普惠金融改革試驗區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗及啟示

陳凌翔

(中國人民銀行汕頭市中心支行，廣東 汕頭 515041)

2015年，國務(wù)院印發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》，普惠金融正式上升到國家金融發(fā)展的戰(zhàn)略層面。2016年12月，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，在河南省蘭考縣率先創(chuàng)建普惠金融改革試驗區(qū)。此后，國務(wù)院根據(jù)各地發(fā)展的實際情況，有針對性地在河南省蘭考縣、浙江省寧波市、福建省寧德市和龍巖市、江西省贛州市和吉安市、山東省臨沂市開展普惠金融改革試點。

1 各普惠金融改革試驗區(qū)創(chuàng)建特色及目標(biāo)

1.1 蘭考模式：突出縣域普惠發(fā)展

河南省蘭考縣是全國首個普惠金融改革試驗區(qū)?！逗幽鲜√m考縣普惠金融改革試驗區(qū)總體方案》明確，將在當(dāng)?shù)匦纬啥鄬哟巍V覆蓋、有差異、可持續(xù)發(fā)展的金融組織體系，并建立起財政等配套體系，盤活各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素，推動政策間協(xié)調(diào)發(fā)展，提升對三農(nóng)、民營小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)的普惠金融服務(wù)水平，提升普惠金融的覆蓋率、可得性和滿意度。

蘭考縣普惠金融發(fā)展的核心是建立了“一個平臺+四大體系”的模式。“一個平臺”是指：在數(shù)字普惠金融綜合服務(wù)平臺方面，建設(shè)市場化運營的“普惠通”App?！八拇篌w系”是指：金融服務(wù)體系方面，建設(shè)“4+X”功能的普惠金融服務(wù)站，打造“基層黨建+就業(yè)扶貧+普惠金融”三位一體服務(wù)平臺；普惠授信體系方面，創(chuàng)新“普惠授信”小額信貸產(chǎn)品，推廣“信貸+信用”模式；信用建設(shè)體系方面，實施信用信貸相長行動，加強農(nóng)戶信用信息的采集和更新，建立守信激勵和失信聯(lián)合懲戒措施；風(fēng)險防控體系方面，設(shè)立貸款風(fēng)險補償基金、還貸周轉(zhuǎn)金，探索形成政府性風(fēng)險補償基金和銀行、證券、擔(dān)保機構(gòu)相互聯(lián)動的四方風(fēng)險分擔(dān)體系。

1.2 臨沂模式：突出鄉(xiāng)村振興發(fā)展

山東省臨沂市創(chuàng)建普惠金融改革試驗區(qū)以服務(wù)鄉(xiāng)村振興為主題?！渡綎|省臨沂市普惠金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興改革試驗區(qū)總體方案》提出，加大鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域的金融支持力度、拓寬企業(yè)直接融資渠道、優(yōu)化鄉(xiāng)村金融生態(tài)環(huán)境、完善抵押擔(dān)保體系、下沉農(nóng)村金融服務(wù)等，打造普惠金融支持鄉(xiāng)村振興的“樣板”。

臨沂普惠金融改革目標(biāo)是深化改革創(chuàng)新，提升金融資源配置效率，更好滿足鄉(xiāng)村振興的各類金融服務(wù)需求。在支持鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域方面，支持金融機構(gòu)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)融合載體提供綜合金融服務(wù)，推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持力度等。在拓寬涉農(nóng)企業(yè)直接融資渠道方面，重點支持涉農(nóng)企業(yè)上市融資、用好債券市場融資工具等。在優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境方面，重點加快推進農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)、優(yōu)化農(nóng)村金融營商環(huán)境、完善金融風(fēng)險防控，如完善農(nóng)村信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、建立地方金融監(jiān)管和風(fēng)險處置協(xié)調(diào)機制等。完善縣域抵押擔(dān)保體系方面，重點優(yōu)化城鄉(xiāng)融合的抵質(zhì)押品管理體系，完善農(nóng)村抵質(zhì)押品配套政策，如探索建立統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的各類產(chǎn)權(quán)數(shù)字化登記、流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)，推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款涉農(nóng)縣域全覆蓋等。在推動農(nóng)村金融服務(wù)下沉方面，探索試點金融參與村莊規(guī)劃，推進主要涉農(nóng)金融機構(gòu)網(wǎng)點和業(yè)務(wù)下沉，支持發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)和組織，利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化普惠金融服務(wù)等。

1.3 江西、福建模式：突出支持革命老區(qū)振興發(fā)展

革命老區(qū)是黨和人民軍隊的根。由于地理位置等各方面原因，還有一些革命老區(qū)仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，因此在江西贛州、吉安及福建寧德、龍巖建設(shè)普惠金融改革試驗區(qū)，重點在于支持革命老區(qū)振興發(fā)展。

《江西省贛州市、吉安市普惠金融改革試驗區(qū)總體方案》提出，要健全多層次多元化普惠金融體系，強化對鄉(xiāng)村振興和小微企業(yè)的金融支持，創(chuàng)新發(fā)展數(shù)字普惠金融，加強風(fēng)險管理和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)；要基本建成與高質(zhì)量發(fā)展要求相匹配的普惠金融服務(wù)體系、激勵相容的政策體系、持續(xù)優(yōu)化的金融基礎(chǔ)設(shè)施?！陡＝ㄊ幍率?、龍巖市普惠金融改革試驗區(qū)總體方案》提出，要實現(xiàn)寧德市、龍巖市普惠金融發(fā)展達到福建省中上游水平，形成多層次、全覆蓋、可持續(xù)的普惠金融服務(wù)體系，積累一批可復(fù)制、可推廣的普惠金融工作機制，建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融體系和機制。

1.4 寧波模式：突出民營小微企業(yè)發(fā)展

寧波市經(jīng)濟較為發(fā)達，民營小微企業(yè)發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢突出，在金融基礎(chǔ)設(shè)施、普惠金融信用信息服務(wù)平臺建設(shè)、小微民營企業(yè)和外貿(mào)企業(yè)融資模式創(chuàng)新方面具有良好基礎(chǔ)，有利于探索現(xiàn)代普惠金融發(fā)展模式。

《寧波市普惠金融改革試驗區(qū)建設(shè)實施方案》提出，要實現(xiàn)四個“全覆蓋”，包括數(shù)字支付、融資服務(wù)、風(fēng)險防控和金融知識教育四方面，努力建成全國普惠金融改革先行區(qū)。

如在數(shù)字支付方面，將推動民生領(lǐng)域的數(shù)字支付發(fā)展，不斷提升數(shù)字支付覆蓋場景，推動民生領(lǐng)域移動支付筆數(shù)年均增長10%。在融資服務(wù)方面，對于民營企業(yè)的貸款，要達到占全部企業(yè)貸款6成以上比重目標(biāo)，普惠小微貸款年均增速超過20%，實現(xiàn)覆蓋符合條件且有融資需求的民營小微企業(yè)、農(nóng)戶、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體等群體。在風(fēng)險防控方面，寧波積極采取措施，通過監(jiān)管科技等手段來提升對普惠金融相關(guān)機構(gòu)和業(yè)務(wù)的風(fēng)險防控水平，力爭控制普惠小微企業(yè)貸款不良率在各項貸款不良率3個百分點的范圍內(nèi)。在金融知識教育方面，積極推進“金融普惠 校園啟蒙”國民金融素質(zhì)教育提升工程以及百家金融機構(gòu)網(wǎng)點對接百家社區(qū)、千家助農(nóng)金融服務(wù)點對接千個行政村的“雙百雙千”工程，提升國民金融素質(zhì)，營造良好的金融環(huán)境，目標(biāo)是金融知識教育對轄內(nèi)學(xué)校覆蓋率超9成，覆蓋寧波全市的社區(qū)和行政村。

2 各普惠金融試驗區(qū)主要的改革經(jīng)驗

2.1 因地制宜完善金融支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展的配套機制

其一，創(chuàng)新?lián)Ｔ鲂艡C制。農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款是黨的十八屆三中全會提出的明確任務(wù)，將著力解決三農(nóng)小微企業(yè)無抵押、無擔(dān)保、信用差的融資痛點，提升融資支持覆蓋面。如贛州市鼓勵各金融機構(gòu)擴大林權(quán)抵押貸款規(guī)模，探索開展公益林補償收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保貸款，推廣大型農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)等新型抵質(zhì)押擔(dān)保。其二，健全多元的風(fēng)險補償機制，緩解涉農(nóng)涉小微貸款的融資約束。如龍巖市創(chuàng)辦“供銷助農(nóng)信貸風(fēng)險補償基金”，相關(guān)銀行機構(gòu)可依照供銷助農(nóng)信貸風(fēng)險補償基金10倍的規(guī)模，向符合條件的農(nóng)戶提供貸款，且免抵押、成本低，當(dāng)發(fā)生風(fēng)險時，供銷合作社承擔(dān)風(fēng)險損失比例一般為20%～40%、合作銀行自擔(dān)60%～80%。其三，推廣金融科技應(yīng)用。金融科技的創(chuàng)新和廣泛應(yīng)用將能讓更多群體，尤其是傳統(tǒng)金融服務(wù)難以覆蓋的鄉(xiāng)村、偏遠地區(qū)居民和企業(yè)直接享受到優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。如蘭考縣積極探索打造數(shù)字金融平臺——以“普惠通App”為基礎(chǔ)的普惠金融蘭考模式，并經(jīng)過升級改進，目前,該App已實現(xiàn)一網(wǎng)對接政策性銀行、商業(yè)銀行、支付機構(gòu)、清算機構(gòu)、政府部門等多方資源，涵蓋信貸提供、保險、理財?shù)葍?nèi)容，引入農(nóng)產(chǎn)品電商、遠程醫(yī)療、電子社保卡就醫(yī)、便捷交通等服務(wù)，極大提高了金融服務(wù)的覆蓋面和可獲得性。

2.2 優(yōu)化普惠金融生態(tài)環(huán)境，注重風(fēng)險防范處置

其一，加強社會信用體系建設(shè)。如贛州市組織建設(shè)全市公共信用信息平臺，收集整理政府部門、金融機構(gòu)、公共事業(yè)、中介服務(wù)及社會管理等方面的信用信息，實現(xiàn)信用信息采集和查詢服務(wù)全覆蓋。其二，運用金融科技加大對金融違法行為懲處力度。如寧波市構(gòu)建由上而下貫通的數(shù)據(jù)匯集體系，首創(chuàng)“互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化排查”防控模式，打造“天羅地網(wǎng)”金融風(fēng)險監(jiān)測防控系統(tǒng)，建立“信用+風(fēng)險”監(jiān)測預(yù)警模型，推動形成“監(jiān)測、預(yù)警、處置”三位一體的市級部門信用聯(lián)動機制。其三，營造良好的普惠金融法制環(huán)境。如贛州市推進金融審判庭建設(shè)，建立金融案件快速審理機制，提高審判效率，探索司法保護與金融監(jiān)管、行政管理的銜接，維護金融消費者合法權(quán)益。其四，防范普惠授信無抵押無擔(dān)保的風(fēng)險，提升銀行貸款積極性。如蘭考縣用好用足政府風(fēng)險補償基金政策，形成了政府風(fēng)險補償基金和銀、保、擔(dān)保機構(gòu)四方分擔(dān)機制，如將銀行機構(gòu)出現(xiàn)的不良貸款率分為4段并分段處理，不良率在2%以下的損失部分由銀行承擔(dān)，補償基金隨著不良率的上升而遞增，令銀行分擔(dān)比例隨不良率上升而遞減，有效提升銀行開展普惠金融業(yè)務(wù)的積極性。

2.3 圍繞鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，提升三農(nóng)金融服務(wù)水平

其一，立足本地三農(nóng)資源稟賦，創(chuàng)新要素信貸產(chǎn)品。如寧德市立足地方海洋漁業(yè)較為發(fā)達的實際，推動出臺《海上漁排養(yǎng)殖權(quán)抵押備案意見》《漁排養(yǎng)殖貸產(chǎn)品方案》，優(yōu)化了漁排等生產(chǎn)要素的確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)工作流程，讓相關(guān)主體開展融資更為便利。其二，深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新，合理盤活農(nóng)村各類資產(chǎn)。如龍巖市在全國率先推出“普惠金融·惠林卡”，在全國率先探索發(fā)展林權(quán)證直接抵押貸款業(yè)務(wù)，逐漸由單一林權(quán)貸款拓展到造林撫育等涉林領(lǐng)域，不僅免評估、免擔(dān)保、隨貸隨還,便利快捷,還可享受財政貼息政策補助。其三，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易健康發(fā)展。如臨沂市蒙陰縣搭建起全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，與山東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進行溝通協(xié)作和業(yè)務(wù)對接，并簽訂農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議，實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)處置項目全部使用山東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心平臺，進行產(chǎn)權(quán)交易、抵押登記、資產(chǎn)評估、線上競價、農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布等服務(wù)，建設(shè)統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易資本市場。

3 相關(guān)啟示

我國地域遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展情況各不相同、各有差異，普惠金融改革試驗區(qū)的建設(shè)形成了各具特色的改革創(chuàng)新經(jīng)驗和模式，為各地探索普惠金融發(fā)展提供了可借鑒的思路。

3.1 推動普惠金融服務(wù)機制的完善和創(chuàng)新

普惠金融服務(wù)機制是普惠金融發(fā)展的“地基”，它決定了普惠金融能否高效可持續(xù)地支持薄弱環(huán)節(jié)。

第一，構(gòu)建普惠融資平臺?？捎傻胤浇鹑诒O(jiān)管、發(fā)改、工信、商務(wù)等部門牽頭，整合供應(yīng)鏈上中小微企業(yè)的數(shù)據(jù)信息資源，打造供應(yīng)鏈金融核心平臺，助力構(gòu)建重點產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈全鏈條普惠融資。

第二，創(chuàng)新抵質(zhì)押擔(dān)保機制。各地可試點推廣各類新型抵質(zhì)押擔(dān)保貸款，探索企業(yè)專利、商標(biāo)權(quán)質(zhì)押登記，推進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，建設(shè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，著力解決三農(nóng)、小微企業(yè)無抵押、無擔(dān)保、信用差的融資痛點。

第三，建立風(fēng)險補償機制。可借鑒“增信擴面、以保促貸”思路，由地方財政、金融監(jiān)管部門聯(lián)合建立健全針對三農(nóng)、小微等薄弱環(huán)節(jié)的信貸風(fēng)險補償機制，降低銀行自擔(dān)風(fēng)險水平，擴大信貸規(guī)模，同時弱化銀行抵押要求、降低融資成本。

第四，提升普惠金融科技覆蓋面。可由人民銀行、發(fā)改、工信等部門聯(lián)合推動發(fā)展移動金融、移動支付，實現(xiàn)金融科技在滿足市場主體各類融資需求，以及“智慧交通”“智慧生活”“智慧醫(yī)療”“智慧養(yǎng)老”等各類公共服務(wù)場景的運用。

3.2 營造良好的普惠金融生態(tài)環(huán)境

普惠金融要實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)持續(xù)改善地方普惠金融生態(tài)環(huán)境，讓金融機構(gòu)和薄弱環(huán)節(jié)和諧共生、相互促進。其一，加強社會信用體系建設(shè)。人民銀行和發(fā)改部門切實落實好守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，聯(lián)合稅務(wù)等開展“信用鎮(zhèn)”“信用企業(yè)”等模范單位評定工作，對信用模范機構(gòu)提供針對性政策支持。其二，加大金融違法的懲戒力度。法院、公安等司法部門可聯(lián)合金融監(jiān)管部門加強協(xié)作，綜合實施穿透式監(jiān)管及協(xié)同監(jiān)管，加大對惡意逃廢債、非法集資等金融違法行為的打擊力度，組織金融監(jiān)管機構(gòu)配合公檢法部門著力解決執(zhí)行難、打擊難等問題。其三，強化政策保障和正向激勵?？筛鶕?jù)轄內(nèi)地市經(jīng)濟發(fā)展水平、銀行機構(gòu)經(jīng)營狀況等實際，靈活調(diào)整金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)涉農(nóng)小微貸款不良率的容忍度和相關(guān)考核，建立健全涉農(nóng)小微企業(yè)金融從業(yè)人員相關(guān)盡職免責(zé)機制，進一步鼓勵普惠小微貸款的投放。

3.3 推動普惠金融助力鄉(xiāng)村振興

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。推動鄉(xiāng)村振興離不開普惠金融的助力，應(yīng)當(dāng)從各普惠金融試驗區(qū)借鑒好的經(jīng)驗做法。其一，發(fā)展以服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為重點的農(nóng)村普惠金融模式。應(yīng)從金融組織體系、市場體系、產(chǎn)品體系、政策激勵體系等方面，探索金融供給滿足農(nóng)村新業(yè)態(tài)及不同業(yè)態(tài)融合發(fā)展產(chǎn)生多元需求的路徑及經(jīng)驗做法。其二，引導(dǎo)政策性銀行增強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融供給。加大標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)地整治、水產(chǎn)養(yǎng)殖、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)等項目建設(shè)支持力度，補農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。其三，引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對鄉(xiāng)村振興支持力度，挖掘農(nóng)村耕地、宅基地等產(chǎn)權(quán)的金融價值，探索發(fā)展各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押貸款業(yè)務(wù)，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，推動產(chǎn)權(quán)交易標(biāo)準(zhǔn)化，增強三農(nóng)領(lǐng)域普惠金融供給能力。