紅河州小型水庫管理存在問題及對策分析

吳 昊

(廣東水電云南投資有限公司，云南 蒙自 661100)

水庫作為重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施，不僅在供水和防洪方面發(fā)揮著不可忽視的作用，也對促進地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前我國有近10萬座水庫，其中小型水庫超9萬座，小型水庫數(shù)量占水庫總量比例超過90%。我國小型水庫數(shù)量眾多，遍布各地，為地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和人民生活安全提供了堅實的保障。2013年，水利部印發(fā)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的意見》，指出要建立小型水利工程運行管理制度，包括小型水庫、小型水電站和小型農(nóng)田水利工程等，主要目的是充分發(fā)揮小型水利工程效益。盡管小型水庫占比如此之多，但是一般建于上世紀(jì)50年代至70年代，且多分布于偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)過多年的使用，加之之前建造標(biāo)準(zhǔn)較低，普遍存在配套設(shè)施陳舊、管理能力薄弱等諸多問題，這不僅給水庫的安全運行帶來極大的威脅，也嚴(yán)重影響了水利工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。2017年，云南省發(fā)布《小型水庫安全管理辦法》，要求加強小型水庫安全管理，確保工程安全運行。紅河州根據(jù)上級指示，開始對小型水庫管理體系進行深度改革。但是由于紅河州擁有眾多的小型水利工程，分布面較廣，導(dǎo)致管理難度大。因此，針對紅河州小型水庫管理現(xiàn)狀，找出其在管理方面存在的問題并分析成因，探索出一條可持續(xù)的小型水庫管理之路就顯得尤為重要。

1 紅河州小型水庫管理現(xiàn)狀

1.1 小型水庫數(shù)量及分布情況

據(jù)統(tǒng)計，紅河州現(xiàn)有水庫109座，其中大型水庫1座，中型水庫4座，小型水庫104座，分別坐落于蒙自市、個舊市等區(qū)域。小型水庫一般由村集體管理和鎮(zhèn)街道辦管理，分布見表1。

表1 紅河州小型水庫分布情況表 單位：個

1.2 管理人員結(jié)構(gòu)及培訓(xùn)現(xiàn)狀

在小型水庫管理人員結(jié)構(gòu)方面，目前紅河州每3年選聘1次管理人員，并進行公示，由水庫所在村或街道辦推薦，鎮(zhèn)水利部門審查，縣區(qū)級水利部門審核聘任。2019—2020年共選聘管理員129人，人員情況見表2。

表2 紅河州2019—2020年度小型水庫管理員情況表

根據(jù)表2可知，紅河州目前小型水庫管理人員年齡主要集中在35歲到60歲之間，占到總?cè)藬?shù)的80%以上；主要以男性為主，男性管理員占比82.95%；主要為初中及以下學(xué)歷，占比63.57%。

在人員培訓(xùn)方面，對小型水庫管理人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)能夠有效提高其履職能力和管理水平。自從云南省要求加強對小型水庫管理后，紅河州已經(jīng)開展了3屆管理人員培訓(xùn)，一般采用邀請高校學(xué)者和水利部門專家進行授課和觀看影像資料等方式進行。通過培訓(xùn)，管理人員雖然能夠完成基本的管理工作任務(wù)，但是在日常檢查過程中，仍然存在管理人員對小型水庫管理工作“一無所知”的情況，還需要進一步加強培訓(xùn)。

1.3 維修養(yǎng)護現(xiàn)狀

目前，紅河州小型水庫養(yǎng)護情況不容樂觀?，F(xiàn)階段，水庫養(yǎng)護處于較低水平，有的水庫設(shè)置甚至屬于無養(yǎng)護狀態(tài)。根據(jù)筆者走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，紅河州目前的124座小型水庫中，按照標(biāo)準(zhǔn)要求進行養(yǎng)護的水庫比例較低，不足15%，極大地降低了水庫安全運行能力。同時，筆者對部分小型水庫進行了實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在大壩外觀完整、觀測設(shè)施、防汛物資儲備以及放水洞閘閥的正常使用等方面都或多或少地存在一些問題。

2 管理存在的問題

2.1 管理主體模糊

紅河州小型水庫管理工作基本由街道辦、村單獨進行，縣區(qū)級水利管理部門沒有實質(zhì)性參與行為，對小型水庫管理缺乏有效的監(jiān)督，管理責(zé)任劃分也不清晰。造成這種情況的主要原因是主體責(zé)任模糊，產(chǎn)權(quán)不清晰。首先，小型水庫管轄權(quán)較分散，縣區(qū)級水利管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村集體都對小型水庫具有管理權(quán)，但是并未明確各自的管理責(zé)任；其次，在小型水庫管理過程中，縣鄉(xiāng)矛盾明顯?？h級水利管理部門在管理過程中需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利相關(guān)部門往往對縣水利部門安排的工作不夠積極，存在一定的抵觸心理；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間也存在一定的矛盾，村集體對小型水庫的管理工作難以落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著不可推卸的責(zé)任。

2.2 管理人員素質(zhì)不高，培訓(xùn)效果差

從上文中不難看出，目前紅河州小型水庫管理人員整體素質(zhì)不高，文化水平較低且學(xué)習(xí)能力較差。在進行指導(dǎo)培訓(xùn)時，對于沒有水利行業(yè)相關(guān)知識基礎(chǔ)且文化水平較低的管理人員，很難達到預(yù)期的培訓(xùn)效果。并且，培訓(xùn)缺乏考核機制，造成有些管理人員缺乏學(xué)習(xí)的耐心和動力。同時，紅河州小型水庫管理人員大多都是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶兼職承擔(dān)管理工作，在農(nóng)忙時期，對小型水庫的管護積極性不高，管護工作就很難落實到位。

2.3 管理經(jīng)費投入不足

由于小型水庫具有較強的公益性，所以其盈利性不強?？h政府財政資金緊張，投入在小型水庫管理方面的資金少之又少，管理水平難以得到提升。首先，小型水庫作為惠民工程，雖然工程能夠產(chǎn)出效益，但是上級管理部門投入資金越來越少，地方配套資金壓力大；其次，小型水庫日常養(yǎng)護投入較低，管理人員工資水平低，工作積極性差，造成部分水庫養(yǎng)護工作難以落實到位；最后，雖然紅河州通過與社會資本合作，獲得部分資金支持，但是社會資本獲得水庫使用權(quán)，追求的是高效益回報，更不愿投入資金對小型水庫進行養(yǎng)護，不僅對小型水庫的安全運行造成一定威脅，也使得人民群眾頗有怨言。

2.4 管理設(shè)施配套較差

管理設(shè)施情況直接反映了水庫管理水平的高低。小型水庫管理設(shè)施包括工程、通訊及水文觀測設(shè)施等。小型水庫多建在偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便，一旦出現(xiàn)險情難以及時進行搶險救災(zāi)。同時，紅河州小型水庫還存在防汛救災(zāi)物資儲備不足的問題，甚至有的小型水庫沒有儲備相應(yīng)的物資，一旦出現(xiàn)險情，后果不堪設(shè)想。并且由于資金短缺，配備視頻監(jiān)控設(shè)備的水庫不足10%，在汛期來臨時，只能夠依靠人工排查險情，這種工作方式效率較低。

3 管理存在問題原因分析

3.1 相關(guān)法律法規(guī)不完善。

對于小型水庫而言，長效管理是目的，績效考核是手段，法律法規(guī)是保障，三者相輔相成，構(gòu)成完善的管理體制。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和法治制度的不斷健全，水庫管理相關(guān)法律法規(guī)也得到了不斷的完善，如水利部頒發(fā)的《水利工程績效考核辦法及其考核標(biāo)準(zhǔn)》等政策文件，但是不可否認(rèn)的是具體內(nèi)容還需進一步完善，制定符合小型水庫情況的政策文件。同時，由于部分政策文件是由水利部門發(fā)布，其他部門不了解，經(jīng)常出現(xiàn)有法不依的情況，如電力部門在大壩附近規(guī)劃電桿，給大壩安全造成威脅。并且水庫管理一般由水利部門負(fù)責(zé)，水利管理部門執(zhí)法隊伍力量不足且對水利法規(guī)不夠重視，造成水利執(zhí)法力度不夠。

3.2 管理機制模糊，針對性較弱

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村矛盾的主要原因是由于管理機制模糊造成的。因此，在對小型水利進行管理的前提是制定明確的管理機制?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級主體職責(zé)不明確，一直影響著小型水庫管理工作?，F(xiàn)階段，紅河州小型水庫的管理主要依靠水庫管理員，專業(yè)水平和管理模式較為落后，更談不上水資源的高效使用。同時，部分水庫采取對外租賃、承包等方式進行管理，而私人管理更加注重利益最大化，小型水庫的公益屬性被削弱。并且，私人承包與小型水庫管理人員之間沒有制定相互制約、互相監(jiān)督的機制，雙方都認(rèn)為管護工作屬于對方，最后造成無人管理的情況。

3.3 信息共享不充分

信息的交流和共享對小型水庫的管理來說視非常重要的。這里所提到的信息主要包括2個層次，一是關(guān)于小型水庫的監(jiān)測信息，如水文信息等；二是小型水庫管理人員與上級水利管理部門之間的信息交流。首先，紅河州小型水庫僅有少數(shù)水庫配備了水文檢測設(shè)施，造成實時水文信息獲取困難，依靠人工進行信息的采集，準(zhǔn)確性差，且費時費力。其次，水庫管理人員的需求與縣級水利管理部門的工作重點存在一定的偏差，如村民追求的是灌溉效益，對水庫清淤增容工作熱情高漲，對安全管理工作不夠重視，二者信息的不匹配，使得小型水庫很多管理工作無法正常開展。

3.4 考核機制不健全

當(dāng)前，紅河州小型水庫管理考核機制還不健全。首先，小型水庫基礎(chǔ)工程較為薄弱，當(dāng)前管理效果不突出，給管理考核帶來一定難度；其次，合理的獎懲機制能夠提高小型水庫管理工作效率，當(dāng)前還未制定有效的獎懲機制，做得好的沒有獎勵，做得差的也無法追責(zé)，考核結(jié)果沒有約束效果；最后，紅河州小型水庫管理人員綜合素質(zhì)較低，管理意識淡薄，水庫的管理工作無法落實到位，獎懲機制效果也就無法體現(xiàn)出來。同時，在考核內(nèi)容方面，一般多為現(xiàn)場抽查和文件資料檢查，無法全面反映出實際管理情況。

4 管理對策建議

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

首先，對小型水庫管理相關(guān)法律法規(guī)進行完善，將重點放在水庫管理人員選拔的資格審查、管理隊伍建設(shè)等方面，深入開展小型水庫管理崗位培訓(xùn)工作，建立在職管理人員培訓(xùn)制度，綜合提升小型水庫管理人員素質(zhì)。紅河州應(yīng)及時出臺符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的小型水庫管理辦法，以法律條文的形式對各方職責(zé)范圍予以明確。并且加快推進小型水庫考核管理辦法的制定，使考核成為提升水庫管理工作效率的有效手段。同時，要重視法律法規(guī)宣傳工作，利用微信、抖音等網(wǎng)絡(luò)平臺，進行全方位、多層次的水利相關(guān)法規(guī)宣傳，使法律思維深入民心，提高人民群眾維護水庫安全運行的意識。

4.2 明確管理主體，提高管理人員綜合素質(zhì)

明確管理主體要從2個方面出發(fā)：第一，明確各方管理責(zé)任，縣區(qū)級水利管理部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)所有小型水庫的總體調(diào)控，在制定政策和監(jiān)督管理、技術(shù)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)方向提供指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為小型水庫管理工作的直接責(zé)任主體，組織并實施小型水庫的相關(guān)管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極貫徹落實縣區(qū)級水利管理部門制定的規(guī)章制度，將管理工作落到實處；第二，明確小型水庫產(chǎn)權(quán)問題，為避免村級管理帶來的不良影響，可將小型水庫的管理權(quán)收回至縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高綜合管理水平。同時，要重視小型水庫管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并將其作為提高管理人員工作能力和管理水平的重要手段，并制定完善的考核機制，對業(yè)務(wù)水平提高快的管理人員進行獎勵，激發(fā)大家學(xué)習(xí)的積極性。

4.3 完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，加強信息化管理

首先，要不斷加快小型水庫配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極采用新設(shè)備、新技術(shù)對小型水庫的雨情等信息進行自動監(jiān)測，實現(xiàn)小型水庫視頻監(jiān)控全覆蓋，以此達到及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的目的。在配套檢測設(shè)備短時間內(nèi)無法全部實現(xiàn)時，可通過設(shè)置小型水庫安全監(jiān)測中心，配備相關(guān)專業(yè)人員，對小型水庫存在的問題進行逐一排查，并建檔留存。其次，建立小型水庫自動化監(jiān)測平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對采集的水文信息進行智慧分析、處理，提高小型水庫安全運行的智慧化和數(shù)據(jù)化，打造“智慧水庫”，避免水文信息傳遞滯后或傳遞過程中產(chǎn)生的錯誤。

4.4 轉(zhuǎn)變水庫經(jīng)營管理模式

要改變紅河州當(dāng)前小型水庫單一的經(jīng)營模式，尋求多樣化發(fā)展。紅河州在地勢較為平坦的小型水庫周圍可采取農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展模式，即在小型水庫周圍發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，既發(fā)揮了水庫的灌溉效益，也不破壞水庫周圍生態(tài)環(huán)境，并且也可在發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上適當(dāng)發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，不僅能夠節(jié)約養(yǎng)殖成本，增加養(yǎng)殖收入，對水庫環(huán)境也有極大的改善。同時，在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，可開展休閑旅游。水庫旅游作為近年來新興的旅游項目，得到了不少游客的青睞。在小型水庫周圍打造旅游區(qū)，發(fā)展集采摘、垂釣、農(nóng)家樂、住宿一體的旅游基地，不僅增加了水庫的經(jīng)濟效益，提高了人們的經(jīng)濟收入，也為水庫管理工作帶來保障，達到了多方共贏的效果。

5 結(jié)論

針對紅河州小型水庫管理存在的問題，本文提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、明確管理主體，提高管理人員綜合素質(zhì)、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，加強信息化管理、轉(zhuǎn)變水庫經(jīng)營管理模式等對策建議，該建議對紅河州落實小型水庫管理工作，提高小型水庫管理水平具有重要意義，對我國其他地區(qū)來說也具有重要的借鑒意義。同時，由于受限于調(diào)研的深度，本文的研究還有諸多不足之處，如理論與實踐結(jié)合深度不夠，在未來的工作和學(xué)習(xí)中，將圍繞該問題繼續(xù)研究，以期探索出一條符合我國小型水庫管理的特色之路。