推動農業(yè)高質量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及啟示
——以內蒙古阿榮旗為例

永 海，文 明，花 蕊，額爾敦烏日圖

(1.內蒙古自治區(qū)社會科學院牧區(qū)發(fā)展研究所，內蒙古呼和浩特 010010；2.內蒙古自治區(qū)社會科學院經(jīng)濟研究所，內蒙古呼和浩特 010010)

阿榮旗地處內蒙古自治區(qū)東北部，呼倫貝爾市東南部，地理位置為122°02′30″～124°05′40″E、47°56′54″～49°19′35″N，土地總面積為13 641 km。截至2020年，耕地面積為287 533 hm，其中已確權的耕地面積為282 000 hm、占98.08%。總人口為31.98萬，其中農業(yè)人口為21.94萬。近年來，阿榮旗作為國家農村改革試驗區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、國家東北黑土地保護利用試點旗、國家新型職業(yè)農民培訓試點旗、國家農業(yè)產業(yè)化示范基地、國家綠色食品原料標準化基地、國家農產品質量安全縣、內蒙古自治區(qū)級“農村土地承包權有償退出”試點旗等先行試點區(qū)，在農村土地流轉、培育新型農業(yè)經(jīng)營主體、農村剩余勞動力轉移就業(yè)等農業(yè)規(guī)?；?jīng)營方面進行有益探索，全力推動農業(yè)高質量發(fā)展。關于阿榮旗農業(yè)農村相關先行研究中，土地流轉與耕地輪作制度、專業(yè)合作社的成效、剩余勞動力轉移就業(yè)等問題引起學術界的廣泛關注，然而多數(shù)文獻只對單個問題的討論，沒有系統(tǒng)分析影響農業(yè)高質量發(fā)展所面臨的問題。因此，筆者為了解推動農業(yè)高質量發(fā)展方面的實踐經(jīng)驗，以阿榮旗為例，基于收集資料以及進行實地調查，深入分析了農業(yè)高質量發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)問題，為推動當?shù)啬酥寥珔^(qū)農業(yè)高質量發(fā)展提供啟示和參考。

1 阿榮旗推動農業(yè)高質量發(fā)展的實踐

阿榮旗作為國家農村改革試驗區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、國家東北黑土地保護利用試點，在土地流轉、農地整治等方面進行諸多改革。借助國家東北黑土地保護利用試點，自2016年起實施耕地輪作制度，截至2021年流轉耕地面積達180 000 hm，其中民間流轉的面積為52 000 hm，以耕地輪作制度助推的流轉面積為128 000 hm(表1)。有效推動了規(guī)?；?jīng)營、機械化耕作，不僅提高了土地經(jīng)營效率，也使農民增收。尤其在農地承包經(jīng)營權有償退出方面進行試點改革，積極探索農地制度創(chuàng)新。截至2020年末，全旗有46戶、152戶人通過土地承包經(jīng)營權有償退出方式取得了耕地109 hm，使農地在經(jīng)營主體之間的再承包成為可能。

表1 阿榮旗以耕地輪作制度助推土地流轉概況

作為國家新型職業(yè)農民培訓試點，阿榮旗依托乳業(yè)、肉業(yè)、玉米、甜菜、高粱、大豆、中草藥等七大產業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，積極培育農民專業(yè)合作社、家庭農場、專業(yè)大戶等新型農業(yè)經(jīng)營主體。對部分有技術特點、有資金實力、有經(jīng)營管理能力的種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農場、合作社和涉農企業(yè)等新型經(jīng)營主體提供政策支持，解決了“有田無人種、有人無田種”和“多種不能、不種不行”的現(xiàn)實問題，助推農業(yè)生產良性循環(huán)。截至2021年，全旗注冊農民專業(yè)合作社1 345家，納入全國家庭農場名錄系統(tǒng)管理的種養(yǎng)大戶、專業(yè)大戶等規(guī)模化農業(yè)經(jīng)營戶15 515戶，間接帶動農戶68 631戶，實現(xiàn)年農產品交易7.5億元，帶動農民年增收1.5億元。

阿榮旗農村勞動力14.0萬人，其中農村剩余勞動力3.2萬人，是內蒙古自治區(qū)的農村剩余勞動力輸出大旗。通過不斷創(chuàng)新工作舉措，提升服務效能，積極拓寬農村剩余勞動力就業(yè)渠道。既解決了部分人不想種地而導致棄耕或撂荒的問題，也拓展了剩余勞動力的穩(wěn)定就業(yè)渠道，進而推進農村社會和諧穩(wěn)定。例如創(chuàng)建經(jīng)營性人力資源公司、搭建多部門聯(lián)合一站式服務平臺、建設創(chuàng)業(yè)一條街(基地)、建立覆蓋148個村的旗、鄉(xiāng)、村3級服務機制等方式。即使在新冠肺炎疫情影響下，采取專車“點對點”輸送和統(tǒng)一分批次送站等方式，實現(xiàn)了每年農村剩余勞動力轉移就業(yè)3.2萬人，其中永久性轉移就業(yè)2.0萬人、季節(jié)性轉移就業(yè)1.2萬人。

2 推動農業(yè)高質量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

當前，阿榮旗農戶聯(lián)合經(jīng)營、整合土地的比例依然不高，承包者的耕地面積小而零散、形狀不規(guī)范、位置偏僻等因素不便于導入大型農業(yè)機械，導致耕翻、播種、灌溉、噴灑農藥、收割等環(huán)節(jié)作業(yè)時間較長、費用較高。據(jù)阿榮旗農牧業(yè)局的農村土地經(jīng)營權確權登記數(shù)據(jù)顯示，全旗已確權耕地面積282 000 hm，確權承包農戶55 875戶，分成391 258塊承包地。即：平均每戶所承包耕地面積為5.05 hm，且分在7處，每處耕地面積約0.72 hm。假設每塊地為正方形，其邊長為84.91 m。也就是說在各家各戶經(jīng)營自己承包耕地的前提下，每塊農田的平均面積幾乎等于一個標準足球場(105 m×68 m=0.71 hm)大小，顯然不具備導入大型農業(yè)機械條件。

雖然借助耕地輪作制度一定程度上推動了耕地流轉、拉動了土地規(guī)?；?jīng)營和農民增收，但是從流轉方式數(shù)據(jù)看，適于土地整合的承包經(jīng)營權有償退出方式和互換方式流轉面積不足17%，其余83%以上是通過轉包和出租的方式流轉的。轉包和出租方式拿到的土地經(jīng)營期限非常短(一般1～5年)，加上耕地的整合與整治投入成本高、回收慢原因，新的經(jīng)營者投入大量資金進行耕地整合與整治的可能性非常小。因此大部分流轉耕地僅僅依靠補貼政策難以實現(xiàn)集中連片的集約化、規(guī)模化經(jīng)營。

目前，該旗的多數(shù)新型農業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模偏小，經(jīng)濟實力較弱，同類主體之間缺乏必要的再聯(lián)合，參與市場競爭和抵御市場風險能力弱，帶動作用不強，合作社與農民之間缺乏科學合理的利益聯(lián)結機制。且在實施新型農業(yè)經(jīng)營主體扶持政策中，項目資金、用電用地、稅收優(yōu)惠等配套政策難以落實，且缺乏內在的連續(xù)性。例如，按照耕地輪作制度試點中的“誰輪作誰受益”原則，給整合200 hm以上經(jīng)營者發(fā)放2 250元/(hm·a)的補助，一定程度上促使新型經(jīng)營主體通過土地流轉實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營和農民增收，也促進了新型經(jīng)營主體的蓬勃發(fā)展。但這種依靠補貼[輪作補貼+農業(yè)綜合補貼=3 313.8元/(hm·a)]就能收回土地流轉成本費[4 500元/(hm·a)]73.64%的買賣，很容易引發(fā)尋求短期利益的外來投資者打著“新型農業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+農業(yè)”等幌子參與農業(yè)生產。如果補貼政策結束，部分投資者可能會撤出，很難預測對農業(yè)發(fā)展的影響。這將對農業(yè)生產的連續(xù)性、穩(wěn)定性造成一定影響。

據(jù)阿榮旗農牧業(yè)局的統(tǒng)計，以耕地輪作制度助推流轉耕(128 000 hm、占總流轉面積的71.11%)耕地基本集中在140個新型經(jīng)營主體手中(表1)。這表明更多的農業(yè)發(fā)展相關扶持政策偏向于這些農業(yè)專業(yè)大戶、家庭農場、合作社和涉農企業(yè)等規(guī)模化經(jīng)營者，而傳統(tǒng)意義上的中小農戶的關注度和扶持力度遠遠不夠。

調查發(fā)現(xiàn)，阿榮旗“故土難離、舊業(yè)難棄”型中小農戶具有以下兩種特征：首先，農戶耕地面積小且零散、家中有老人或重癥病人需要有人照料、子女異地入學難、外出務工轉移就業(yè)難或收入不穩(wěn)定等原因不愿將承包地流轉給新型經(jīng)營主體；其次，阿榮旗仍有不少種養(yǎng)結合經(jīng)營型的中小農戶，即玉米秸稈喂牛的“以農養(yǎng)牧，以牧促農”循環(huán)經(jīng)濟模式。這部分“故土難離、舊業(yè)難棄”的農戶，既有繼續(xù)經(jīng)營農業(yè)的意愿，又有持續(xù)推進農業(yè)發(fā)展的能力，然而各種農業(yè)補貼、基礎設施建設項目等扶持政策偏向于規(guī)模化經(jīng)營者的現(xiàn)象，挫傷了中小農戶持續(xù)經(jīng)營農業(yè)的積極性。

3 推動農業(yè)高質量發(fā)展的幾點啟示

有規(guī)劃的培養(yǎng)和引進地理科學相關技術人才，做好規(guī)?；?jīng)營的前提工作。培養(yǎng)和引進熟練地理科學相關規(guī)劃與管理軟件(如GIS、ENVI等3S技術)、土地資源管理等相關專業(yè)的急需實用人才。為農地的“化零為整”、集約化、逐步有序推進規(guī)?；?jīng)營做好堅實的前提工作。

加快農村土地信息數(shù)字化、建立農村土地數(shù)據(jù)庫，掌控耕地與承包者的信息。首先，分類、統(tǒng)計和歸納每塊耕地的位置、面積、形狀、類型、質量等耕地數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)“空間位置明確、面積準確、權屬清晰”；其次，旗縣級農業(yè)經(jīng)營管理站相關負責人要與村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)經(jīng)營管理站的工作人員協(xié)調溝通，掌握承包者的年齡、健康狀況以及子女的營農意愿等土地承包者的動態(tài)信息，并實時更新。

建立農村土地承包者之間的“換地”機制，逐步實現(xiàn)農田的高標準化。首先，推進承包經(jīng)營權有償退出以及土地流轉的同時，需要政府農業(yè)相關部門出面協(xié)調近鄰農戶之間的農地整合、整治以及互換耕地等工作，使農戶的耕地集中連片、便于機械化作業(yè)；其次，在我國農村土地管理制度框架下，可借鑒國外推進農地規(guī)模化經(jīng)營中的“地籍調查”“換地”機制等經(jīng)驗。

謹防投機者參與農業(yè)生產、發(fā)展以本土人才為主體的經(jīng)營者。對新型農業(yè)經(jīng)營主體進行核查、規(guī)范，注銷空殼社，農業(yè)相關部門加強外地先進經(jīng)驗做法及管理模式的推廣，為新型農業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)新發(fā)展機制提供正確引導。謹防投機者參與農業(yè)生產的同時，鼓勵當?shù)胤N植能手、回鄉(xiāng)青壯年農民、返鄉(xiāng)大學生、退伍軍人等以本土人才為主體的經(jīng)營者務農。重點培育一批內部管理規(guī)范、聯(lián)結機制緊密、輻射帶動明顯的農業(yè)經(jīng)營者發(fā)展，為新型農業(yè)經(jīng)營主體的建立及成長營造健康良好的社會環(huán)境。

推動培育新型農業(yè)經(jīng)營主體相關配套扶持政策落實。以開展土地經(jīng)營權入股方式發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營，促進中小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有機銜接，加快推進農業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營。積極落實財稅、信貸、保險、農業(yè)生產資料經(jīng)營和農產品綠色通道等方面的政策，并確保其連續(xù)性。

保障有經(jīng)營農業(yè)意愿、有勞動力、有繼承者等有能力中小農戶的權益。對于有長遠經(jīng)營農業(yè)意愿，且具備有經(jīng)營農業(yè)的勞動力、有經(jīng)營農業(yè)的繼承者等條件的中小農戶，保障土地承包經(jīng)營權有償退出、互換耕地、入股合作等方式合理流轉的權益。鼓勵他們以農地整合、整治、“換地”等方法逐步實現(xiàn)適度規(guī)?；?jīng)營。破解中小農戶融入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的諸多困境，促進中小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。

鼓勵發(fā)展中小農戶傳統(tǒng)的“以農養(yǎng)牧，以牧促農”模式。應通過加強技術指導、推廣生態(tài)養(yǎng)殖等方法鼓勵中小農戶現(xiàn)有的種養(yǎng)結合、產出高效、資源節(jié)約型“以農養(yǎng)牧，以牧促農”模式發(fā)展，發(fā)揮中小農戶在推動農業(yè)高質量發(fā)展中的積極作用。

4 結論

總之，作為連續(xù)14次被評為“全國糧食生產先進縣”，阿榮旗在推動農業(yè)高質量發(fā)展中所面臨的問題以及解決方案，對內蒙古自治區(qū)的農業(yè)高質量發(fā)展乃至全國的糧食安全、全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施等具有深遠的現(xiàn)實意義。

在推動農業(yè)高質量發(fā)展所需要的農地制度改革工作中，農村土地流轉、培育新型農業(yè)經(jīng)營主體以及農村剩余勞動力轉移就業(yè)等關系到關廣大農民切身利益。要以長遠的眼光科學規(guī)劃農地、優(yōu)化新型農業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展環(huán)境、切實保障中小農戶的權益等，穩(wěn)慎有序推進農地制度改革。同時，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要對農村居住環(huán)境、教育、醫(yī)療、道路、水利、防災能力等社會公共事業(yè)的不斷完善與維持管理，推動農業(yè)高質量發(fā)展，全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。