公共資源交易市場中公共價值沖突及其應(yīng)對邏輯

王叢虎 劉巧蘭（中國人民大學(xué)a.公共管理學(xué)院；b.公共資源交易研究中心，北京 100872）

2022 年4 月10 日印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求”，為此，應(yīng)該“加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割……加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。包括政府采購、工程建設(shè)項目招投標(biāo)、醫(yī)療采購、土地使用權(quán)出讓、國有礦業(yè)權(quán)交易、國有產(chǎn)權(quán)交易等在內(nèi)的公共資源交易市場毫無疑問從屬于全國統(tǒng)一大市場的范圍。不同于私有資源交易，公共資源交易兼具公共性和市場性：交易主體至少有一方是公共部門且交易對象為公共資源，這就賦予公共資源交易公共的屬性；而競爭性資源配置和市場化運作邏輯決定了公共資源交易的市場屬性。雙重屬性使得公共資源交易市場成為公共價值沖突最嚴重的領(lǐng)域之一。價值主體多元化是價值沖突的前提條件［1］。與私有資源交易市場相比，公共資源交易參與主體眾多、利益鏈條冗雜、利益差異顯著，各利益主體基于不同的利益訴求形成迥異的價值偏好，多元價值相互排斥、彼此否定，價值沖突更激烈。

梳理文獻發(fā)現(xiàn)，關(guān)于公共價值的研究成果豐碩，而有關(guān)公共價值沖突的研究數(shù)量不多、領(lǐng)域較為局限，主要聚焦在鄰避設(shè)施建設(shè)［2］、政府環(huán)境治理［3］、地方政府績效評價［4］等領(lǐng)域。公共資源交易是全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分，本文順應(yīng)全國統(tǒng)一大市場的發(fā)展趨勢，基于實踐總結(jié)了公共資源交易市場面臨的公共價值沖突，并探究其生成機理和應(yīng)對邏輯，在一定程度上拓展了公共價值沖突的研究領(lǐng)域。本研究旨在為緩解公共資源交易矛盾、優(yōu)化公共資源配置效率提供理論支撐，并且對于如何在廣闊的全國統(tǒng)一大市場中構(gòu)建多元復(fù)合型公共價值體系也將具有啟發(fā)意義。

一、概念闡釋：公共資源交易、公共價值及公共價值沖突

（一）公共資源交易

公共資源是指公共部門擁有或經(jīng)過公共部門授權(quán)管理的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的總稱，包括有形的不動產(chǎn)、貨物，無形的服務(wù)、土地使用權(quán)、公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)、行業(yè)特許經(jīng)營權(quán)和行政許可等資源。公共資源交易既包括公共部門利用財政收入或?qū)ｍ椯Y金對公共資源的購買，也包括公共部門通過法定程序向社會轉(zhuǎn)讓公共資源的使用權(quán)或者出讓產(chǎn)權(quán)的行為［5］。由此形成政府采購、工程建設(shè)項目招投標(biāo)、醫(yī)療采購、土地使用權(quán)出讓、國有礦業(yè)權(quán)交易、國有產(chǎn)權(quán)交易等多個分散的交易市場。各業(yè)務(wù)主管部門既是市場的運作者，又是市場運作的監(jiān)督者。為了解決同體監(jiān)督問題，各地積極探索管辦分離機制，整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，將公共資源交易執(zhí)行權(quán)從行政主管部門中剝離出來。2015 年，公共資源交易整合進入中央議程，成為具有里程碑意義的一年。當(dāng)年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（以下簡稱《通知》）要求，地方各級政府在2016 年6 月底前基本完成對分散設(shè)立的工程建設(shè)項目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場整合，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺。因此，從實證角度看，公共資源交易實際上是將原本各自獨立運行的政府采購、工程建設(shè)項目招投標(biāo)、醫(yī)療采購、土地使用權(quán)出讓、國有礦業(yè)權(quán)交易、國有產(chǎn)權(quán)交易等涉及公共資源類交易項目集中到一個平臺——公共資源交易中心進行的交易行為［6］。

（二）公共價值及公共價值沖突

1995 年，美國學(xué)者MOORE 提出了“公共價值”這一概念，并認為公共價值是公民對政府期望的集合［7］。BOZEMAN 認為，公共價值是關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范達成的共識［8］。BRYSON 指出，公共價值是不同的利益相關(guān)者在共同決策過程中所創(chuàng)造出來的相關(guān)效用［9］。STOKER 認為，公共價值是公民集體偏好的表達，是公共服務(wù)的提供者和享用者偏好的集合［10］。ALFORD 和HUGHES 認為，公共價值可以被理解為是對傳統(tǒng)公共行政所強調(diào)的效率價值、新公共行政所強調(diào)的公平價值、新公共管理所強調(diào)的結(jié)果價值和新公共服務(wù)所強調(diào)的服務(wù)價值的整合［11］。綜上，公共價值可以被理解為是期望、共識、效用、偏好、不同范式下價值整合的結(jié)果等。關(guān)于公共價值的類型劃分和具體表現(xiàn)，國外學(xué)者J?RGENSEN 和BOZEMAN 將公開、保密、有效性、合法性、個人權(quán)利保護、公平等公共價值歸整為公共部門對社會的貢獻價值、利益轉(zhuǎn)換為決策所體現(xiàn)的價值、公共管理者與政治家關(guān)系所體現(xiàn)的價值、公共管理者與所處環(huán)境關(guān)系所體現(xiàn)的價值、公共管理組織內(nèi)部創(chuàng)造的價值、公共管理者行為創(chuàng)造的價值、公共管理者與公民關(guān)系所體現(xiàn)的價值等七個類別［12］。國內(nèi)學(xué)者也認為，公共價值可以分為不同類別，如體現(xiàn)管理公共價值的公平、參與、責(zé)任、道德等，體現(xiàn)經(jīng)濟公共價值的競爭、效率、效益、節(jié)約等，體現(xiàn)法律公共價值的合法、公開、廉潔、正當(dāng)?shù)龋?3］。

由此可見，公共價值具有多樣性（Multiplicity）、交互性（Hybridity）、沖突性（Conflict）和相關(guān)性（Relativity），它們以相互模糊的姿態(tài)，通過價值沖突與競爭等形式將結(jié)果作用于管理與組織行為中［14］。公共價值沖突可以認為是“以正確的方式做事”與“實現(xiàn)好的結(jié)果”之間、過程價值與結(jié)果價值之間、程序價值和績效價值之間的張力［15］。公共價值沖突之所以存在，是因為公共價值的多元化屬性、多元價值間的不可兼容性（Incompatible）和不可通約性（Incommensurable）［16］。價值的不可兼容性意味著對某些價值的追求必然會限制我們追求其他價值的能力。我們越想獲得其中一些價值，我們就越不能獲得其他價值［17］。不可通約性是指不存在一個可以衡量不同價值之間孰高孰低的尺度［18］。相互沖突的價值都包含各自的“善”，難以進行橫向比較和優(yōu)劣排序。

二、勢不兩立：公共資源交易市場中公共價值二元沖突的具體表現(xiàn)

（一）經(jīng)濟性與公平性

在政府采購活動中，公共部門通常采用公開招標(biāo)方式，充分利用市場運作機制的擇優(yōu)功能和競價功能，確定產(chǎn)品優(yōu)且報價低的供應(yīng)商，實現(xiàn)“經(jīng)濟性”價值，但是公共資源交易是公共部門作為主要發(fā)起方的市場交易活動，它的公共屬性決定了公平應(yīng)當(dāng)成為交易過程追求的核心公共價值。況且，公共資源交易本質(zhì)上是公共部門采用的一項政策工具，需要發(fā)揮相應(yīng)的政策功能?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第9 條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”。在公共資源配置中引入市場競爭機制遵循了“公平機會原則”，各市場主體看似擁有同等的競爭機會，實則不然。約翰·羅爾斯認為，“公平機會原則”的缺陷在于，對于那些在追求個人勢能和社會地位上的較弱者，即便給他們與其他人同樣的機會，他們?nèi)耘f在被選中的概率上占據(jù)弱勢，因此必須附加上“差別原則”糾正“公平機會原則”的不足，“差別原則”將導(dǎo)向?qū)ι鐣钚∈芑菡叩膶嵸|(zhì)性補償［19］。在政府采購活動中，投標(biāo)單位既有大型企業(yè)，又有中小企業(yè)。在招投標(biāo)市場，中小企業(yè)屬于弱勢投標(biāo)人，在資質(zhì)條件、技術(shù)水平、抗風(fēng)險能力、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等方面比不上成熟的大型企業(yè)。中小企業(yè)需要耗費較大的生產(chǎn)成本，最終導(dǎo)致報價的提高，且在標(biāo)書制作方面的技巧和經(jīng)驗也不如大型企業(yè)。如果交由市場進行招投標(biāo)運作，完全按照市場規(guī)則決定中標(biāo)單位，那么處于劣勢地位的中小企業(yè)中標(biāo)的概率將會很小，阻礙了“公平性”價值的實現(xiàn)。這時，就需要政府運用“差別原則”進行適度干預(yù)，設(shè)立傾向于中小企業(yè)的交易規(guī)則，提高它們的中標(biāo)率?！墩少彺龠M中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》規(guī)定，“通過加強采購需求管理，落實預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，提高中小企業(yè)在政府采購中的份額，支持中小企業(yè)發(fā)展”。

總的來看，政府采購對中小企業(yè)采取的價格評審優(yōu)惠等政策，一方面扶持了中小企業(yè)發(fā)展，維護了“公平性”價值；另一方面，評標(biāo)中的價格扣除機制使得中標(biāo)的中小企業(yè)的最終真實報價高于其他大型投標(biāo)企業(yè)，且企業(yè)實力、資質(zhì)等級、履約能力等方面不如大型企業(yè)，進而有損“經(jīng)濟性”價值。在現(xiàn)實場景中，政府采購的經(jīng)濟性常常遭受質(zhì)疑，招致諸如“豪華采購”“天價采購”“價高質(zhì)次”“買蘿卜花人參價”“政府采購價和市場價冰火兩重天”等非議，這是政府采購在面臨公共價值沖突時因維護公平性而犧牲經(jīng)濟性的結(jié)果。當(dāng)然，這只是政府采購價格偏高的原因之一，還有交易成本高、買賣雙方合謀、入圍供貨商形成價格壟斷等原因。

（二）廉潔與效率

據(jù)統(tǒng)計，政府采購、工程承包、土地交易是我國腐敗案件高發(fā)領(lǐng)域［20］。公共資源交易市場潛藏巨大的權(quán)錢交易空間，廉潔儼然成為公共資源交易的重要價值追求。選用恰當(dāng)?shù)慕灰追绞?，增強交易過程的競爭性、公開性和公平性是倒逼公共部門及其工作人員保持清廉的重要手段。但這類交易方式往往較為煩瑣，需要消耗相當(dāng)?shù)挠行纬杀竞蜔o形成本，也阻礙了交易效率的提升。因此，從交易方式選擇上看，公共資源交易面臨廉潔與效率的二元價值沖突。需要說明的是，這里關(guān)于效率高低的判定依據(jù)主要是基于公共資源交易過程所產(chǎn)生的交易費用高低。在公共資源交易中，交易成本主要是指交易雙方為搜尋信息、談判議價、簽訂契約而付出的時間成本和貨幣成本。

以政府采購為例，《政府采購法》第26 條規(guī)定，“政府采購采用以下方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。其中，公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)統(tǒng)稱為競爭性招標(biāo)；競爭性談判、單一來源采購、詢價屬于非招標(biāo)采購方式。近些年，在政府采購實踐中公開招標(biāo)已成為主要采購方式。公開招標(biāo)意味著競爭、公平、公正、公開，它的運用使得行政主管部門在公共資源配置過程中的自由裁量權(quán)和絕對權(quán)威受到有效遏制，減少行政力量不當(dāng)干預(yù)，有力削減了公共部門的尋租空間，維護“廉潔”的公共價值，但公開招標(biāo)是一項程序復(fù)雜、規(guī)則煩瑣、周期漫長、成本高昂的方式。與非招標(biāo)采購方式相比，公開招標(biāo)方式需要采購人、供應(yīng)商、采購代理機構(gòu)、評標(biāo)專家等多個主體進行談判博弈、溝通協(xié)商，各主體需要為此付出大量的時間和貨幣成本，這就造成交易費用的增加和交易效率的降低。公共資源交易由此陷入廉潔與效率的二維公共價值沖突之中。與公開招標(biāo)方式相比，非招標(biāo)采購方式由于直接省略了招標(biāo)環(huán)節(jié)而顯著降低了交易費用，具有較高的效率，但其競爭性、公正性和透明性等稍顯薄弱，且存在較大的廉潔風(fēng)險。因此，公共資源交易面臨廉潔和效率的取舍問題。

實際上，關(guān)注公共資源交易效率需要注意到公共資源交易具有顯著的公共性，因此人們不能將它等同于私人市場的交易行為，僅僅關(guān)注公共資源交易效率是有失偏頗的。公共資源交易制度的設(shè)計初衷是改變傳統(tǒng)的通過行政命令或指令進行資源配置的方式，實現(xiàn)腐敗預(yù)防和治理，因此，是否有助于實現(xiàn)廉潔價值理應(yīng)成為評判公共資源交易制度優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。正如早期經(jīng)濟領(lǐng)域的制度分析主要關(guān)注制度的效率那樣，現(xiàn)有的交易費用政治分析也都是以效率為標(biāo)準(zhǔn)的，因而都集中分析政治制度如何促使交易費用最小化，但在政治領(lǐng)域中，很多政治制度最初的設(shè)計動機都是非效率的，例如正義與平等［21］。因此，在政治市場上，效率可能不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，有時制度設(shè)計者要有意增加政治交易的交易費用。就像《政府采購法》第26 條明確規(guī)定的那樣，“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。這意味著政府采購并不只是關(guān)注采購過程的交易成本，而更是關(guān)心采購對于廉政建設(shè)的促進作用。這或許能為政府部門應(yīng)對公共資源交易方式選擇中的廉潔和效率沖突提供有益啟發(fā)。

（三）透明與保密

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場就是要促進要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動。信用信息作為一項重要的數(shù)據(jù)要素，開放共享是題中應(yīng)有之義，但卻存在透明與保密的公共價值沖突，需要警惕與防范對于信用信息主體隱私權(quán)的過度侵害。

2017 年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》要求，“公共資源配置領(lǐng)域的信用信息要同時交互至全國信用信息共享平臺，并依托‘信用中國’網(wǎng)站及時予以公開”。從法律層面上看，公共資源交易失信主體信用信息公開實質(zhì)上是在讓渡隱私權(quán)。個人隱私權(quán)并非沒有限制，隱私權(quán)的保護受價值位階更高的公共利益所限制，任何人的隱私權(quán)都必須局限在合法的、合乎公共道德準(zhǔn)則和社會公共需要的范圍內(nèi)。當(dāng)隱私權(quán)的保護侵犯社會公共利益、公共道德時，此人格利益已蒙上公共利益的面紗，對其價值的保護應(yīng)讓渡于對公共利益的保護，即為隱私權(quán)讓渡理論［22］。由此可見，在公共資源交易市場中開展失信被執(zhí)行人信用信息公開共享既符合現(xiàn)實需要，又于法有據(jù)，是對于“透明”價值的不懈追求，且適度的失信信息公開不會對隱私保護構(gòu)成侵害。

盡管公共資源交易信用信息公開有理有據(jù)、無可非議，但在實踐中對于信用信息公開仍存在較大爭議，其焦點在于“透明”與“保密”的二元價值選擇。國家出于社會治理和公共利益維護的需要，可以對包括隱私權(quán)在內(nèi)的公民合法權(quán)益進行限制，但這種限制行為不是沒有邊界的，必須符合一定的規(guī)范和程序，否則就會對當(dāng)事人造成過度侵害。隱私權(quán)保護始終是隱私權(quán)讓渡的前提，對于失信主體信用信息的公開必須明確公開限度，避免假借維護公共利益之名，行侵害他人隱私權(quán)益之實的行為發(fā)生。在公共資源交易實踐中，信用信息公開的限度和邊界并不十分明晰，各地政府為追求極度“透明”而在失信主體信用信息公開內(nèi)容、時限、渠道選擇上出現(xiàn)越界失當(dāng)行為，對組織和個人的隱私權(quán)造成過度曝光，進而阻礙“保密”價值的實現(xiàn)。另外，與公共資源交易信用信息公開相伴而生的問題是信用信息泄露，這同樣對“保密”價值造成巨大沖擊。在現(xiàn)實場景中，只要有信用數(shù)據(jù)庫的存在，就極有可能滋生違法違規(guī)篡改、泄露、竊取、倒賣個人和組織信用信息的現(xiàn)象，進而侵犯信用信息主體的隱私權(quán)，對“保密”價值構(gòu)成威脅。當(dāng)前，信用數(shù)據(jù)庫的建立主體包括政府、信用管理公司、信用行業(yè)協(xié)會等。信用管理公司等營利性市場主體常常陷入倫理規(guī)范和經(jīng)濟利益的兩難困境之中，出現(xiàn)為追求利益而非法收集、泄露數(shù)據(jù)或販賣隱私等問題。政府囿于人才儲備和技術(shù)條件，通常采用技術(shù)外包的形式對公共資源交易平臺進行運營和維護，承包商因此也掌握了公共資源交易主體的信用信息，這在一定程度上造成了技術(shù)依賴和數(shù)據(jù)安全等風(fēng)險。與私有資源交易市場相比，公共資源交易市場沉淀下來的信用數(shù)據(jù)涉及主體眾多、內(nèi)容廣泛，具有更大的潛在經(jīng)濟利益和非法交易價值，極易誘發(fā)相關(guān)人員濫用信用數(shù)據(jù)的動機和行為。

（四）合法性與有效性

《意見》強調(diào)，“強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法……強化部門聯(lián)動，建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動的工作機制……探索在有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域依法建立授權(quán)委托監(jiān)管執(zhí)法方式”。在執(zhí)法權(quán)整合或委托尚缺乏法律法規(guī)依據(jù)的現(xiàn)實情境下，公共資源交易市場監(jiān)管體制選擇面臨維持行業(yè)分散監(jiān)管模式或創(chuàng)建監(jiān)管部門的兩難處境，其實質(zhì)是合法性與有效性的博弈。

改革開放以來，我國在推進公共資源市場化配置的進程中形成諸多分散的交易市場。這些分散的交易市場由各行業(yè)主管部門單獨建立并在職責(zé)范圍內(nèi)對交易活動實行監(jiān)管。行業(yè)分散監(jiān)管模式是傳統(tǒng)部門條塊分割的產(chǎn)物，是根據(jù)《政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）和《中華人民共和國土地管理法》等法律授權(quán)而逐步確立的監(jiān)管體制，具有合法性，但其有效性備受爭議。一是監(jiān)管權(quán)限分散造成多頭管理、權(quán)責(zé)沖突與監(jiān)管缺位。根據(jù)《政府采購法》，政府采購工程項目中的設(shè)備及服務(wù)應(yīng)列入財政部門監(jiān)管范圍，但是依照《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，這些內(nèi)容也應(yīng)列入住建部門的監(jiān)管范圍。這種職權(quán)沖突不僅造成部門矛盾，還為監(jiān)管部門推卸監(jiān)管責(zé)任提供了借口［23］。二是監(jiān)管過程不完整、監(jiān)管回應(yīng)性不強。行業(yè)分散監(jiān)管模式側(cè)重事前審批，審查交易主體的合法性條件和資質(zhì)，缺乏事中事后監(jiān)管，通常在平臺反饋問題或發(fā)生重大違法違紀問題才會介入監(jiān)管。這具有相當(dāng)滯后性，監(jiān)管回應(yīng)性也不強［24］。三是存在廉政風(fēng)險。2015 年，《通知》將此前分屬各行政主管部門的政府采購、建設(shè)工程招投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等操作職能剝離出來，統(tǒng)一賦予新成立的公共資源交易中心，實現(xiàn)了公共資源交易執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離。改革后的各行業(yè)主管部門雖然僅僅負責(zé)監(jiān)管，而不再負責(zé)市場運行，但作為市場主體進入交易平臺的角色沒有改變，交易主體和監(jiān)管主體雙重身份疊加仍然具有潛在的廉政風(fēng)險。

為提升公共資源交易監(jiān)管的有效性，應(yīng)當(dāng)對行業(yè)分散監(jiān)管體制進行改革。2013 年，合肥市率先探索實施了公共資源交易統(tǒng)一監(jiān)管模式，并制定了《合肥市公共資源交易管理條例》，為實行統(tǒng)一執(zhí)法提供了法規(guī)依據(jù)。按照法規(guī)授權(quán)，將分散在各業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管權(quán)進行統(tǒng)一整合，集中委托和授權(quán)給新成立的監(jiān)管機構(gòu)——公共資源交易監(jiān)督管理局，實現(xiàn)公共資源交易統(tǒng)一監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管模式初步實現(xiàn)了監(jiān)管權(quán)限的“化學(xué)整合”，從根本上克服了多部門職權(quán)交叉和多頭管理的弊端，具有監(jiān)管權(quán)責(zé)明晰、執(zhí)法流程連貫、監(jiān)管過程完整、專業(yè)化程度高以及監(jiān)管回應(yīng)性強等優(yōu)點，有利于提高監(jiān)管有效性，但是對于全國大多數(shù)城市來說，公共資源交易統(tǒng)一監(jiān)管改革面臨合法性危機。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第18 條規(guī)定，“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”，也就是說，行政執(zhí)法權(quán)的整合和集中處罰權(quán)的委托需要獲得省級或以上立法的支持。這就意味著許多城市在公共資源交易監(jiān)管體制改革中面臨的首要挑戰(zhàn)和最大阻力是頂層設(shè)計問題。

（五）社會誠信與權(quán)利保護

構(gòu)建跨地區(qū)、跨行業(yè)的失信聯(lián)合懲戒機制是加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。在公共資源交易市場中實施失信聯(lián)合懲戒措施旨在大幅提高失信成本和代價，倒逼市場主體信守承諾，促進“社會誠信”價值的實現(xiàn)。它包括兩種不同向度的懲戒：一種是在公共資源交易活動中對被人民法院列為失信被執(zhí)行人的主體實施懲戒；另一種是在行政審批、信貸融資、海關(guān)業(yè)務(wù)、納稅信用管理等領(lǐng)域或環(huán)節(jié)對公共資源交易領(lǐng)域失信主體開展聯(lián)合懲戒。前者是在其他領(lǐng)域失信而在公共資源交易市場受罰，即從其他領(lǐng)域延伸到公共資源交易市場；后者是在公共資源交易市場中失信而在其他領(lǐng)域受罰，即從公共資源交易市場輻射到其他領(lǐng)域。本文所討論的公共資源交易失信聯(lián)合懲戒機制包括這兩種情況。

在公共資源交易市場實施失信聯(lián)合懲戒措施是一種不平等對待行為，但不是所有不平等對待行為都會最終侵害平等權(quán)，只有不具備憲法正當(dāng)性的不平等對待行為才違反憲法［25］?！吨腥A人民共和國憲法》第51 條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！北緱l款構(gòu)成對公民一般行為自由的憲法限制。公共資源交易失信聯(lián)合懲戒實質(zhì)上是國家公權(quán)力對被懲戒人部分自由和權(quán)利的限制，但這種限制是基于維護社會誠信這一基本公共價值的需要，具有正當(dāng)性。

近年來，失信聯(lián)合懲戒措施不斷泛化，已嚴重侵入私權(quán)領(lǐng)域。其適用范圍不斷擴大的態(tài)勢隨時可能會突破基本權(quán)利限制的邊界并打破行政法治的基本框架，從而在一定程度上面臨合法性危機［26］。根據(jù)狹義比例原則或最小侵害原則審查，人們在對某一法益進行保護但損害到另一法益時，不得超過必要的限度。失信聯(lián)合懲戒措施的制定不能僅僅考量對構(gòu)建社會信用體系的促進作用，還必須確保懲戒適度而不至于違背“權(quán)利保護”的基本原則和核心價值。當(dāng)前，公共資源交易失信聯(lián)合懲戒措施是否泛化了懲戒范圍、是否逾越了權(quán)利限制邊界、是否弱化了對于懲戒對象合法權(quán)利的關(guān)注、是否對失信主體構(gòu)成了過度侵害、是否在社會誠信和權(quán)利保護上出現(xiàn)了失衡？這也引起了人們的質(zhì)疑。

從財產(chǎn)權(quán)益來看，《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》規(guī)定，對失信被執(zhí)行人實施“參與政府投資項目或主要使用財政性資金項目限制”“從事不動產(chǎn)交易、國有資產(chǎn)交易限制”。這里需要注意的是，對于有主觀意愿但卻無能力繼續(xù)履行法定或約定義務(wù)的人，不應(yīng)適用失信懲戒［27］。倘若剝奪這部分被執(zhí)行人獲得市場交易的財產(chǎn)權(quán)益，則很可能導(dǎo)致他們從短期性經(jīng)營困難直接演變?yōu)槠飘a(chǎn)，無異于扼殺他們悔過自新的機會。

從獲得許可的權(quán)利來看，《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）規(guī)定，針對公共資源交易領(lǐng)域失信企業(yè)及失信相關(guān)人，“從嚴審核行政許可審批項目，依法限制新增項目審批、核準(zhǔn)”“依法從嚴控制生產(chǎn)許可證發(fā)放”等?！吨腥A人民共和國立法法》第80 條規(guī)定：“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，”然而，現(xiàn)實情況是，在《行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等基本法律沒有變動的情況下，失信聯(lián)合懲戒制度增設(shè)許可條件，實際上違背了“法無授權(quán)不可為”原則，對被懲戒主體的權(quán)利也構(gòu)成了非法減損。

從獲得政策性資金支持的權(quán)利來看，《備忘錄》規(guī)定，“依法對失信企業(yè)獲得財政補助補貼性資金和社會保障資金支持予以限制”，然而，限制社會保障資金支持等決定類懲戒措施應(yīng)同時受法律保留原則、法律優(yōu)先原則之檢視，屬法律保留的決定類懲戒，備忘錄無權(quán)創(chuàng)設(shè)，否則有違反法律保留原則之嫌［28］，無疑是對失信主體權(quán)利的過度侵害。

從榮譽權(quán)來看，《備忘錄》規(guī)定，“按程序及時撤銷相關(guān)表彰獎勵，取消參加評先評優(yōu)的資格”。榮譽權(quán)是對所獲榮譽及其利益所享有的保持與支配的權(quán)利［29］。榮譽是社會組織給予的正式評價，具有不可侵性。榮譽權(quán)中的榮譽保持權(quán)也表明榮譽一經(jīng)獲得即為民事主體終生享有，若撤銷必須嚴格依法按照特定程序進行，否則即為侵權(quán)。因此，目前在失信懲戒中撤銷相關(guān)榮譽稱號的規(guī)定，或許需要從補足上位法依據(jù)方面重新考量，并從可剝奪榮譽范圍、程序保障等方面進行再造［30］。

由此可見，公共資源交易失信聯(lián)合懲戒機制深陷公共價值沖突的泥淖之中。良好的社會信用體系一定要以犧牲失信主體的合法權(quán)利為代價嗎？在全國性“社會信用法”尚未出臺之前，怎樣調(diào)和社會誠信價值和權(quán)利保護價值之間的關(guān)系是實踐部門和理論界需要應(yīng)對的共同挑戰(zhàn)。

三、化干戈為玉帛：公共資源交易市場中公共價值沖突的生成機理及應(yīng)對邏輯

（一）屬性二元—屬性判別—作出價值排序

如前所述，公共資源交易是公共資源配置方式的市場化轉(zhuǎn)型，具有公共性和市場性雙重屬性。因此，公共資源交易活動既需要遵從政府運作邏輯和政策實施原則，以社會公平為價值歸旨，又必須遵守市場交易法則，以經(jīng)濟為價值導(dǎo)向。屬性二元導(dǎo)致公共資源交易過程充斥著經(jīng)濟性與公平性的二元價值沖突，不可兼容性和不可通約性使得沖突進一步加劇。

為了化解公共價值沖突，THACHER 和REIN提出三種價值沖突管理戰(zhàn)略，即循環(huán)（Cycling）、防火墻（Firewalls）和詭辯（Casuistry）［31］。STEWART 在此基礎(chǔ)上拓展為六種，即循環(huán)（Cycling）、詭辯（Casuistry）、結(jié)構(gòu)分離（Structural Separation）、雜交（Hybridization）、漸進主義（Incrementalism）和偏倚（Bias）［32］。筆者認為，當(dāng)需要應(yīng)對的公共價值沖突是由于公共事務(wù)本身的多重屬性引起時，則可以考慮采用“偏倚”的方式?！捌小币部煞Q為一種特定類型的權(quán)衡，主要是指從競爭性價值中選擇自己偏愛或重視的價值，犧牲一些價值而優(yōu)先考慮與主導(dǎo)話語或較大價值集相一致的價值［33］。

在公共資源交易過程中，經(jīng)濟性和公平性二元價值沖突產(chǎn)生的根源在于公共資源交易本身的雙重屬性，雙重屬性衍生的二元價值取向趨近于水火，難以兼容與通約。公共部門由此被迫卷入艱難的價值選擇中，需要在雙重屬性或多重屬性中判別本質(zhì)屬性和次要屬性，并對各個屬性指向的價值目標(biāo)進行先后排序。通過態(tài)度偏倚和價值取舍，應(yīng)對不可調(diào)和的公共價值沖突。對公共資源交易屬性而言，市場化只是外部運作模式和表現(xiàn)形式，其實質(zhì)內(nèi)核是公共部門對公共資源進行配置的過程。因此，公共性是公共資源交易的本質(zhì)屬性，市場性是次要屬性。公共屬性指向的公平性則應(yīng)當(dāng)成為首要價值追求，市場屬性導(dǎo)引的經(jīng)濟性價值需要適度讓位于公平性價值。以政府采購為例，低價并不是定標(biāo)的唯一尺度，更不是最優(yōu)標(biāo)尺，是否給中小企業(yè)帶來發(fā)展契機、是否有助于促進社會公平正義應(yīng)當(dāng)成為更核心和更重要的價值考量。應(yīng)當(dāng)在政府采購中嚴格落實針對中小企業(yè)的價格評審優(yōu)惠政策，為它們創(chuàng)造更多發(fā)展機會。面對公平性有所增益而經(jīng)濟性有所減損導(dǎo)致的政府采購價格偏高的問題，公共部門可從以下幾個方面致力于推動投標(biāo)報價的降低：為中小企業(yè)提供資金幫扶、技術(shù)支撐、先進管理經(jīng)驗等，縮減其生產(chǎn)成本；降低交易成本，減輕中小企業(yè)經(jīng)濟負擔(dān)；增強數(shù)字化監(jiān)管，破除買賣雙方串通提價的行為，等等。

（二）資源有限—資源補給—平衡價值供求

公共價值的實現(xiàn)需要為相應(yīng)的公共部門配備充足的資源和權(quán)力，但現(xiàn)實情況是，公共價值呈現(xiàn)多元化特征，而公共管理者所擁有的資源又往往較為有限，多元公共價值與有限公共資源之間的張力使得公共價值沖突進一步激化。在資源有限的情況下，一些價值的增加是以另一些價值的減少為前提的［34］。這意味著將有限的資源投入某一種公共價值的實現(xiàn)中去，則必然忽略了另一種公共價值的實現(xiàn)，難以平衡公共管理者的公共價值供給與多元主體的公共價值需求。對于公共資源匱乏引發(fā)的價值沖突，最為直接的化解方式是通過增加資源保障實現(xiàn)價值供給，從而達到價值供求間的平衡［35］。

公共資源交易初衷旨在注入競爭機制，實現(xiàn)資源配置的公平、公正、公開，減少權(quán)力尋租和官商勾結(jié)等行為，構(gòu)建清正廉潔的交易環(huán)境。與行政力量直接操縱公共資源配置的傳統(tǒng)方式相比，公開的市場化招拍掛方式有助于實現(xiàn)廉潔的公共價值，但煩瑣的程序、漫長的周期需要相關(guān)主體為之付出交易成本，面臨廉潔價值與效率價值的沖突。在現(xiàn)實場景中，可調(diào)配的資源有限，尤其是技術(shù)滯后使得競爭性招拍掛方式的交易成本居高不下，為此，增加資源補給，尤其是加大技術(shù)研發(fā)投入或許是調(diào)和廉潔和效率二者沖突的有效途徑。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，助推公共資源交易實現(xiàn)全流程電子化、智能化、規(guī)范化、透明化，進而達成簡化流程、縮短周期、降低成本、提高效率、優(yōu)化服務(wù)等目標(biāo)，以期緩解公共資源交易過程中廉潔與效率的二元價值沖突。例如，各地在實踐中加大技術(shù)資源補給，推進不見面開標(biāo)、遠程異地評標(biāo)、電子保函和信用保函使用、CA 數(shù)字證書互通互認等，有效減少交易中的時間成本和資金壓力，提高交易效率。

出現(xiàn)在公共資源交易監(jiān)管體制改革中的合法性與有效性沖突同樣是囿于資源有限而生成的。與行業(yè)分散監(jiān)管相比，統(tǒng)一監(jiān)管更具有效性，但多地?zé)o法為追求有效性而授權(quán)委托監(jiān)管執(zhí)法的原因在于法律法規(guī)依據(jù)缺失，這可以看作資源匱乏的一種情形，即相應(yīng)的法律資源匱乏，無法提供頂層設(shè)計依據(jù)。為應(yīng)對價值張力，JASPERS 和STEEN 提出第七種策略——升級（Escalating）?！吧墶笔侵笇⒂嘘P(guān)競爭性價值的問題上升到更高級別的行政或立法機構(gòu)，將責(zé)任進行轉(zhuǎn)移，上級擁有更豐富的資源，更有可能實現(xiàn)公共價值的供給［36］。根據(jù)《行政處罰法》，行政執(zhí)法權(quán)的整合和集中處罰權(quán)的授權(quán)和委托需要獲得省級或以上立法的支持。因此，唯有將公共資源交易監(jiān)管體制改革中面臨的合法性與有效性價值沖突交予省級或以上立法機構(gòu)才能進行化解，因為它們擁有相應(yīng)的立法權(quán)限及其他必要的資源。為此，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)能夠為推行公共資源交易統(tǒng)一監(jiān)管模式賦予合法基礎(chǔ)，能夠?qū)崿F(xiàn)合法性價值的供給，能夠扭轉(zhuǎn)或緩和公共資源交易監(jiān)管體制改革中合法性價值及有效性價值在供給與需求上的失衡局面。

（三）利益拉鋸—利益調(diào)和—催生價值共識

公共管理的過程本質(zhì)上是一種平衡不同主體相互沖突的公共價值的過程［37］。公共價值歸屬于不同的利益相關(guān)者及其所在的網(wǎng)絡(luò)，例如，政府、私營公司、社會組織、公民、專家，等等［38］。市場經(jīng)濟體制塑造了多元利益格局，不同的社會階層擁有不同的利益訴求和價值主張，且隔閡和差異將可能不斷深化。實際上，價值作為一種客觀實在，本身無所謂沖突，一種價值和另一種價值就其本質(zhì)而言并行不悖，之所以發(fā)生沖突在于人們的價值偏好和價值取向［39］。公共價值沖突就是不同公共價值偏好之間彼此否定和相互競爭，其實質(zhì)并不是“價值”的沖突而是公共價值偏好或公共價值選擇之間的沖突［40］。不同主體之所以有不同的價值偏好與選擇，其根本原因在于利益差異導(dǎo)致的利益拉鋸撕扯，在多元主體之間進行利益調(diào)和或許是催生價值共識，進而彌合公共價值分歧、化解公共價值沖突的有效路徑。

圖1 公共資源交易市場中公共價值沖突的具體表現(xiàn)、生成機理及應(yīng)對邏輯

在公共資源交易信用信息公開中，對于信息公開受眾而言，透明是他們的合理要求；對于信用信息主體來說，適當(dāng)保密是他們的合法訴求。這就衍生出透明與保密的二元價值傾向與沖突。為此，應(yīng)該通過明確信用數(shù)據(jù)權(quán)歸屬、明晰信息公開邊界、規(guī)范信息披露程序、推進信用信息系統(tǒng)安全建設(shè)、建立健全信用管理職業(yè)培訓(xùn)、加大對販賣個人隱私和商業(yè)秘密行為的查處力度、為信用信息主體提供權(quán)益維護渠道等措施來協(xié)調(diào)信用信息被公開者和享有者的利益，確保在實現(xiàn)透明價值時兼顧保密價值，在維護保密價值時不放棄對于透明價值的追求。

類似的，在公共資源交易失信聯(lián)合懲戒過程中，強化懲戒措施、提升社會信用是諸多社會主體的共同利益訴求和價值取向，而失信被執(zhí)行人仍然擁有確保自身合法權(quán)益不受過度侵害的權(quán)利，即權(quán)利被保護的價值期望。社會誠信與權(quán)利保護二元價值沖突的形成就在于不同主體基于自身利益對于不同價值的關(guān)注與偏好。為此，需要調(diào)和失信被執(zhí)行人與其他群體的利益訴求，催生“社會誠信”價值和“權(quán)利保護”價值不可偏廢的共識。在公共資源交易市場實施失信聯(lián)合懲戒，為保護失信被執(zhí)行人的合法利益，需要進一步明確懲戒限度。在失信懲戒與人權(quán)保護之間，應(yīng)當(dāng)遵循審慎原則，力求通過制度設(shè)計，實現(xiàn)既對失信者有效懲戒，又防止公權(quán)力的過度使用，以將對人權(quán)的影響降低到最低限度［41］。對于因缺乏法律依據(jù)而涉嫌侵犯失信人合法權(quán)利的懲戒措施應(yīng)當(dāng)予以取消或者為之創(chuàng)設(shè)依據(jù)。還需要建立健全信用修復(fù)機制、完善“黑名單”退出制度、暢通失信被執(zhí)行人異議申訴渠道、建立行之有效的權(quán)利救濟途徑等，如此既能實現(xiàn)社會誠信的價值目標(biāo)，又符合權(quán)利保護的價值追求。

四、結(jié)語

公共資源交易市場面臨的公共價值二元沖突呈現(xiàn)的不僅僅是沖突本身，透過表象，還可以窺見內(nèi)蘊的許多公共管理問題和法律問題。經(jīng)濟性與公平性關(guān)乎公共資源交易作為市場化工具能否發(fā)揮政策功能的問題；廉潔與效率是對交易成本的考量；透明與保密涉及信息公開中隱私權(quán)讓渡的界限問題；合法性和有效性實質(zhì)上是監(jiān)管體制改革、利益格局重塑的問題；社會誠信與權(quán)利保護反映的是失信聯(lián)合懲戒中權(quán)利限制的邊界問題。因此，在公共資源交易市場中公共價值沖突的應(yīng)對是一個涉及諸多深層次問題的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的趨勢之下，這些問題愈發(fā)棘手，其應(yīng)對更具挑戰(zhàn)。

就公共資源交易市場中公共價值沖突的生成機理而言，每一對沖突的生成都基于錯綜復(fù)雜的因素和動態(tài)演進的過程，并不是單一的發(fā)展線條和靜止的演化形態(tài)可以作出解釋的。在上述討論中，盡管每一對二元價值沖突都被嵌入單一的生成機理中進行解釋，但并不意味著它們僅由一種機理促成，這僅代表較為核心的生成機理，而每一對沖突可能是由其中幾條機理交互作用而形成的。例如，在公共資源交易信用信息公開環(huán)節(jié)中，透明與保密價值沖突的生成也有資源有限的原因：一是資金投入不夠，疏于信用數(shù)據(jù)管理和保護；二是人力資本投入有限，相關(guān)從業(yè)人員職業(yè)操守不高；三是技術(shù)研發(fā)投入不足，信用數(shù)據(jù)庫安全系數(shù)不高。出現(xiàn)在公共資源交易失信聯(lián)合懲戒過程中的社會誠信和權(quán)利保護沖突的另一個生成機理是法理依據(jù)和資源不足，全國統(tǒng)一層面的“社會信用法”尚未出臺，導(dǎo)致一些失信聯(lián)合懲戒措施缺乏法律依據(jù)，由此對被懲戒者造成權(quán)利侵害。當(dāng)然，在公共資源交易市場中公共價值沖突的生成機理并不局限于本文探討的三種，它是可觀測及不可觀測的多重因素交織演化、共同形塑的結(jié)果。相應(yīng)的，基于生成機理而推演的公共價值沖突應(yīng)對邏輯也不是單線的，而應(yīng)當(dāng)是混合交疊與動態(tài)調(diào)整的，當(dāng)然也不局限于當(dāng)前三條思路的交融。