn)代化監(jiān)管模式來鼓勵行業(yè)自律，才能更好促進分享經(jīng)濟在我國的生根發(fā)芽、茁壯成長。

結語

總而言之，分享經(jīng)濟作為快速崛起的新動能，正在重塑經(jīng)濟增長格局、深刻改變生產(chǎn)生活方式，成為中國創(chuàng)新發(fā)展的新標志。為了更好地促進其發(fā)展，在制定相關政策前需要對分享經(jīng)濟做出更加深入的了解和分析，對分享經(jīng)濟持更包容、鼓勵和促進的態(tài)度，站在更高的戰(zhàn)略高度看待分享經(jīng)濟對中國發(fā)展和轉型的意義，政府唯有盡快建設合理而又健全的監(jiān)管制度，選擇與之相適應的監(jiān)管方式，才會推進分享經(jīng)濟的合法化進程，實現(xiàn)分享經(jīng)濟的健康良性發(fā)展。