大數(shù)據(jù)時代中國政府數(shù)據(jù)開放政策研究

張 峰，白 帆，陳政斌

(1.北京理工大學 人文與社會科學學院， 北京 100081；2.中國工商銀行 私人銀行部， 上海 200002)

在大數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)成為國家基礎性戰(zhàn)略資源，越來越多的國家希望通過開放政府數(shù)據(jù)來改善政府治理，促進社會發(fā)展。以美國為首的西方發(fā)達國家率先發(fā)布了政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策，此后一些發(fā)展中國家也逐漸加入政府數(shù)據(jù)開放行列中[1]。我國改革開放之后，人們對于政府信息公開的需求逐漸增大，而且隨著時代的發(fā)展數(shù)據(jù)被賦予更大的價值，人們對獲取和利用政府資源的需求也逐漸從信息層深入至數(shù)據(jù)層。2015年8月，國務院發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確指出要推動政府數(shù)據(jù)開放[2]，標志著我國正式從政府信息公開向政府數(shù)據(jù)開放過渡。隨著《綱要》的發(fā)布，我國政府數(shù)據(jù)開放政策數(shù)量呈現(xiàn)快速增長的趨勢。

一、我國政府數(shù)據(jù)開放政策的演進

大數(shù)據(jù)正日益對社會生活方式、經(jīng)濟運行機制以及國家治理能力產(chǎn)生重大影響[2]。美國、英國、澳大利亞等國紛紛意識到開放治理對經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和改善政府服務的價值，先后發(fā)布了政府數(shù)據(jù)開放政策，我國也相繼出臺了諸多政策方針來指導政府數(shù)據(jù)開放。我國政府數(shù)據(jù)開放政策經(jīng)歷了從政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放的過渡期和政府數(shù)據(jù)開放政策增長期兩個不同階段。

(一)政府數(shù)據(jù)開放政策過渡期

黨的十一屆三中全會之后，隨著改革開放進程的推進，人們對于黨政活動與決策透明度的要求不斷提高，黨中央以及各級政府為了響應人民需求，紛紛出臺了與政府信息公開相關(guān)的政策文件。1984年，鄧小平同志提出了“開放信息資源，服務四化建設”的口號，拉開了我國政府信息公開的序幕。在1987年中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會提出的加深信息公開思想的影響下，各地政府積極開展了政府信息公開工作。此后，1991年中共中央提出的村務公開制度、1996年中紀委提出的政務公開制度以及1999年建立的“政府上網(wǎng)工程”都極大地推動了我國政府信息公開的進程[3]。我國于2008年3月正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，使得政府信息公開制度初步形成?！稐l例》頒布之后的幾年實踐使我國的政府信息公開體系逐漸完善。然而，隨著信息時代的發(fā)展以及數(shù)據(jù)價值的愈發(fā)體現(xiàn)，政府在信息層面的公開已滿足不了當下的需求。2015年4月，我國國務院辦公廳印發(fā)了《2015年政府信息公開工作要點》，提出要“積極穩(wěn)妥推進政府數(shù)據(jù)公開，鼓勵和推動企業(yè)、第三方機構(gòu)、個人等對公共數(shù)據(jù)進行深入分析和應用”[4]。這是我國首次在信息公開政策中深入到數(shù)據(jù)層面，意味著我國政府對外開放的目標開始從信息層向數(shù)據(jù)層進行深入。同年8月，國務院常務會議通過了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確指出推動政府數(shù)據(jù)開放、保障數(shù)據(jù)安全的重要性，并提出要加快法規(guī)制度建設，修訂政府信息公開條例[2]。《綱要》的頒布標志著我國正式從政府信息公開階段向政府數(shù)據(jù)開放階段過渡。

(二)政府數(shù)據(jù)開放政策增長期

在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》發(fā)布后，我國在政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)領域的政策及文件數(shù)量也隨之增長。例如，國務院于2016年9月發(fā)布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》對政府政務信息資源目錄、政務信息資源分類與共享要求、共享信息的提供給與使用、信息共享工作的監(jiān)督與保障等方面進行了指導；隨后，緊跟《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》的步伐，《政務信息資源目錄編制指南(試行)》(2017)的頒布也標志著我國邁入了對政務信息數(shù)據(jù)資源的深入管理階段。該指南不僅對政務信息資源的分類以及元數(shù)據(jù)等進行了詳細說明，同時還指出了這些規(guī)定同樣適用于政府數(shù)據(jù)開放。

在國家政府數(shù)據(jù)開放政策的引導下，越來越多的地方性政府開展了政府數(shù)據(jù)開放試點工作，并且制定了相關(guān)的政策來指導試點工作的進行。截至2020年11月，在除港澳臺外的31個省級行政區(qū)中，已經(jīng)有上海、北京、福建、貴州、山東等20余個省級行政區(qū)發(fā)布的相關(guān)政策中涉及政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容。不排除存在部分省級行政區(qū)目前未發(fā)布政府數(shù)據(jù)開放政策，但已經(jīng)有部分省級行政區(qū)在其管轄范圍內(nèi)的省級以下的政府發(fā)布了相關(guān)政策。其中，上海發(fā)布的政府數(shù)據(jù)開放政策最多，另外像北京、福建、江蘇、重慶、山東等地發(fā)布的此類政策數(shù)量也較多。

二、大數(shù)據(jù)時代我國政府數(shù)據(jù)開放政策的內(nèi)容及特點

(一)我國政府數(shù)據(jù)開放政策文本分析

本研究經(jīng)過篩選和排除，選擇與政府數(shù)據(jù)開放關(guān)聯(lián)度較大的政策文件，并結(jié)合以往的文獻研究資料，對我國的政府數(shù)據(jù)開放政策進行文本分析。截至2020年11月9日，通過中國政府網(wǎng)的檢索，共篩選出《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》等6份中央政策文件，另針對除港澳臺外的31個省級行政區(qū)的政府數(shù)據(jù)開放政策進行搜索和篩選，共篩選出82份省級地方性政策文件。

經(jīng)過分類和統(tǒng)計，將所搜集的88份政策文件按照政策類型制成我國政府數(shù)據(jù)開放政策類型分類情況圖(見圖1)。通過圖1可以看出，當前我國與政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)的規(guī)定大多已見于中央及地方政府發(fā)布的意見、方案、工作要點、辦法、規(guī)劃以及相關(guān)計劃中，其余的政策文本形式相對較少。

圖1 我國政府數(shù)據(jù)開放政策文本形式分類情況

由分析歸納總結(jié)得出，這些政府數(shù)據(jù)開放政策中與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的內(nèi)容主要有：

1.數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)編目。山東省政府在《數(shù)字山東發(fā)展規(guī)劃(2018—2022年)》中提出“要加強數(shù)據(jù)采集匯聚，編制省市縣三級政務信息資源目錄，明確數(shù)據(jù)在開放和共享屬性、更新、格式等方面的要求”[5]；貴州省政府在《貴州省政務數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》中對數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)目錄做了詳細的規(guī)定，規(guī)定全省實行省、市分級管理政務數(shù)據(jù)資源目錄，數(shù)據(jù)采集要以“一數(shù)一源、一源多用”為原則，對數(shù)據(jù)采集的流程、格式和范圍做詳細說明[6]。

2.數(shù)據(jù)開放內(nèi)容和原則。一般此內(nèi)容政府數(shù)據(jù)開放政策中都會涉及到?！侗本┦写髷?shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃(2016—2020年)》中便已聲明“要以安全優(yōu)先、分級開放為原則，以開放為常態(tài)、不開放為例外，先行開放氣象、統(tǒng)計、農(nóng)業(yè)、教育、養(yǎng)老、文化、醫(yī)療、交通、信用等方面的公共數(shù)據(jù)”[7]。

3.數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)標準。上海市政府在《上海市公共數(shù)據(jù)資源開放2018年度工作計劃》中就提出“數(shù)據(jù)資源開放應優(yōu)先采用CSV格式，可機讀率要在95%以上，數(shù)據(jù)資源以API接口進行開放的比例不小于年度開放總數(shù)的50%”[8]。

4.數(shù)據(jù)利用。上海市政府近幾年關(guān)于政務數(shù)據(jù)資源共享與開放的工作計劃中都有提及舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用大賽，鼓勵社會多方參與政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。江蘇省政府在《江蘇省全面推進政務公開工作實施細則》中提出“呼吁社會通過舉辦創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新大賽、開放論壇等方式對政務數(shù)據(jù)資源進行充分開發(fā)利用，在此基礎上，推出相關(guān)的應用程序等增值服務”[9]。

5.數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)安全應包含開放數(shù)據(jù)在采集、共享、開放和使用過程中的安全問題，涉及網(wǎng)站安全、數(shù)據(jù)信息安全、隱私問題等。福建省政府在《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》中對數(shù)據(jù)安全方面做了規(guī)定，如加強平臺安全防護、實施分級分類管理、防止越權(quán)使用數(shù)據(jù)、建立應急機制等[10]。此外，《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》中也聲明了建立公共數(shù)據(jù)開放預測機制和審計制度，并同時通過了使用過程記錄等方式對數(shù)據(jù)安全進行保護的提議[11]。

6.數(shù)據(jù)開放平臺的建立。安徽省人民政府在《關(guān)于促進電子政務協(xié)調(diào)發(fā)展的實施意見》中提出要“研究建設全省公共信息資源開放平臺，有序推進政府數(shù)據(jù)對外開放和社會化開發(fā)利用”[12]，四川省也在《四川省2018年政務公開工作要點》中提出了相關(guān)規(guī)定[13]。

我國有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放的單項政策并非都包含上述所提到的內(nèi)容，而且對于上述政策內(nèi)容的規(guī)定，有些地方政府數(shù)據(jù)開放政策的規(guī)定比較具體，有些地方的則比較粗略，各地發(fā)布的政策在內(nèi)容上存在較大差別。

(二)大數(shù)據(jù)時代我國政府數(shù)據(jù)開放政策的特點

1.政策主旨關(guān)聯(lián)性較強

從我國提出政府數(shù)據(jù)開放以來，發(fā)布了諸多與政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)的政策文件，這些政策并非專屬于政府數(shù)據(jù)開放，而是與現(xiàn)今政府倡導的許多主題存在諸多關(guān)聯(lián)[14]。政府數(shù)據(jù)開放是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時代向數(shù)據(jù)層的轉(zhuǎn)變。在政策過渡的早期，許多與政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)的政策并非是斷裂式，仍然帶著濃厚的信息公開的色彩，一些關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)定更多的是零星分布在政府信息公開政策中。從目前發(fā)布的相關(guān)政策來看，政府數(shù)據(jù)開放同大數(shù)據(jù)更是有著千絲萬縷的關(guān)系，許多地區(qū)關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)定都出現(xiàn)在大數(shù)據(jù)相關(guān)政策當中。此外，開放和共享之間的關(guān)聯(lián)也常常表現(xiàn)在一些地方政策中，這些政策可能既涵蓋政府信息資源的共享，又涉及政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)規(guī)定，對于開放政策與共享政策之間并未刻意進行拆分。除了以上主題之外，政府數(shù)據(jù)開放還同“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“政務公開”“智慧城市”等主題存在著關(guān)聯(lián)。

2.自下而上的政策擴散方式

我國是單一制國家，在我國的五級政府體制中，國家政策的實施較多地通過自上而下的方式進行擴散，但也存在著通過自下而上這種更具創(chuàng)新性、能動性的方式進行政策擴散的情形。自下而上通常表現(xiàn)為“地方政策創(chuàng)新—上級采納—推廣實行”，實際上，這是一種“吸納—輻射”的公共政策擴散模式。在這種模式下，下級政府往往具有更多的主動性[15]。從我國各地政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策的發(fā)布時間來看，多地的政策發(fā)布時間要先于《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，如上海、貴州等地，即早在中央提出政府數(shù)據(jù)開放之前，已有多地進行了相關(guān)的試點，而后中央才發(fā)布了《綱要》確定要進行政府數(shù)據(jù)開放，在《綱要》的指導下，各地政府才紛紛出臺相應的政策進行全面推廣。因此，我國政府數(shù)據(jù)開放政策是通過這種自下而上的方式進行擴散的。

3.政策的發(fā)布存在梯度

正是由于這種自下而上的擴散方式，我國政府數(shù)據(jù)開放政策呈現(xiàn)出個別地區(qū)在政策的發(fā)布以及政策的質(zhì)量上遠超后起的其他地區(qū)的現(xiàn)狀，形成了政府數(shù)據(jù)開放政策的不同梯度。上海作為我國最早進行政府數(shù)據(jù)開放的省級行政區(qū)，其發(fā)布的政府數(shù)據(jù)開放政策的數(shù)量以及政策的關(guān)聯(lián)度、政策內(nèi)容的具體程度都要高出其他地區(qū)一個層級，北京、福建、貴州、重慶、山東、廣東、海南、浙江等地也逐漸出臺了較多更為具體的政府數(shù)據(jù)開放政策，但與上海市政府的政策相比還存在一定的差距。還有一部分地區(qū)盡管出臺了一些可能涉及政府數(shù)據(jù)開放的政策，但是其政策的數(shù)量少而且同政府數(shù)據(jù)開放的關(guān)聯(lián)度并不高，因此這部分地區(qū)更是處于政策發(fā)布的低層級梯度。

4.政策發(fā)布中數(shù)據(jù)需求與隱私風險的平衡

政府數(shù)據(jù)開放是國家從“指導型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變的標志之一，同時，政府數(shù)據(jù)的取得較企業(yè)、個人而言更為權(quán)威、可靠。因此，數(shù)據(jù)的開放是政府工作公開、透明的有力保障，也是基于大數(shù)據(jù)技術(shù)下對數(shù)據(jù)的合理利用。從各省市數(shù)據(jù)開放政策可以看到，雖然各地都已關(guān)注到大數(shù)據(jù)的價值，認識到大數(shù)據(jù)的利用能對政府政務及城市治理帶來更高效的作用，然而，各省市發(fā)布的數(shù)據(jù)開放政策中提到的“安全優(yōu)先、分級開放”的原則，意味著數(shù)據(jù)開放過程中要處理的重要矛盾——數(shù)據(jù)需求與隱私風險的平衡，其本質(zhì)也是數(shù)據(jù)價值利用效率的高低。目前政策中數(shù)據(jù)的隱私保護是政府數(shù)據(jù)開放過程中急需解決的問題。當前各地政府都在盡可能保障數(shù)據(jù)安全隱私的情況下，提升數(shù)據(jù)開放利用效率。通過各省市對數(shù)據(jù)開放利用率與隱私風險平衡的注重也可推測，這是未來數(shù)據(jù)開放技術(shù)發(fā)展趨勢之一。

三、大數(shù)據(jù)時代中國政府數(shù)據(jù)開放政策的推行與影響

(一)我國政府數(shù)據(jù)開放政策的實施

1.建設地方性政府數(shù)據(jù)開放平臺

早在2011年，上海市政府和北京市政府就已經(jīng)對開展政府數(shù)據(jù)開放工作進行了調(diào)研，并開始制定有關(guān)政策和建設數(shù)據(jù)服務平臺[16]。作為我國首個地方性政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的上海市政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)(http://www.datashanghai.gov.cn/)于2012年6月上線試運行。緊跟其后，北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)(http://www.bjdata.gov.cn/)也于10月上線。在此之后，廣東、貴州、武漢等省市也都建立了各自的政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。根據(jù)復旦大學提升政府治理能力大數(shù)據(jù)應用技術(shù)國家工程實驗室和國家信息中心數(shù)字中國研究院聯(lián)合發(fā)布的《2020中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》，截至2020年4月底，我國已陸續(xù)建成了130個地級市及以上級別地方性政府數(shù)據(jù)開放平臺，僅2018年上半年就上線了28個新平臺[17](見圖2)。根據(jù)調(diào)查，截至2020年11月，我國已上線了上海、北京、四川、貴州、江西、山東、河南、廣東、福建、浙江、寧夏、海南、新疆、陜西、江蘇、天津、湖北17個省級政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，武漢、青島、廣州、深圳、哈爾濱、寧波、濟南、成都、廈門、杭州、南京11個副省級市政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，但各地政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設水平存在一定的差距。

圖2 我國各地政府數(shù)據(jù)開放平臺上線情況

2.創(chuàng)新政府開放數(shù)據(jù)的利用

大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展，為政府治理提供了新的機遇和思考。在這個數(shù)據(jù)智能主導的時代，如何發(fā)揮大眾智慧，利用好政府開放數(shù)據(jù)，創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)服務，成為各地政府實施好政府數(shù)據(jù)開放政策的一項重要內(nèi)容。當前政府開放數(shù)據(jù)的利用方式主要有：

第一，舉辦政府開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用大賽。

近年來，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、政府數(shù)據(jù)開放等諸多熱點的碰撞，催生了許多利用政府開放數(shù)據(jù)進行創(chuàng)新應用的大賽。各地政府不吝重金紛紛舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用大賽，并從大賽中汲取了許多富有創(chuàng)意和價值的想法，為政府數(shù)據(jù)開放工作的深入開展注入了極大的活力。

第二，基于政府開放數(shù)據(jù)的應用開發(fā)。

隨著政府數(shù)據(jù)資源的開放，基于政府開放數(shù)據(jù)的各類應用(APP)也逐漸被開發(fā)出來，應用涉及方方面面，如交通出行、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市容環(huán)保、旅游娛樂、打工兼職等，帶來了巨大的社會效益。許多政府數(shù)據(jù)開放平臺對于應用的發(fā)布也有相關(guān)要求，如北京市政府要求基于政府開放數(shù)據(jù)發(fā)布的應用應保證不違反任何法律規(guī)章，不侵犯任何第三方的合法權(quán)益。

第三，構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)利用的孵化環(huán)境。

政府開放數(shù)據(jù)不僅具有巨大的社會價值，也能夠為商業(yè)以及市場帶來良好的效益，利用好政府開放數(shù)據(jù)能夠為社會帶來可觀的經(jīng)濟成效。當前，我國許多基于政府開放數(shù)據(jù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目具備潛在的經(jīng)濟利益，要使其在商業(yè)市場環(huán)境下發(fā)揮出來，就需要打造優(yōu)良的孵化環(huán)境。我國一些地方政府也通過多種途徑來培育這種成長環(huán)境，如上海SODA大賽就以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)應用和項目落地孵化三位一體為目標，通過引入商業(yè)資本、公益基金以及項目孵化器來支持優(yōu)秀項目的發(fā)展壯大，推動大賽向項目孵化落地的方向發(fā)展，以此實現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)的實質(zhì)性經(jīng)濟效益[18]。

(二)我國政府數(shù)據(jù)開放政策實施的影響

1.提升政府治理能力和服務水平

2.促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展

數(shù)據(jù)潛藏著巨大的價值，價值的創(chuàng)造在于利用。大數(shù)據(jù)為挖掘數(shù)據(jù)潛在的價值創(chuàng)造了技術(shù)條件，而政府數(shù)據(jù)開放則方便了社會公眾獲取社會經(jīng)濟各方面的數(shù)據(jù)，為政府大數(shù)據(jù)得以再度被開發(fā)和利用奠定了基礎。政府數(shù)據(jù)開放推動了大數(shù)據(jù)在社會經(jīng)濟各方面的廣泛應用，加速了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，創(chuàng)造出新的產(chǎn)業(yè)鏈，催生出新的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展模式。加之我國正主打“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的時代潮流，政府數(shù)據(jù)開放正為這股潮流注入源源不斷的動力。技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)據(jù)驅(qū)動的結(jié)合促進了數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，并且使之成為各地政府想要轉(zhuǎn)型尋求地方經(jīng)濟突破的有力工具。

3.改善民生服務質(zhì)量

政府數(shù)據(jù)開放反映的是民眾的需求，開放的多為與公眾日常高度相關(guān)的數(shù)據(jù)，如交通、氣候、醫(yī)療和教育等方面的數(shù)據(jù)，公眾可以通過網(wǎng)絡方便快捷地獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，從而對日常生活做出精準判斷。除了通過上網(wǎng)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)之外，公眾還可以通過發(fā)布的數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用隨時隨地查找相關(guān)信息，為人們的生活提供了極大的便利。除此之外，政府數(shù)據(jù)開放建立了政府部門之間數(shù)據(jù)共享的橋梁，使政府各部門政務服務相互關(guān)聯(lián)在一起，這不但改變了以往公眾要奔走于各部門辦理業(yè)務的窘境，而且有效提升了政府處理業(yè)務的辦事效率，“一站式服務”成為各級政府追求的目標。

大數(shù)據(jù)時代的到來推動了政府數(shù)據(jù)開放，在一定程度上提升了我國政府治理能力和服務水平，促進了數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為改善民生服務質(zhì)量帶來積極影響。然而，當前我國政府數(shù)據(jù)開放尚處于初步探索階段，政府數(shù)據(jù)開放政策的發(fā)布與實施等方面還存在諸多需完善的地方，出臺更具針對性、更加具體的政府數(shù)據(jù)開放政策、創(chuàng)新更多政府開放數(shù)據(jù)的利用方式以及規(guī)范數(shù)據(jù)利用和保障數(shù)據(jù)使用安全等應成為政府推動數(shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容。

四、大數(shù)據(jù)時代中國政府數(shù)據(jù)開放政策存在的主要問題

(一)政府數(shù)據(jù)開放政策尚未成體系

1.政府數(shù)據(jù)開放專項政策缺乏

不論是國家還是各省市發(fā)布的與政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策，均缺乏專門針對政府數(shù)據(jù)開放的專項政策。從現(xiàn)有的一些與政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)的政策文件上可以發(fā)現(xiàn)，這些政策并非通篇與政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)，絕大多數(shù)都是在對大數(shù)據(jù)、政府信息公開、政務公開、電子政務等主題的相關(guān)規(guī)定中納入了一部分與政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)的內(nèi)容，但此部分內(nèi)容過于宏觀，對政府數(shù)據(jù)開放的具體內(nèi)容并未提出更詳細的要求。

2.政府數(shù)據(jù)開放專項政策不完善

政府數(shù)據(jù)開放專項政策的不完善主要體現(xiàn)在政策內(nèi)容和政策形式上。政府數(shù)據(jù)開放專項政策的內(nèi)容不夠全面和具體，即便是政府數(shù)據(jù)開放政策發(fā)展較為成熟的地區(qū)，其政策也不能涵蓋政府數(shù)據(jù)開放的全部內(nèi)容。同時，數(shù)據(jù)開放在一定程度上存在著對自然人的隱私權(quán)、法人和非法人組織的商業(yè)機密造成泄漏的風險[19]。而各項政策只宏觀提到了傾向于保障數(shù)據(jù)安全風險為主的數(shù)據(jù)公開，通過預測、預警、風險識別和控制等進行管理，但并未在各項政策或?qū)嵤┺k法中具體明確具有隱私風險數(shù)據(jù)的開放模式或方式。最后，政府數(shù)據(jù)開放形式不完善。完善的政策體系應當包括戰(zhàn)略、規(guī)劃、綱領、行動計劃、法律法規(guī)等多種政策形式，但就我國目前發(fā)布的相關(guān)政策來看，國家層面雖然發(fā)布了《綱要》和《條例》，但還缺少其他形式的政策。

(二)政府數(shù)據(jù)開放政策缺乏區(qū)域協(xié)同

1.政府數(shù)據(jù)開放政策區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)

根據(jù)各省市(除港澳臺外)發(fā)布的政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策的情況，政策發(fā)布在數(shù)量上差距較為明顯，并且仍有一定數(shù)量的省市未發(fā)布相關(guān)政策文件。除此之外，在已發(fā)布相關(guān)政策的省級政府當中，對于政府數(shù)據(jù)開放的重視程度也存在較大的差異，有些省份的相關(guān)政策對政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)定比較詳盡，而有些省份的指導意見就相對粗略；各省份內(nèi)部的“上行”與“下效”之間也存在著一定差距。在我國部分省份內(nèi)部，還存在著市級政府數(shù)據(jù)開放政策先于省級政府數(shù)據(jù)開放政策出臺的情況。

2.政府數(shù)據(jù)開放政策實施標準不統(tǒng)一

政府數(shù)據(jù)開放的主要目的是促進公眾對數(shù)據(jù)的再利用，挖掘數(shù)據(jù)的價值。因而統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)標準對于實現(xiàn)數(shù)據(jù)在全社會范圍內(nèi)的自由流通以提高數(shù)據(jù)的利用率起著至關(guān)重要的作用，若無統(tǒng)一的標準，就難以實現(xiàn)跨區(qū)域的數(shù)據(jù)整合以及協(xié)同利用，也難以建成全國統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放平臺。然而，當前我國各省政府數(shù)據(jù)開放政策發(fā)展不一，已發(fā)布政府數(shù)據(jù)開放政策的省份主要是對自身政府數(shù)據(jù)開放進行宏觀指導，開放數(shù)據(jù)的標準各不相同，體現(xiàn)在政府開放數(shù)據(jù)目錄編制上存在的差異和元數(shù)據(jù)標準上的各地不一，還未形成全國統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)標準體系。

(三)政府數(shù)據(jù)開放政策執(zhí)行效力有待提升

1.政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設滯后

盡管我國已將政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設提上議程，但是執(zhí)行情況還相對滯后，主要表現(xiàn)在以下方面：全國統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站還未建立，國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的建設要遠晚于部分地方性政府數(shù)據(jù)開放平臺；地方性政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站還未基本覆蓋；部分省份存在落后情況，不利于各省份內(nèi)部數(shù)據(jù)開放工作的統(tǒng)籌發(fā)展；現(xiàn)有的政府數(shù)據(jù)開放平臺功能有待改善。

2.開放數(shù)據(jù)資源提供有待優(yōu)化

我國各地方政府提供開放數(shù)據(jù)資源的水平有待提升，具體表現(xiàn)在數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)格式以及數(shù)據(jù)下載授權(quán)上。在數(shù)據(jù)量方面，在13個已建成的省級數(shù)據(jù)開放平臺中，僅有上海、北京、山東、廣東提供了千個以上的數(shù)據(jù)集，其余均未超過，總體而言數(shù)據(jù)集的提供量偏少；在數(shù)據(jù)格式上，在被調(diào)查的13個省級數(shù)據(jù)開放平臺中，超過七成的平臺均提供了CSV、XML、JSON等質(zhì)量較高的的數(shù)據(jù)格式，但是也存在著一些平臺的某些數(shù)據(jù)仍只提供低質(zhì)量格式的現(xiàn)象；在數(shù)據(jù)下載授權(quán)上，只有上海、貴州、廣東的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站不用注冊登錄即可下載數(shù)據(jù)，而其他很多省份都需要注冊登錄才能下載，個別省份政務數(shù)據(jù)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)甚至無法進行下載。

(四)政府數(shù)據(jù)開放政策實施公民參與度不足

1.政府數(shù)據(jù)開放過程互動性低

網(wǎng)絡的興起推動了公眾參與政府活動的積極性，從而促進了政府與公民之間的互動。政府數(shù)據(jù)開放的目標在于幫助用戶獲取期望數(shù)據(jù)和實現(xiàn)數(shù)據(jù)的利用價值，因而用戶需求在公眾參與政府數(shù)據(jù)開放政策實施過程中扮演著重要的角色。政府數(shù)據(jù)開放不是單方面地發(fā)布數(shù)據(jù)，發(fā)布何種數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)獲取是否便利都要充分考慮用戶的需求，這種交互是政府數(shù)據(jù)開放取得成功的重要一環(huán)，然而目前大部分開放平臺還未充分考慮到這種交互性。

2.開放數(shù)據(jù)的社會利用有待提升

政府數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)變了政府對外開放的方式，相較于政府信息公開，政府數(shù)據(jù)開放更好地彌合了傳統(tǒng)政府機構(gòu)同普通公眾之間的隔離狀態(tài)，使數(shù)據(jù)潛藏的更大價值得以開發(fā)利用，但現(xiàn)實中的開放數(shù)據(jù)利用情況卻不容樂觀。大多數(shù)政府數(shù)據(jù)應用量都偏少，即使是數(shù)據(jù)應用較多的省份，應用的相關(guān)瀏覽量和下載量也都偏低，數(shù)據(jù)的利用效率還需要進一步提升。

(五)政府數(shù)據(jù)開放的隱私保護機制與安全保障措施亟需完善

在數(shù)據(jù)開放的同時，數(shù)據(jù)的共享是需要具備一定權(quán)限的。行政的透明化要求數(shù)據(jù)盡可能對公眾公開，但與此同時，公開的更大化也意味著對自然人隱私權(quán)或法人、非法人商業(yè)機密的侵犯。我國針對以上情況也采取了一定措施來減少隱私的泄漏，從目前出臺的政策來看，如《科學數(shù)據(jù)管理辦法》(2018)、《政府信息公開條例》(2019)。針對數(shù)據(jù)開放的隱私保護問題，我國仍處于制定宏觀層面政策而非對微觀或具體落實進行細化的階段。

目前我國中央層面及各省級行政區(qū)在政府數(shù)據(jù)公開的相關(guān)政策法規(guī)中都已涵蓋涉及安全隱私保護的相關(guān)內(nèi)容，如2021年出臺的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》提出建立安全風險評估機制、安全審查制度、風險監(jiān)測制度等[20]。各省市也針對數(shù)據(jù)開放安全保護出臺了專項政策，如浙江省寧波市于2021年新推出的《寧波市公共數(shù)據(jù)安全管理暫行規(guī)定》，構(gòu)建了公共數(shù)據(jù)全生命周期的安全保障體系[21]。盡管這些條例為我國數(shù)據(jù)開放保障確立了一定的方向，但就目前來看，各省市數(shù)據(jù)公開依舊處于制定宏觀政策階段，尚未對其他更為專業(yè)的訴求和多方面需求提供細化服務。

五、大數(shù)據(jù)時代中國政府數(shù)據(jù)開放政策的優(yōu)化

(一)構(gòu)建中國政府數(shù)據(jù)開放政策體系

中國政府數(shù)據(jù)開放政策體系構(gòu)建的首要任務就是出臺政府數(shù)據(jù)開放的專項政策。我國在中央層面除了依賴已發(fā)布的一些低關(guān)聯(lián)度的政策指導政府數(shù)據(jù)開放之外，還應該積極借鑒國內(nèi)外先行經(jīng)驗，如英美等一些國家發(fā)布的國家數(shù)據(jù)開放行動計劃、開放數(shù)據(jù)白皮書等，上海市政府也發(fā)布了自身的數(shù)據(jù)開放行動計劃。在學習這些先行經(jīng)驗的基礎上，盡快出臺我國中央層面政府數(shù)據(jù)開放專項政策，從而起到引導模范作用。各地政府也可根據(jù)中央出臺的專項政策，因地制宜出臺各地區(qū)數(shù)據(jù)開放專項政策，并且已出臺專項政策的地方政府還能發(fā)揮出一定的地區(qū)輻射作用，帶動周邊地區(qū)，實現(xiàn)從無到有、從中央到地方、以點帶面的政策效果。構(gòu)建政府數(shù)據(jù)開放政策體系需要完善專項政策內(nèi)容體系，這就意味著不僅要實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放從中央到地方政策的體系化，還要實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放政策內(nèi)容的體系化。在實現(xiàn)政策內(nèi)容體系化上，要抓住以“數(shù)據(jù)”為核心，避免落入“信息”的窠臼，需闡明數(shù)據(jù)開放的原則、目標、主要內(nèi)容、實施重點以及執(zhí)行要求等，從而實現(xiàn)政治、經(jīng)濟以及社會效益。

(二)加強中國政府數(shù)據(jù)開放政策區(qū)域協(xié)同

提高政府數(shù)據(jù)開放政策區(qū)域發(fā)展的一致性是促進政府數(shù)據(jù)開放政策區(qū)域協(xié)同的基礎。首先，國家應對政府數(shù)據(jù)開放工作做好宏觀的綜合設計與統(tǒng)籌規(guī)劃；提高政府數(shù)據(jù)開放政策一致性需要做好政府數(shù)據(jù)開放工作的頂層設計，構(gòu)建高度協(xié)同的政策體系框架。其次，縮小各地區(qū)的橫向差距。針對目前仍存在尚未出臺任何有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放政策的省市地區(qū)，應積極對當?shù)氐恼賳T進行思想教育，培養(yǎng)當?shù)卣ぷ魅藛T的政府數(shù)據(jù)開放意識，抓緊實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放政策零突破；目前已出臺相關(guān)政策的省市地區(qū)，要對自身政策存在的政策盲區(qū)進行查漏補缺，細化對政府數(shù)據(jù)開放問題的規(guī)定，提高自身政策的完整性和指導性。在此基礎上，各省市內(nèi)部要加強統(tǒng)籌，下級政府在制定政府數(shù)據(jù)開放政策時要積極對上級政府數(shù)據(jù)開放政策進行解讀，保持省內(nèi)政策上行下行的一致性，避免省級政策在下行過程中出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差和漏洞。最后，加強我國政府數(shù)據(jù)開放政策區(qū)域協(xié)同還需制定統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放標準，探析我國開放政府數(shù)據(jù)政策體系子系統(tǒng)和各要素之間的協(xié)同演化過程，明晰開放政府數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)的協(xié)同運行機理[22]。

(三)推進中國政府數(shù)據(jù)開放政策實施

推進中國政府數(shù)據(jù)開放政策的實施要求加快我國政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的建設。一方面要實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的全覆蓋。各地區(qū)數(shù)據(jù)開放平臺的建設可以秉承先實施后推進的原則，在各地機構(gòu)信息公開的基礎上，先著手建設數(shù)據(jù)開放網(wǎng)，建成之后以用戶需求和數(shù)據(jù)供給作為平臺后期推進的核心，督促各地機構(gòu)加強網(wǎng)站建設。另一方面是要拓展網(wǎng)站的相關(guān)功能。從最早開放的上海政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)到后續(xù)各個地方的政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)，后建的網(wǎng)站在一定程度上豐富了自身的網(wǎng)站功能，但仍有各地數(shù)據(jù)開放網(wǎng)“長短”并存的現(xiàn)象。各地政府應采取“取其精華，去其糟粕”的態(tài)度，對于部分政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站存在的亮點功能應積極學習和借鑒，對于飽受詬病之處應極力避免。中國政府數(shù)據(jù)開放政策的實施還需通過豐富政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)上的數(shù)據(jù)量、優(yōu)化開放數(shù)據(jù)資源格式、確保開放數(shù)據(jù)可以被自由地獲取和下載以及提高開放平臺的數(shù)據(jù)更新頻率等路徑來提升數(shù)據(jù)資源的供給水平。

(四)擴大中國政府數(shù)據(jù)開放政策實施中的公眾參與

增強政府數(shù)據(jù)開放中的互動性是擴大公眾參與的前提。首先，要確定用戶需求的核心地位。各地數(shù)據(jù)主管部門需在用戶需求調(diào)查的基礎之上確定用戶的需求，以此確定合適的數(shù)據(jù)供給，供需匹配才能激發(fā)用戶的參與動力。其次，提高數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的交互性。各地政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的開放統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及互動交流版塊應改造得更加人性化、智能化。各級政府部門可以采取靈活多樣的公眾參與方式與途徑，結(jié)合不同公眾參與方式的獨特功能，有針對性地滿足社會公眾在政府數(shù)據(jù)開放中的信息知曉、意見表達、數(shù)據(jù)獲取和利用、合作自治等參與訴求[23]。再次，建立公眾參與激勵機制和監(jiān)督機制。通過獎勵優(yōu)質(zhì)的開放數(shù)據(jù)提供部門、優(yōu)秀政府數(shù)據(jù)開放建設機構(gòu)和突出貢獻用戶來構(gòu)建公眾參與激勵機制；通過監(jiān)督數(shù)據(jù)提供單位和公眾參與情況來完善監(jiān)督機制。擴大中國政府數(shù)據(jù)開放政策實施中的公眾參與還需促進政府開放數(shù)據(jù)的利用，提高公眾對政府數(shù)據(jù)開放的認識和數(shù)據(jù)利用意識，提高公眾自身的數(shù)據(jù)利用能力，包括對數(shù)據(jù)的獲取能力和數(shù)據(jù)的應用能力，培養(yǎng)復合型數(shù)據(jù)分析人才。

(五)完善政府數(shù)據(jù)開放的隱私保護與安全保障

我國目前出臺的相關(guān)政策法規(guī)已關(guān)注到數(shù)據(jù)安全保護及隱私泄漏等問題，但仍有一定完善的空間。第一，對相關(guān)法律法規(guī)體系的完善與統(tǒng)一標準的確立。目前我國對于隱私與安全保障的法規(guī)主要分散在不同級別和不同主體發(fā)表的法律或政策法規(guī)當中，各項規(guī)定較為分散，本質(zhì)上也對隱私和安全保護職責、標準原則性的統(tǒng)一產(chǎn)生一定的阻礙。第二，加強政府平臺數(shù)據(jù)開放中的技術(shù)完善。調(diào)整數(shù)據(jù)開放制度與技術(shù)措施，校準各系統(tǒng)的個人信息資源，倡導構(gòu)建統(tǒng)一均衡的公共數(shù)據(jù)運營機制[24]。對于數(shù)據(jù)安全與隱私泄漏問題等，政府在平臺建設中應加強平臺本身對數(shù)據(jù)訪問的技術(shù)控制，如對個人信息、財務信息、地址行蹤等信息的監(jiān)測和技術(shù)保護，并對企業(yè)、商業(yè)及個人建立不同的訪問權(quán)限。第三，對數(shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)隱私與安全程度建立不同的開放模式。從數(shù)據(jù)開放的隱私性和數(shù)據(jù)需求入手，對不同的需求、不同的數(shù)據(jù)隱私采取不同的開放方法，在保證數(shù)據(jù)安全情況下最大限度地提升政府行政效能服務水平。