政府績(jī)效評(píng)估的政策悖論與執(zhí)行控制
——一個(gè)多層治理的分析框架

張書(shū)濤（河南師范大學(xué)公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南新鄉(xiāng) 453000）

政府績(jī)效評(píng)估是指相關(guān)主體基于特定的評(píng)估規(guī)則，依據(jù)相應(yīng)的評(píng)估政策與目標(biāo)，運(yùn)用某種評(píng)估技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)估對(duì)象的系統(tǒng)功效和活動(dòng)效率進(jìn)行綜合測(cè)量、比較和評(píng)價(jià)的過(guò)程。公共行政理論和實(shí)踐表明，政府績(jī)效評(píng)估嵌入一個(gè)多層治理的政策網(wǎng)絡(luò)中，涉及中央、省、市、基層等多級(jí)政府與部門(mén)的利益，需要協(xié)調(diào)多元行動(dòng)者與參與者之間的關(guān)系。因此，構(gòu)建一個(gè)較為完備、系統(tǒng)和跨層次的績(jī)效評(píng)估體系是政府有效治理的前提。政府績(jī)效評(píng)估以公共性活動(dòng)的政策設(shè)計(jì)為效能目標(biāo),“嵌套在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的一些固定性機(jī)制、系統(tǒng)，能夠有效實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)和治理效能的轉(zhuǎn)化和提升”［1］。唯有厘清政府績(jī)效評(píng)估的治理結(jié)構(gòu)和政策過(guò)程，才能提升不同層級(jí)政府的運(yùn)作能力與治理績(jī)效，政府績(jī)效評(píng)估的多層治理“為評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)的選擇指明了方向”［2］。誠(chéng)然,上級(jí)政府基于“自上而下”的強(qiáng)制性權(quán)威對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行政策輸出和任務(wù)分解，下級(jí)政府則“自下而上”地對(duì)相關(guān)任務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)匹配。具體而言，政府績(jī)效評(píng)估的多層治理涉及中央和地方各級(jí)政府之間復(fù)雜的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)，具體體現(xiàn)為科層體系中多個(gè)治理單元的互動(dòng)，“地方政府在‘條條塊塊’結(jié)構(gòu)中呈‘向上集中’與‘向下擴(kuò)展’雙向結(jié)合的特征……‘條條’和‘塊塊’分別通過(guò)組織系統(tǒng)把中央的精神傳達(dá)貫徹到地方和基層”［3］。面對(duì)這種關(guān)系，下級(jí)政府會(huì)積極回應(yīng)上級(jí)政府的治理任務(wù)。政府績(jī)效本身是一種客觀存在，政府績(jī)效評(píng)估的目的是為了對(duì)政府系統(tǒng)和政策運(yùn)作進(jìn)行“持續(xù)性”改進(jìn)［4］。目前，多層治理理論是研究多中心、多部門(mén)與多行動(dòng)者的治理行動(dòng)的重要解釋工具。在政府績(jī)效評(píng)估中，多層治理是一個(gè)亟待深入研究的新視角。

一、政府績(jī)效評(píng)估的政策實(shí)踐：一個(gè)多層治理的分析框架

多層治理是對(duì)國(guó)家治理復(fù)雜性的政策回應(yīng)，貫穿于動(dòng)態(tài)復(fù)合治理體系所構(gòu)成的特定治理結(jié)構(gòu)，被廣泛運(yùn)用于公共政策實(shí)證分析中。在某種意義上，具有中國(guó)特色的績(jī)效評(píng)估更加強(qiáng)調(diào)從中央到地方權(quán)威決策的政策執(zhí)行過(guò)程［5］。多層治理可分為兩種不同的治理類(lèi)型：第一種類(lèi)型是對(duì)單一政府的分析，單一政府中的政策主體通常擁有通用型的管轄權(quán)力，往往注重特定政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)特功能，在政府公共事務(wù)處理中承擔(dān)綜合決策職能；第二種類(lèi)型是對(duì)政策制定和執(zhí)行部門(mén)的分析，主要圍繞特定治理目標(biāo)通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級(jí)和跨部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)［6］。多層治理在行政實(shí)踐中的運(yùn)用體現(xiàn)在兩個(gè)維度，即“結(jié)構(gòu)性維度和等級(jí)化維度……結(jié)構(gòu)性維度決定了參與規(guī)則，等級(jí)化維度則形塑了行動(dòng)主體間的相互關(guān)系與交互機(jī)制”［7］。中國(guó)是單一制國(guó)家，單一制國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)運(yùn)用中央政府決策的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，以期合理厘定中央與地方的管理權(quán)限與組織形式，劃分職責(zé)分工與進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，保證國(guó)家的政令統(tǒng)一與政策執(zhí)行效率［8］。作為單一制國(guó)家，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估受府際關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)的雙重約束，唯有廓清多層治理造成的政策悖論，才能實(shí)現(xiàn)績(jī)效結(jié)果的產(chǎn)出、反饋和改進(jìn)，如圖1 所示。

圖1 政府績(jī)效評(píng)估多層治理框架

（一）府際科層制關(guān)系

府際關(guān)系是各級(jí)政府間為執(zhí)行政策或提供服務(wù)而形成的相互關(guān)系，不同層級(jí)政府的角色定位產(chǎn)生不同的績(jī)效治理效果。多層治理是“政治權(quán)力在政府多個(gè)層級(jí)間共享與協(xié)調(diào)的制度體系”［9］。從政府績(jī)效評(píng)估的治理結(jié)構(gòu)看，府際關(guān)系通常以縱向與橫向兩種基本的運(yùn)行方式相互作用，包括水平關(guān)系與垂直關(guān)系的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系，指涉跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)且在政策制定、執(zhí)行與評(píng)估過(guò)程中發(fā)生的行動(dòng)者之間的關(guān)系。這是因?yàn)?，“府際關(guān)系是一種政策面向：橫向上，公共政策的制定受同一政府層級(jí)相關(guān)行動(dòng)主體間的交互關(guān)系影響；縱向上，公共政策的執(zhí)行需要跨越多個(gè)政府層級(jí)”［10］。具體來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估嵌入府際科層間的政策體系中，其治理結(jié)構(gòu)既包括政府內(nèi)部與外部的不同層級(jí)與部門(mén)的行政主體，又包含社會(huì)組織與公眾等參與主體，這提供了一個(gè)在政府多層級(jí)間進(jìn)行績(jī)效評(píng)估分析的整合性框架［11］。

1.縱向?qū)蛹?jí)間的科層控制。在府際關(guān)系中，不同層級(jí)政府在縱向職能配置與權(quán)責(zé)劃分上高度一致。也就是說(shuō)，政府管理側(cè)重以科層制“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的方式組織起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)政府公共治理的基本功能，實(shí)施與上級(jí)政府政策和組織目標(biāo)相關(guān)的制度與規(guī)則［12］。這種“職責(zé)同構(gòu)”的政府間縱向關(guān)系模式使得公共權(quán)威和權(quán)力聚集于上級(jí)政府，上級(jí)政府往往具有較強(qiáng)的政策影響與控制能力。政府績(jī)效評(píng)估政策的制定與執(zhí)行本質(zhì)上也是上級(jí)政府利用其自身的權(quán)威與資源實(shí)現(xiàn)政府公共治理目標(biāo)的一種工具和手段，并以此將不同層級(jí)的政府主體連接在一起，以科層控制方式最大化實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和公共利益。

府際科層制關(guān)系與治理機(jī)制往往強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府對(duì)于政策問(wèn)題的掌控能力，并未充分關(guān)注到下級(jí)政府的執(zhí)行能力及政策自身的限制因素。政府績(jī)效評(píng)估作為一種協(xié)調(diào)上下級(jí)政府行為的制度工具和政策機(jī)制，不可能實(shí)現(xiàn)所有主體的目標(biāo)偏好。事實(shí)上，科層制設(shè)計(jì)的首要目標(biāo)是為了消除個(gè)體理性與整體價(jià)值之間的沖突，確保上級(jí)政府的控制能力和資源配置效率。政府績(jī)效評(píng)估的運(yùn)用使得上下級(jí)政府在處理相互關(guān)系時(shí)需要遵循大體一致的參與約束原則和激勵(lì)兼容機(jī)制，從而保證下級(jí)政府積極參與執(zhí)行上級(jí)政府的政策任務(wù)，并與上級(jí)政府政策目標(biāo)相一致［13］。

由于上下級(jí)政府和各政策主體存在利己動(dòng)機(jī)和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，極易出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”的負(fù)面行為。政府績(jī)效評(píng)估作為一種制度安排的關(guān)鍵在于達(dá)成不同政策主體之間的利益平衡。在不同的組織結(jié)構(gòu)下，政府存在不同的行為選擇，會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。上下級(jí)政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上也是一種博弈關(guān)系，政府績(jī)效評(píng)估的制度安排通過(guò)設(shè)計(jì)不同的政策標(biāo)準(zhǔn)影響雙方的利益取向。因此，科層制治理?xiàng)l件下政府績(jī)效評(píng)估政策的有效性取決于不同層級(jí)政府的信息準(zhǔn)確度和利益兼容度。在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，要明確導(dǎo)致不同績(jī)效行為的具體因素，充分觀照政府縱向間關(guān)系對(duì)評(píng)估體系與政策過(guò)程的影響作用。

2.橫向部門(mén)間的政策分割?；诓煌闹卫順?biāo)準(zhǔn)與政策需求，國(guó)家將同級(jí)政府所轄行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的職責(zé)與功能區(qū)分為不同的職能部門(mén)與政策單元。由于各級(jí)政府同級(jí)部門(mén)設(shè)置的任務(wù)目標(biāo)與組織功能不同，在政府科層治理結(jié)構(gòu)中展現(xiàn)出績(jī)效需求的差異性特征。同級(jí)政府部門(mén)的橫向權(quán)力分割及其職能結(jié)構(gòu)也是影響政府績(jī)效評(píng)估政策制定與執(zhí)行能力的關(guān)鍵制度變量。在地方政府的橫向治理結(jié)構(gòu)中，各政府部門(mén)與政策單元所持有的資源和所處的地位不同，隨著現(xiàn)代政府的變革以及公共服務(wù)精細(xì)化治理的縱深發(fā)展，需要越來(lái)越多的公共資源對(duì)組織績(jī)效進(jìn)行有效匹配。

事實(shí)上，由于橫向政府及其組成部門(mén)本身是具有特殊需求和自主性的利益主體與行動(dòng)主體，其主要任務(wù)是服從并執(zhí)行本級(jí)政府的政策安排，通常僅僅作為政府治理的一般主體參與到政策執(zhí)行中來(lái)，相互之間的橫向聯(lián)系較少，呈現(xiàn)典型的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”，但是在政府績(jī)效評(píng)估政策制定與執(zhí)行中，橫向政府及其組成部門(mén)作為重要的利益相關(guān)者對(duì)政策目標(biāo)的理解存在差異，選擇何種評(píng)估政策體系涉及多個(gè)政府部門(mén)和政策單元的利益分工。這是因?yàn)椋爸灰茖泳哂幸粋€(gè)下級(jí)單位，而且每個(gè)單位可以決定組織行為的某些方面，那么這些單位可能會(huì)遇到效率低下和非連貫性的問(wèn)題”［14］。

總體來(lái)看，如果能夠?qū)崿F(xiàn)各政策單元和多部門(mén)之間的橫向目標(biāo)協(xié)同，就能解決政府治理效率低下、信息不對(duì)稱(chēng)等政策難題。在橫向政府治理結(jié)構(gòu)中，需要各主體在相互依存的環(huán)境中通過(guò)彼此合作、資源分享和權(quán)力共享提升公共事務(wù)的治理效能。因此，在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，政策設(shè)計(jì)與制度安排應(yīng)該充分兼顧各主體的利益，各地方政府及其部門(mén)應(yīng)該通過(guò)決策參與、過(guò)程監(jiān)督或控制等方式評(píng)估政策的效果。

（二）多層次政策網(wǎng)絡(luò)

“多層治理指涉多個(gè)管轄權(quán)層面的政府與非政府行為體，為解決公共政策問(wèn)題而進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)的制度安排”［15］。政策網(wǎng)絡(luò)一般被定義為把政府、社會(huì)組織與公眾等主體連接在一起共同參與決策的治理系統(tǒng)，政策網(wǎng)絡(luò)是多層治理的關(guān)鍵議題。就政府績(jī)效評(píng)估而言，多層治理?xiàng)l件下不同層級(jí)政府與部門(mén)之間的相互關(guān)系以及政府組織與其他社會(huì)參與主體之間的互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估的政策網(wǎng)絡(luò)。政府績(jī)效評(píng)估政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、緊密性與協(xié)同性是影響政策制定與執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素，各政策主體的自主性能力是解構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)治理的本質(zhì)性要素。

1.多屬性的政策系統(tǒng)。從制度供給角度看，政府績(jī)效評(píng)估的政策主體與決策權(quán)是分布在不同層級(jí)的治理系統(tǒng)中，政策網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)揭示了政府績(jī)效評(píng)估的政策制定與執(zhí)行系統(tǒng)是具有多層性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系連接狀態(tài)［16］?；谡呔W(wǎng)絡(luò)的視角，可以發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的決策權(quán)由多種行動(dòng)者在不同層次上分享，對(duì)評(píng)估決策結(jié)果的掌控逐次被各政策網(wǎng)絡(luò)參與主體分解，并在各個(gè)層次上相互影響，而非僅由單一政府機(jī)構(gòu)專(zhuān)有。

因此，在政府績(jī)效評(píng)估的多層治理中，運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)可以較好地分析多個(gè)決策參與系統(tǒng)資源稟賦的差異性，有助于檢視其相互配合的程度。政府績(jī)效評(píng)估的政策執(zhí)行被嵌入多個(gè)層次的政策系統(tǒng)中，多屬性的政策系統(tǒng)既包括政府不同層級(jí)的行動(dòng)主體，又包括社會(huì)組織與公眾等政策主體。多層次的政策系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估多樣性和差異化的政策目標(biāo)提供了治理基礎(chǔ)。

2.跨層次的政策需求。政府績(jī)效評(píng)估的治理行動(dòng)產(chǎn)生于府際空間條件下一系列行政決策目標(biāo)，事實(shí)上它還包括不同層次的社會(huì)組織的政策需求。政府績(jī)效評(píng)估政策網(wǎng)絡(luò)主要指各層級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)組織與公眾等主體為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)而建立的合作伙伴關(guān)系與公共行動(dòng)系統(tǒng)。政府績(jī)效評(píng)估“政策網(wǎng)絡(luò)不能排他性地僅由國(guó)家主導(dǎo)，而應(yīng)包容所有可指導(dǎo)、掌控或管理的社會(huì)組織與行政角色”［17］。

在政府績(jī)效評(píng)估政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中，各政策主體因承擔(dān)不同的角色與治理責(zé)任，需要恪守相互信任原則而制定相應(yīng)的規(guī)則或參與機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策匹配并服務(wù)于相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，跨層次的政策需求也構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估多層次治理的重要制度基礎(chǔ)與分析維度，這是因?yàn)?，“政策網(wǎng)絡(luò)受多種力量之間復(fù)雜作用的驅(qū)動(dòng)”［18］，它是多重制度性因素共同作用的結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)為政府績(jī)效評(píng)估提供了重要的分析視角與理論資源，但是由于政策網(wǎng)絡(luò)治理本身的復(fù)雜性與執(zhí)行不確定性，因此也需要充分認(rèn)識(shí)到在政策過(guò)程中所帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)［19］。

二、政府績(jī)效評(píng)估嵌入多層治理的政策悖論

任何制度行為都存在一定的約束，“制度是規(guī)定、構(gòu)成、調(diào)整公共活動(dòng)的關(guān)系、角色及其行為的公共政策體系的構(gòu)成形式”［20］。政策悖論也是一種活動(dòng)體系或治理結(jié)構(gòu)，正如政府績(jī)效評(píng)估同樣存在一定的組織與制度約束一樣，“政策執(zhí)行的前提是以理性的、科學(xué)的和分析的方法制定政策”［21］。無(wú)論是上級(jí)政府還是下級(jí)政府抑或社會(huì)公眾，其自主行為都存在相應(yīng)的約束原則，政策約束促使政府、社會(huì)與公眾之間的關(guān)系有序化。就此而言，政府績(jī)效評(píng)估被完全嵌入多層治理政策系統(tǒng)這個(gè)大循環(huán)圈的一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)之中。多層治理的縱向、橫向府際科層關(guān)系與跨層次的政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估的政策執(zhí)行條件與約束條件。當(dāng)然，“制度通常也被認(rèn)為是由若干個(gè)或若干組規(guī)則或規(guī)定組成的政策系統(tǒng)”［22］。政策執(zhí)行不僅包括治理結(jié)構(gòu)與決策規(guī)則，還包括組織規(guī)則與政策執(zhí)行模式。

（一）多層評(píng)估系統(tǒng)與科層運(yùn)作的結(jié)構(gòu)失配

政府多層評(píng)估系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)與政策布局，可以被描述為一個(gè)由縱向等級(jí)決策、橫向部門(mén)決策和水平網(wǎng)絡(luò)化參與所構(gòu)成的績(jī)效治理系統(tǒng)，三者共同構(gòu)成的一個(gè)多層次且一體化的評(píng)估政策網(wǎng)絡(luò)。從政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，政府縱向結(jié)構(gòu)和科層制政策的雙重約束建構(gòu)了自上而下的縱向政策實(shí)施機(jī)制，這在一定程度上限制了政府部門(mén)間的橫向銜接與水平參與的互動(dòng)空間，導(dǎo)致多層評(píng)估系統(tǒng)與科層運(yùn)作的結(jié)構(gòu)失配，而這種沖突正是形成政府績(jī)效評(píng)估偏差的結(jié)構(gòu)性根源。

當(dāng)然，政府績(jī)效評(píng)估偏差也源于跨層次治理環(huán)境的差異。一方面，跨層級(jí)治理?xiàng)l件、政策支持與績(jī)效目標(biāo)的差異造成政府績(jī)效評(píng)估政策的模糊。這需要政府各層級(jí)、多部門(mén)的溝通與合作，瞄準(zhǔn)政府間管轄范圍的利益“孤島”與績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，消解政府績(jī)效評(píng)估的多層治理與科層運(yùn)作過(guò)程中的權(quán)責(zé)不一致與信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。另一方面，科層體制下政府主導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估具有一定的主觀性，社會(huì)和公眾參與的表達(dá)渠道還較為單一，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估的參與“排斥效應(yīng)”。

總之，政府績(jī)效的多層評(píng)估系統(tǒng)與科層運(yùn)作的結(jié)構(gòu)失配給政府績(jī)效評(píng)估帶來(lái)諸多難題，需要從宏觀制度供給視角對(duì)政府績(jī)效評(píng)估偏差進(jìn)行矯治，審視所面臨的政策悖論。從政策執(zhí)行與實(shí)踐維度上分析政府績(jī)效評(píng)估存在的制度與系統(tǒng)偏差。

（二）制度供給與績(jī)效需求的系統(tǒng)張力

政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性取決于對(duì)跨層次評(píng)估體系與政策需求的有效耦合程度，制度供給與績(jī)效需求的系統(tǒng)張力是造成多層治理困境的重要原因。在政府績(jī)效評(píng)估多層治理體系中，不同組織系統(tǒng)的職責(zé)與任務(wù)具有差異，不同的政策類(lèi)型和治理層級(jí)也存在各自的任務(wù)要求。政府績(jī)效多層評(píng)估體系與政策網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾滲透在績(jī)效評(píng)估制度系統(tǒng)的多個(gè)層面，既包含政府外部的政策系統(tǒng)與權(quán)力配置，又涉及政府內(nèi)部的任務(wù)結(jié)構(gòu)與治理職能。

從制度供給看，政府績(jī)效評(píng)估的科層結(jié)構(gòu)、政策網(wǎng)絡(luò)、參與系統(tǒng)與匹配條件等涉及評(píng)估政策的正確性、合理性與治理限度。政府績(jī)效評(píng)估的政策網(wǎng)絡(luò)與制度條件是構(gòu)成政府績(jī)效評(píng)估政策供給模式和達(dá)成評(píng)估結(jié)果的重要條件。從績(jī)效需求看，參與網(wǎng)絡(luò)與參與系統(tǒng)則提供了一份政府績(jī)效多層治理的需求清單，凸顯了評(píng)估制度安排的相互作用邏輯。就此而言，在政府績(jī)效評(píng)估受制度規(guī)則與政策能力的影響下，制度供給與績(jī)效需求之間的相互作用，共同造成了政策偏差的后果。若政策網(wǎng)絡(luò)能夠達(dá)到對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的“無(wú)縫隙治理”［23］，就必須破解制度供給與績(jī)效需求之間的張力。

總體而言，政府績(jī)效作為多層治理系統(tǒng)的整體產(chǎn)出，它不僅要對(duì)各個(gè)治理層次與行動(dòng)單元的多種政策屬性進(jìn)行分類(lèi)評(píng)價(jià)，還要對(duì)整個(gè)政策治理的整體功效作出綜合研判。首先，對(duì)跨行政區(qū)域邊界的政策需求進(jìn)行挖掘，歸納出不同區(qū)位的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息，篩選出有助于提升績(jī)效質(zhì)量的配套政策體系。其次，充分認(rèn)識(shí)到跨行政層級(jí)與行政部門(mén)的評(píng)估政策需求，透視不同政府層級(jí)和部門(mén)的履職效能需求和政策執(zhí)行情況，促使政府績(jī)效評(píng)估從“碎片化”供給轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙惑w化”整合。最后，關(guān)注政府、社會(huì)和公眾的績(jī)效需求。以政府、社會(huì)和公眾等政策主體為基礎(chǔ)，圍繞各政策主體的多元績(jī)效需求，搭建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政策執(zhí)行平臺(tái)，消解制度供給與績(jī)效需求的張力，瞄準(zhǔn)多元需求內(nèi)容，開(kāi)展評(píng)估政策的制定與執(zhí)行。推進(jìn)政府、社會(huì)和公眾等主體從“績(jī)效分離”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱?jī)效融通”，全面提升政府績(jī)效評(píng)估多層治理效能，消除多屬性政策執(zhí)行帶來(lái)的各種“非預(yù)期后果”。因此，政府績(jī)效評(píng)估多層治理的建構(gòu)，需要確保制度供給與績(jī)效需求相一致，建立以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的多元參與治理框架［24］。

（三）政策系統(tǒng)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的匹配困境

政策系統(tǒng)是由多種治理要素構(gòu)成的復(fù)合體，政策的實(shí)施節(jié)點(diǎn)與行動(dòng)結(jié)果的差異化造成政策系統(tǒng)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的匹配困境。由于績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)與各類(lèi)行動(dòng)主體間存在一定的治理邊界和政策差異，不同制度結(jié)構(gòu)下的評(píng)估系統(tǒng)導(dǎo)致不同的執(zhí)行結(jié)果。如前文所言，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估通常采用“自上而下”的科層化決策和政策執(zhí)行模式，上級(jí)政府的政策需求往往是政府績(jī)效評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)，下級(jí)政府通常是對(duì)上級(jí)政府評(píng)估目標(biāo)的逐層分解和具體落實(shí)。事實(shí)上，政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化的過(guò)程，各層級(jí)政府與部門(mén)需要有不同的評(píng)估政策體系與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估面臨多層次制度結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行需求差別的約束。一個(gè)科學(xué)的評(píng)估系統(tǒng)與組織規(guī)則可以提供較為恰當(dāng)?shù)募?lì)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)路徑，現(xiàn)有制度框架限制了政府績(jī)效評(píng)估的政策供給內(nèi)容和治理方向。若政策體系的構(gòu)成要素與所運(yùn)作環(huán)境的外在條件發(fā)生沖突，政府績(jī)效評(píng)估就面臨“技術(shù)性邏輯”與“工具性邏輯”之間的雙重標(biāo)準(zhǔn)［25］，但在具體的政府績(jī)效評(píng)估中，仍采取行政管控的執(zhí)行邏輯，在評(píng)估政策系統(tǒng)與指標(biāo)設(shè)定上追求“統(tǒng)一性”與“全面性”，要求將整體性的政府績(jī)效治理目標(biāo)具體化和指標(biāo)化。具體化和指標(biāo)化的治理目標(biāo)往往導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估政策目標(biāo)、技術(shù)模式與政策需求之間的邏輯錯(cuò)配，進(jìn)而造成政府績(jī)效評(píng)估政策結(jié)果與政策預(yù)期之間難以有效銜接與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估日益陷入“模式泛濫”與“績(jī)效不彰”的尷尬窘境［26］。因此，需要運(yùn)用技術(shù)邏輯標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的治理架構(gòu)與政策體系進(jìn)行審視，從宏觀制度結(jié)構(gòu)與微觀組織邏輯探究政策偏差的深層原因與匹配困境。

三、政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的多層治理理路

“政府績(jī)效評(píng)估是政治理性與技術(shù)理性的統(tǒng)一體”［27］。多層治理框架與制度供給模式為政府績(jī)效評(píng)估提供一套完整的理性認(rèn)知圖譜，而政府績(jī)效評(píng)估的政策范疇與實(shí)踐特征則為政府績(jī)效評(píng)估提供技術(shù)路線。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府績(jī)效評(píng)估更多地偏向作為一種政策工具，在政府績(jī)效多層治理系統(tǒng)中，存在模糊、交叉、重復(fù)與混用等問(wèn)題，不僅導(dǎo)致大量的系統(tǒng)沖突，還嚴(yán)重制約以實(shí)踐為導(dǎo)向的應(yīng)用發(fā)展。“政府績(jī)效評(píng)估是因需求而導(dǎo)致的活動(dòng)”［28］，一個(gè)暗含多層次需求的政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)反映了公共治理在多個(gè)層次、側(cè)面和環(huán)節(jié)的政策效能需求。因此，要按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，將政府績(jī)效評(píng)估劃分為不同的政策類(lèi)型與組織系統(tǒng)。從政策供給與政策需求角度，政府績(jī)效評(píng)估可以被視為政策信息的輸入、轉(zhuǎn)換與輸出的治理循環(huán)。如前文所述，名目繁多的政府績(jī)效評(píng)估可以簡(jiǎn)化為“多屬性的評(píng)估體系”與“跨層次的政策需求”兩大層面，從而覆蓋政府績(jī)效評(píng)估多層治理的多個(gè)要素、系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)和功能。

（一）對(duì)多屬性的政策系統(tǒng)進(jìn)行分類(lèi)

所謂“多屬性的政策系統(tǒng)”主要是指具有復(fù)雜性、綜合性與多層次性的公共政策體系，通常擁有多個(gè)政策目標(biāo)，涉及縱向與橫向的政府部門(mén)和政策單元，從而形成多層次的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系［29］。政府績(jī)效評(píng)估政策系統(tǒng)是作為一個(gè)包含若干個(gè)層級(jí)和層次的整體性結(jié)構(gòu)而存在的，根據(jù)不同的治理屬性和邏輯標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的政策類(lèi)型。

首先，對(duì)評(píng)估客體與對(duì)象來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估展現(xiàn)了一種系統(tǒng)化的層次類(lèi)別與政策范疇，涵蓋了不同的政府績(jī)效治理領(lǐng)域［30］。從系統(tǒng)層面來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)可以劃分為公共政策績(jī)效評(píng)估體系、公共組織績(jī)效評(píng)估體系和公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系；從部門(mén)層次來(lái)看，包括綜合績(jī)效評(píng)估與部門(mén)績(jī)效評(píng)估；從微觀政策范疇來(lái)看，可以分為目標(biāo)績(jī)效評(píng)估體系、績(jī)效督查考評(píng)體系和機(jī)關(guān)目標(biāo)管理評(píng)估體系等類(lèi)型。其次，依據(jù)治理層次，政府績(jī)效評(píng)估可以劃分為中央政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估與地方政府績(jī)效評(píng)估、上級(jí)政府績(jī)效評(píng)估與下級(jí)政府績(jī)效評(píng)估以及在這兩個(gè)層次之間存在的多種關(guān)聯(lián)模式。最后，從治理功能角度看，可以區(qū)分為公共治理績(jī)效評(píng)估和公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估?？?jī)效評(píng)估的不同分類(lèi)，凸顯了不同的政策目標(biāo)需求。不同的政策模式與評(píng)估類(lèi)型適用于不同的評(píng)估對(duì)象，采用的評(píng)估體系、方式與方法各不相同，達(dá)到的治理目標(biāo)也存在較大差異。

進(jìn)而言之，政府績(jī)效評(píng)估同時(shí)承載公共資源配置與政策匹配等多項(xiàng)任務(wù)，這意味著政府、社會(huì)與公眾多種治理機(jī)制的綜合運(yùn)用和多主體參與。同時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估也意味著公共治理的強(qiáng)化和多主體責(zé)任的履行，進(jìn)而需要從縱向、橫向、內(nèi)部、外部等治理側(cè)面與政策維度結(jié)合，構(gòu)建完整合理的政府績(jī)效評(píng)估政策體系。在某種程度上，政策網(wǎng)絡(luò)的多屬性特征也反映出政府績(jī)效評(píng)估政策結(jié)構(gòu)的功能實(shí)現(xiàn)、職能要求與職責(zé)履行等總體性治理需求。

（二）設(shè)計(jì)跨層次的評(píng)估政策體系

政府績(jī)效評(píng)估是用以考察政府治理有效程度的工具，旨在反映公共治理與公共政策多個(gè)層面的效益與效率。政府績(jī)效評(píng)估在政府公共治理活動(dòng)中承擔(dān)重要的評(píng)價(jià)功能，“它不僅有利于政策合理化的提升，還有利于調(diào)控潛能的改進(jìn)，以便使特定的工作變得更有效率和效果”［31］。政府績(jī)效作為政府治理系統(tǒng)的整體產(chǎn)出，既要對(duì)各政策系統(tǒng)與行政單元進(jìn)行多種治理屬性的分類(lèi)評(píng)價(jià)，也要對(duì)整個(gè)政府政策與公共治理的整體功效作出綜合反應(yīng)［32］。從根本上來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估的有效性取決于對(duì)跨層次評(píng)估政策的合理匹配。

第一，跨越政府區(qū)位邊界的政策設(shè)計(jì)。如前文所言，政府績(jī)效評(píng)估需要提取不同區(qū)位各類(lèi)績(jī)效信息的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，根據(jù)提取的各類(lèi)績(jī)效數(shù)據(jù)與政策信息，分析與獲取不同區(qū)位的各類(lèi)績(jī)效結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上綜合評(píng)價(jià)不同區(qū)位與政策條件下政府治理與公共服務(wù)的效率與差異?？傮w來(lái)看，無(wú)論是政府組織機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，還是政府整體性績(jī)效評(píng)估，其關(guān)鍵任務(wù)是進(jìn)行績(jī)效數(shù)據(jù)與績(jī)效結(jié)果的跨區(qū)位比較，并得出各類(lèi)政策、資源與投入的績(jī)效結(jié)果，綜合考量政府治理?xiàng)l件對(duì)績(jī)效結(jié)果的影響和制約。第二，跨政府層級(jí)與跨政府部門(mén)的政策設(shè)計(jì)。政府績(jī)效生產(chǎn)與供給主要通過(guò)科層體制的權(quán)責(zé)劃分與職能分工實(shí)現(xiàn)，政府科層治理結(jié)構(gòu)在橫向上以職能為依據(jù)進(jìn)行績(jī)效配置與專(zhuān)業(yè)分工，在縱向上通過(guò)決策權(quán)與資源分配實(shí)現(xiàn)自上而下的指揮和協(xié)調(diào)。政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容是獲取反映不同層級(jí)政府及其部門(mén)的職能履行、行政效率與資源運(yùn)用的績(jī)效差距與績(jī)效差異，通過(guò)評(píng)估分析與政策反饋回應(yīng)跨層級(jí)和跨部門(mén)的政策需求，為各政府主體提供各類(lèi)績(jī)效決策信息。

（三）滿足政府、社會(huì)與公眾的多元績(jī)效需求

如前所述，政府績(jī)效評(píng)估是一種社會(huì)治理建構(gòu)活動(dòng)，政府產(chǎn)出即為績(jī)效，要保證政府產(chǎn)出與社會(huì)需求相一致，建立多元參與的政府績(jī)效評(píng)估多層治理政策框架。這是因?yàn)?，“?guó)家治理制度總體上呈現(xiàn)政治系統(tǒng)的價(jià)值性?xún)?yōu)勢(shì)、行政系統(tǒng)的執(zhí)行性?xún)?yōu)勢(shì)和社會(huì)系統(tǒng)的參與性?xún)?yōu)勢(shì)”［1］。社會(huì)組織和公眾在政府治理與績(jī)效評(píng)估中均扮演重要角色，社會(huì)公眾的參與種類(lèi)、參與數(shù)量與參與程度都是政府治理質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。因此，識(shí)別政府、社會(huì)和公眾的績(jī)效需求意愿的一致性是政府回應(yīng)能力的基本任務(wù)。

政府績(jī)效評(píng)估通過(guò)多元主體、不同政策場(chǎng)域以及多種行動(dòng)機(jī)制的綜合作用實(shí)現(xiàn)績(jī)效需求、績(jī)效供給與效能合法性的多層治理整合，需要從多個(gè)角度對(duì)政府、社會(huì)與公眾的績(jī)效需求進(jìn)行分析，立足政府績(jī)效評(píng)估的制度供給與政策匹配，搭建政府績(jī)效評(píng)估政策的輸入、轉(zhuǎn)換與輸出的治理循環(huán)系統(tǒng)，滿足政府、社會(huì)與公眾的多元績(jī)效需求。

政府、社會(huì)和公眾績(jī)效需求意愿的一致性旨在通過(guò)自我管制、共同規(guī)制及公私伙伴關(guān)系等多樣化的政策安排，促進(jìn)各行動(dòng)主體的正式與非正式的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，從而達(dá)到政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)一致性、資源共享性、互利互惠性、責(zé)任共擔(dān)性和深度交互性等多層治理創(chuàng)新。修正政府績(jī)效評(píng)估的組織單元與政策需求的系統(tǒng)架構(gòu)，既能體現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估多層治理的運(yùn)作過(guò)程，又涵蓋政府績(jī)效評(píng)估的基本政策要素，為政府績(jī)效評(píng)估的多層治理提供保障。

四、結(jié)語(yǔ)

多層治理客觀反映了政府績(jī)效評(píng)估政策體系多元參與主體的權(quán)限配置與職能劃分，政策供給邏輯呈現(xiàn)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)特征。政府績(jī)效評(píng)估的多層治理需要從公共治理層面進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)分析與整合，根據(jù)政府績(jī)效評(píng)估治理的組合差異，揭示政府績(jī)效評(píng)估多層互動(dòng)模式與政策運(yùn)作機(jī)理。多層級(jí)和多層次的運(yùn)作邏輯充分體現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估制度結(jié)構(gòu)和政策關(guān)系的多層治理效應(yīng)。多層治理作為政府績(jī)效評(píng)估組織與制度研究的一個(gè)理論框架，主要側(cè)重從外在的治理結(jié)構(gòu)與政策模式等方面分析不同制度設(shè)計(jì)的政策效果與影響因素，辨明和闡釋不同治理層次與結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行的外在限制及其差異性。多層治理將宏觀層面的治理系統(tǒng)劃分為跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)與跨公私關(guān)系的政策維度，只有這樣，才能形成一個(gè)有效解釋中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的政策框架，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性與政治理性相結(jié)合、制度與行動(dòng)相統(tǒng)一的公共政策執(zhí)行邏輯。