向法院申訴觸發(fā)民事再審審查程序的反思與規(guī)制

郭文政

觸發(fā)，意思是指因觸動(dòng)而激發(fā)某種反應(yīng)。其在本文中的意思是指，當(dāng)事人向法院就民事裁判提起申訴，由于民事審判監(jiān)督程序具有救濟(jì)性、補(bǔ)充性、復(fù)審性，不能當(dāng)然啟動(dòng)法院再審的審查程序，而應(yīng)當(dāng)程序化啟動(dòng)法院申訴審查程序，從而達(dá)到激發(fā)再審審查程序的目的。超過申請(qǐng)?jiān)賹彿ǘㄆ陂g，當(dāng)事人向法院申訴(注：本文所使用的申訴，均僅指當(dāng)事人向法院提起的申訴，如無特別指明，不包括向其他部門的申訴)的，不能當(dāng)然觸發(fā)再審審查程序。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，只能通過院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)程序來啟動(dòng)，屬于自我監(jiān)督的法定程序，當(dāng)事人申訴為觸發(fā)條件，不是啟動(dòng)條件。當(dāng)事人向法院申訴，法院有何種程序來保障其申訴能夠得到審查？《民事訴訟法》對(duì)此沒有完整的程序性安排。對(duì)向法院申訴觸發(fā)民事再審審查程序進(jìn)行反思，實(shí)現(xiàn)訴訪結(jié)合、制度銜接，提出規(guī)制建議，有利于提高司法公信力，提升息訴息訪的司法說服力，減少涉訴上訪數(shù)量。

一、申訴觸發(fā)民事再審審查程序的現(xiàn)狀

(一)申訴觸發(fā)民事再審審查程序的法律規(guī)制現(xiàn)狀

申訴這種公民基本權(quán)利在民事訴訟領(lǐng)域被民事程序吸收和保障，最早出現(xiàn)于1989年《最高人民法院關(guān)于各級(jí)人民法院處理民事和經(jīng)濟(jì)糾紛案件申訴的暫行規(guī)定》，將當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利以申訴形式確立，直接通過審查(復(fù)查)等手段，啟動(dòng)再審審查程序。1991年《民事訴訟法》第一百七十八條確立了民事訴訟再審制度，第一百一十一條第(五)項(xiàng)對(duì)申訴啟動(dòng)再審審查程序規(guī)定，對(duì)生效裁判又起訴的，告知申訴。該規(guī)定于2012修改的《民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法》)第一百二十四條修改為“……告知原告申請(qǐng)?jiān)賹彙?，至此，民事案件申訴完全與訴訟制度脫離，民事案件申訴向信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)變，不是訴訟程序事項(xiàng)。

申訴不是一項(xiàng)民事訴訟中的制度安排，而是公民基本權(quán)利安排。公民對(duì)已經(jīng)生效的民事案件裁判文書基于法定理由提起申訴，是當(dāng)事人的基本權(quán)利，有關(guān)法律確定了檢察機(jī)關(guān)受理公民就民事案件申訴的法定義務(wù)。除此之外，信訪確立了申訴受理部門，任何單位和機(jī)關(guān)，均得以接受申訴?！蛾P(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》的通知(中辦發(fā)〔2013〕26號(hào))，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規(guī)定》的通知(高檢會(huì)〔2017〕3號(hào))，2022年5月1日施行的《信訪工作條例》，分別從信訪、涉法涉訴等角度，對(duì)民事案件申訴渠道進(jìn)行了規(guī)制。這些條例制度體現(xiàn)出我國(guó)國(guó)家法治水平和領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力，根本目的在于“引導(dǎo)涉法涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善解決”?；谶@個(gè)目的，有關(guān)部門在收到關(guān)于涉訴信訪申訴審查后，有效的解決辦法還是移送法院?jiǎn)?dòng)申訴審查程序。原因是其他受理申訴的部門審查即使發(fā)現(xiàn)案件確有可能錯(cuò)誤，自身并無權(quán)處理，而有權(quán)處理的機(jī)構(gòu)為法院，只有法院通過再審程序才能糾正裁判的錯(cuò)誤。所以向其他部門的涉訴信訪申訴反映問題解決，最終以能觸發(fā)民事再審審查程序?yàn)榛厩疤??！睹袷略V訟法》就民事案件申訴能否觸發(fā)民事再審審查程序做出了否定性的回答。2014年制定，歷經(jīng)2020年、2022年修訂的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第四百零二條(三)(四)兩項(xiàng)，分別列舉了有申訴人和沒有申訴人的情形如何開庭審理再審案件，這是民訴法唯一涉及申訴規(guī)定。

《民事訴訟法》關(guān)于申訴的規(guī)定，并不認(rèn)為其是啟動(dòng)民事再審程序的條件之一，而是將申訴視為觸發(fā)條件之一。由于當(dāng)事人申訴經(jīng)審查后，觸發(fā)了院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)程序?qū)彶?，院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)程序是民訴法審判監(jiān)督的法院自我監(jiān)督程序。我們可以認(rèn)為，申訴觸發(fā)了院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)程序，而院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)程序，法定可以啟動(dòng)再審審查程序?！睹袷略V訟法》規(guī)定，院長(zhǎng)可以基于當(dāng)事人申訴而發(fā)現(xiàn)確認(rèn)錯(cuò)誤的裁判文書，從而決定啟動(dòng)再審審查程序并提交審委會(huì)討論決定是否啟動(dòng)再審。

(二)申訴觸發(fā)民事再審審查程序的法院操作現(xiàn)狀

1987年，《關(guān)于最高人民法院告訴申訴審判庭的職責(zé)范圍和啟用印章的通知》宣告申庭的設(shè)置及職責(zé)，是最早的告訴、申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彛瑳Q定是否立案的法定內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。”2017年，“兩院一部”(即最高人民法院、最高人民檢察院、公安部)出臺(tái)《關(guān)于逐步被告律師代理申訴制度的意見》，提出人民法院申訴接待場(chǎng)所或者來信、網(wǎng)上申訴平臺(tái)、遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)、法院律師服務(wù)平臺(tái)等，都可以接受申訴材料。申訴作為非民事訴訟程序，明確訴訪分離后，法院敞開受理渠道，并運(yùn)用了專業(yè)服務(wù)人員(律師)來保護(hù)申訴權(quán)行使。司法改革后，最高人民法院具有申訴案件審理職能，高院及中院設(shè)立立案信訪局，基層法院設(shè)立立案庭(訴訟服務(wù)中心)，受理申訴事項(xiàng)。

根據(jù)《信訪工作條例》第三十一條規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)通過審判機(jī)關(guān)訴訟程序、法律監(jiān)督程序處理的信訪求決類事項(xiàng)，依照法律法規(guī)規(guī)定的程序處理。法院受理申訴屬于信訪程序，法律法規(guī)并沒有規(guī)定依據(jù)何種程序?qū)崿F(xiàn)信訪程序到訴訟程序、法律監(jiān)督程序處理?！缎旁L工作條例》屬于行政法規(guī)，無權(quán)要求法院如何處理申訴事項(xiàng)。訴訪分離后，訪與訴的程序銜接出現(xiàn)了非程序性，除最高人民法院外，接訪的高級(jí)以下法院受理申訴后，無法定訴訟程序約束，導(dǎo)致受訪法院對(duì)申訴無答復(fù)時(shí)間、無復(fù)查標(biāo)準(zhǔn)，申訴一定程度上被架空。

(三)申訴觸發(fā)民事再審審查程序的社會(huì)要求現(xiàn)狀

“民事申訴是人民檢察院民事抗訴案件的一個(gè)重要線索，是公民的重要民主權(quán)利?！睓z察院作為法律規(guī)定的專職受理民事申訴部門，有關(guān)制度較為完整。提起民事抗訴是申訴的直接結(jié)果之一，但審判機(jī)構(gòu)才是法定解決審判事項(xiàng)的最終程序，所以涉訴信訪事項(xiàng)直接向法院申訴，是所有涉訴信訪人的直接要求，由于審查程序的不確定性，法院告申部門沒有程序要求做出審查的完成時(shí)間、解決程序，經(jīng)常出現(xiàn)久拖不查、長(zhǎng)期不決的現(xiàn)象。申訴人沒有辦法，訴訟掮客應(yīng)運(yùn)而生，權(quán)力尋租現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

因此，建立完整的申請(qǐng)、辦理、查詢、跟蹤、監(jiān)督、評(píng)價(jià)于一體的法院申訴體系；完善申訴審查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決申訴人疑義的申訴審查機(jī)制；對(duì)申訴審查(復(fù)查)程序進(jìn)行訴訟法管理，打通申訴審查程序與啟動(dòng)再審審查機(jī)制的無縫銜接，是對(duì)申訴權(quán)最有效的保護(hù)。

二、申訴觸發(fā)民事再審審查程序的反思

(一)現(xiàn)有申訴觸發(fā)民事再審審查程序?qū)Ξ?dāng)事人的影響

法院接受申訴，并非直接啟動(dòng)民事再審審查程序，只有經(jīng)申訴審查，認(rèn)為有事實(shí)和法律依據(jù)，方可觸發(fā)民事再審審查程序，民事再審審查程序完成，才有可能啟動(dòng)再審程序，三個(gè)環(huán)節(jié)分屬兩個(gè)不同的審查約束。申訴只可能“觸發(fā)”再審審查程序，屬于基本權(quán)利保障程序，不可能直接“啟動(dòng)”再審，而再審審查程序是啟動(dòng)再審的前置程序，屬于司法程序。但申訴人不明白這其中的程序性區(qū)別，除了會(huì)出現(xiàn)將自己的訴求寫成申訴、寫成再審申請(qǐng)、寫成投訴等文書不規(guī)范現(xiàn)象外，還直接尋找熟人，或者通過訴訟肩客來完成申訴審查(復(fù)雜)事項(xiàng)。申訴人認(rèn)為，向法院提起申訴，就是向法院申請(qǐng)了再審，法院就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入再審審查程序。法院對(duì)申訴審查程序沒有特別明確的程序性要求，也直接導(dǎo)致申訴當(dāng)事人對(duì)法院辦理申訴事項(xiàng)不滿意，求全責(zé)備受理信訪的法院機(jī)構(gòu)和個(gè)人，進(jìn)而對(duì)法院的嚴(yán)肅性、司法公正性提出質(zhì)疑。質(zhì)疑的結(jié)果不僅使當(dāng)事人對(duì)法院失去信心，而且申訴當(dāng)事人可能放棄向法院申訴，纏訪超級(jí)上訪，或者激化矛盾，出現(xiàn)極端行為。此外，申訴當(dāng)事人還可能花費(fèi)大量的金錢和時(shí)間，去尋找所謂的“能人”“有關(guān)系的人”，被騙或者達(dá)不到目的時(shí)，受到二次傷害。

(二)現(xiàn)有申訴觸發(fā)民事再審審查程序?qū)Ψ蓹?quán)威影響

訴訪分離是司法治理能力現(xiàn)代化的基本要求，而涉訴信訪又是社會(huì)矛盾聚焦的重要體現(xiàn)。“涉訴信訪是人民群眾對(duì)司法進(jìn)行民主監(jiān)督的途徑。涉訴信訪是完善司法工作的重要手段。涉訴信訪強(qiáng)調(diào)通過非正式方式、彈性處理，填補(bǔ)了正式司法救濟(jì)的不足，對(duì)解決特定類型的糾紛具有較大優(yōu)勢(shì)?！笨梢娚暝V是讓申訴當(dāng)事人相信司法公信力，確保每一個(gè)申訴當(dāng)事人認(rèn)為能夠獲得公平公正的有效途徑之一。但因?yàn)楠?dú)立司法理念(人民法院獨(dú)立行使審判權(quán))的要求，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人均不得對(duì)法院司法行為實(shí)施不當(dāng)影響，導(dǎo)致其他部門移送的申訴事項(xiàng)，有的在法院得不到實(shí)際的尊重和理解。同時(shí)，由于申訴審查到民事再審審查的程序性差異，以及性質(zhì)差異，導(dǎo)致相當(dāng)多的申訴人認(rèn)為法院申訴部門的人天生是內(nèi)部人，維護(hù)法院判決的既判力成為價(jià)值選擇。當(dāng)事人不相信法律權(quán)威，不愿意用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。法律的權(quán)威性，靠執(zhí)法者的嚴(yán)格執(zhí)法來維護(hù)，也要靠相對(duì)人利用法律來維護(hù)。所以，申訴觸發(fā)民事再審審查程序的對(duì)接程序不完整，審查程序不到位，將直接導(dǎo)致申訴人對(duì)法律的權(quán)威性評(píng)價(jià)下降。

(三)現(xiàn)有申訴觸發(fā)民事再審審查程序?qū)ι鐣?huì)治理影響

涉訴信訪占到全部信訪比例的相當(dāng)大部分。在社會(huì)治理體系中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉訴信訪的回復(fù)和解決，就實(shí)現(xiàn)了治理能力的提升，這是一個(gè)不爭(zhēng)的判斷。“訴訪分離在社會(huì)矛盾多元治理體系中，是控制一個(gè)具體的矛盾由法定途徑還是由信訪途徑進(jìn)行化解的關(guān)鍵政策，”法院受理申訴不及時(shí)審查，審查沒有程序性控制要求，申訴人訴求得不到回應(yīng)。以此為由，有的申訴人會(huì)出現(xiàn)過激的傷害社會(huì)性行為，社會(huì)治理會(huì)出現(xiàn)無法解決的死結(jié)，和諧的社會(huì)環(huán)境會(huì)因此蒙塵。司法體制改革的重要價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是踐行司法為民宗旨、為申訴當(dāng)事人提供更加精準(zhǔn)和專業(yè)化司法服務(wù)。建立完善的申訴審查程序，并實(shí)現(xiàn)申訴審查程序與民事再審審查程序的有機(jī)結(jié)合、透明操作，是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。

三、申訴觸發(fā)民事再審審查程序的規(guī)制

人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，申訴人就訴訟事項(xiàng)提起的申訴，只有向法院申訴才能得到終級(jí)解決。向其他任何部門提起的申訴，均會(huì)回到法院的獨(dú)立司法內(nèi)容上來。而法院對(duì)申訴審查的程序性，比照訴訟管理，又是確保向法院申訴得到實(shí)體化處理的關(guān)系。

(一)程序制度化

申訴審查程序制度化，是在現(xiàn)有的審查程序基礎(chǔ)之上提出的更加完善的申訴審查程序。這個(gè)審查程序，應(yīng)當(dāng)包括形式審查、實(shí)質(zhì)審查、程序?qū)彶?。形式審查包括：申訴文書的格式化審查，即比照審判機(jī)構(gòu)的訴訟程序文書要求，格式化申訴文書。格式化的申訴文書，能夠讓申訴人明確知道自己處于何種程序中，這個(gè)程序?qū)ι暝V會(huì)有何種回復(fù)。格式化的申訴文書雖然可能給申訴人增加困難，但法院可以通過受理申訴前律師前置審查、法律援助社會(huì)化、申訴事項(xiàng)引導(dǎo)服務(wù)等措施達(dá)到文書格式化目的。向法院的申訴，不應(yīng)該因?yàn)楫?dāng)事人申訴形式滿足不了制度要求而放松要求。申訴內(nèi)容法定化審查，即申訴內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是就法院裁判事項(xiàng)提起的異議和請(qǐng)求，必須符合法院受理申訴的范圍。申訴符合信訪工作條例化，即向法院提起申訴，不是訴訟事項(xiàng)，當(dāng)然受信訪條例約束。信訪條例規(guī)定的申訴次數(shù)、層級(jí)、審查方式、答復(fù)方式、禁止事項(xiàng)，均應(yīng)當(dāng)符合信訪工作條例的要求。實(shí)質(zhì)審查應(yīng)當(dāng)是法院審查的核心內(nèi)容。法院是審判機(jī)構(gòu)，涉訴申訴內(nèi)容與審查人職業(yè)素養(yǎng)相吻合，對(duì)申訴請(qǐng)求的審查具有專業(yè)對(duì)口、辨別度高、進(jìn)入審查狀態(tài)快、發(fā)現(xiàn)問題準(zhǔn)的特點(diǎn)。程序?qū)彶槭墙o申訴人以公信力的基本保證。在程序?qū)彶橹?，收件時(shí)應(yīng)比照訴訟給予收件證明、審查時(shí)給予時(shí)限期間、回復(fù)時(shí)給予權(quán)力維護(hù)時(shí)效交待，這均是程序要求的基礎(chǔ)。

確立申訴審查程序，并將其制度化，并不能是單純內(nèi)部制度化，而應(yīng)當(dāng)是外化的制度。這種制度應(yīng)當(dāng)是可供監(jiān)督和參考，并能實(shí)現(xiàn)可視化的制度。所謂外化的制度，是指當(dāng)事人選擇行使自己的憲法權(quán)利，向法院就生效民事裁判文書提出申訴時(shí)，法院基于實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利，對(duì)該申訴回應(yīng)的制度，且該制度應(yīng)當(dāng)是針對(duì)法院有關(guān)要求完成的程序性的操作規(guī)程，該操作規(guī)程應(yīng)當(dāng)是可供監(jiān)督并有留痕的操作規(guī)范。

(二)制度法律化

鑒于《民事訴訟法》及其司法解釋對(duì)法院申訴審查制度的不兼容性，為防止纏訴，節(jié)約司法資源以供解決社會(huì)矛盾，法律在落實(shí)公民基本申訴權(quán)時(shí)，將接受申訴的主體落實(shí)在檢察院的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將法院申訴審查制度，根據(jù)《人民法院組織法》將其法律化。該法第二十八條規(guī)定：“人民法院根據(jù)工作需要，可以設(shè)必要的審判輔助機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)。”在此基礎(chǔ)上，將設(shè)置申訴審查權(quán)確保申訴審查程序，并以法律形式確認(rèn)。沒有法律化的審時(shí)度勢(shì)審查程序沒有強(qiáng)制力，是對(duì)申訴人的不尊重。所以在申訴觸發(fā)民事再審審查程序制度化的基礎(chǔ)上，為確保執(zhí)行者是有責(zé)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)將法院申訴審查程序法律化。

(三)法律體系化

稍有不慎，涉訴申訴事項(xiàng)即演化為涉訴上訪，而涉訴上訪又是我國(guó)法治進(jìn)程中被詬病最多的現(xiàn)象之一?？梢赃@樣說，涉訴申訴法院處置制度化、法律化，并不能最終解決涉訴上訪的問題，只有將信訪部門收納的所有涉訴上訪全部體系化地歸屬于檢察和法院，進(jìn)入法定程序處理，涉訴上訪自然息訪息訴。這個(gè)體系理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是：一是法院有受理涉訴申訴的處置內(nèi)部制度性安排。即本級(jí)法院首次收到對(duì)本院或者下級(jí)法院裁判文書的申訴，應(yīng)當(dāng)出具受理申訴依據(jù)，并規(guī)定答復(fù)期限。申訴被確認(rèn)理由不成立的，發(fā)出不予以啟動(dòng)再審審查程序的申訴審查回復(fù)書，理由成立的，限時(shí)啟動(dòng)再審審查程序。二是法律有法院受理申訴的規(guī)范性要求。即當(dāng)事人向法院提起申訴的，法律要求法院應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)申訴審查程序，同時(shí)確保第二次同一事實(shí)又申訴的，不予接受。三是系統(tǒng)性要求，申訴審查程序按法律化的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并嚴(yán)格操作規(guī)范，將訴訟制度中的再審審查程序與申訴審查程序進(jìn)行有機(jī)銜接，申訴審查通過的，應(yīng)當(dāng)也必須依法進(jìn)入再審審查受理程序；對(duì)申訴審查不通過的，也應(yīng)當(dāng)依法予以比照訴訟制度回復(fù)，以增加司法公信力，從而從根源上解決涉訴申訴的問題，以提升社會(huì)治理能力。