法律援助制度的創(chuàng)新與發(fā)展
——以《法律援助法》的頒布為視角

程 滔

2021年8月20日《中國(guó)人民共和國(guó)法律援助法》（以下簡(jiǎn)稱《法律援助法》）的頒布，不僅是加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助，而且推動(dòng)法律援助制度改革向縱深方向發(fā)展。法律援助是“法律扶貧”，讓法律服務(wù)在資源配置上實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡，國(guó)家通過協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，幫助弱勢(shì)貧困群體接受免費(fèi)法律服務(wù)，使訴訟程序體現(xiàn)公平正義。

《法律援助法》體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任

其一，從政府責(zé)任到國(guó)家責(zé)任。最初法律援助是一種慈善行為，隨著社會(huì)發(fā)展，法律援助對(duì)象、范圍拓寬，法律援助成為公民的一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，而保護(hù)公民權(quán)利正是民主國(guó)家的職責(zé)所在。國(guó)家責(zé)任體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是制定法律援助法。二是通過行政撥款建立和資助法律援助機(jī)構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)上支持法律援助。雖然法律援助資金來源可以是多渠道的，但國(guó)家是主要力量來源，且社會(huì)力量需由國(guó)家引導(dǎo)。三是國(guó)家對(duì)法律援助進(jìn)行監(jiān)督和管理。2003年頒布的《中華人民共和國(guó)法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱《法律援助條例》）將法律援助設(shè)定為政府責(zé)任，規(guī)定司法行政部門組織與實(shí)施相應(yīng)的法律援助工作，但未對(duì)公檢法三機(jī)關(guān)履行義務(wù)作出規(guī)定。2012年修改的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）將法律援助階段擴(kuò)大到偵查階段，2018年修訂的《刑事訴訟法》亮點(diǎn)之一是規(guī)定了值班律師，正是由法律援助律師擔(dān)任的。

法律援助制度不僅是一種社會(huì)保障制度，也是司法人權(quán)保障制度，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)憲法原則“法律面前人人平等”的手段，也是國(guó)家作為一個(gè)政治組織履行法律責(zé)任的必要措施。雖然我國(guó)《法律援助法》將法律援助從政府責(zé)任上升到國(guó)家責(zé)任，但沒有直接規(guī)定法律援助是國(guó)家責(zé)任，而是采用間接有效確認(rèn)的方式。從第2條可知國(guó)家保障經(jīng)濟(jì)困難的公民與符合法定條件的其他當(dāng)事人獲得法律服務(wù)，由此看出法律援助是國(guó)家對(duì)公民的責(zé)任，對(duì)法治的承諾，即從形式正義到追求實(shí)質(zhì)正義。該法其他內(nèi)容也是圍繞國(guó)家責(zé)任展開。

其二，國(guó)家責(zé)任與政府義務(wù)的關(guān)系。在現(xiàn)代法律援助制度中，國(guó)家責(zé)任理念是前提和基礎(chǔ)，政府義務(wù)則是具體承接國(guó)家責(zé)任的關(guān)鍵平臺(tái)與力量體系。這既是由現(xiàn)代國(guó)家與政府的內(nèi)部關(guān)系所決定的，也是政府承擔(dān)公共法律服務(wù)職責(zé)的必然體現(xiàn)。因此，對(duì)于國(guó)家責(zé)任理念的推崇與立法確認(rèn)，仍需回歸到政府義務(wù)的規(guī)定及其實(shí)施。

首先，法律援助經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算。法律援助的經(jīng)費(fèi)來自于各級(jí)政府的財(cái)政，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了經(jīng)費(fèi)的分配。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，特別是農(nóng)村與邊遠(yuǎn)地區(qū)法律援助供給嚴(yán)重不足，法律專業(yè)人員缺乏，因此需要整體規(guī)劃與調(diào)配，解決法律服務(wù)資源失衡的問題。《法律援助法》第4條對(duì)此做了原則性的規(guī)定，第18條明確了法律服務(wù)資源的跨區(qū)域流動(dòng)。其次，法律援助相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算，且建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。法律援助補(bǔ)貼不僅需合理確定，還需根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整。財(cái)政保障是實(shí)施法律援助的前提，也是調(diào)動(dòng)律師積極性的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，法律援助事業(yè)納入公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)是政府公共服務(wù)職能在法律服務(wù)領(lǐng)域的具體化，是作為國(guó)家代表的政府對(duì)公民在法律義務(wù)和政治道義上不可放棄和轉(zhuǎn)移的責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)公平正義所必需的法律性公共服務(wù)。

其三，國(guó)家責(zé)任與社會(huì)參與的結(jié)合。法律援助經(jīng)費(fèi)主要來自于政府撥款，但對(duì)于日益增長(zhǎng)的需要法律援助的案件，政府資金顯然是杯水車薪。依據(jù)《法律援助法》可知，我國(guó)法律援助資金來源多元化，以國(guó)家投入為主，鼓勵(lì)社會(huì)支持，企事業(yè)單位、各種組織、法律援助志愿者等均可依法提供法律援助服務(wù)。

《法律援助法》特別規(guī)定高等院校、科研機(jī)構(gòu)法學(xué)專業(yè)的學(xué)生及教師參與法律援助，提供咨詢、代書等法律援助。這樣不僅能為學(xué)生提供實(shí)踐基地，而且可培養(yǎng)其社會(huì)責(zé)任感與公益心。2021年12月31日，司法部、中央文明辦聯(lián)合出臺(tái)《法律援助志愿者管理辦法》，是落實(shí)《法律援助法》關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量參與法律援助志愿服務(wù)規(guī)定而推出的具體舉措，擴(kuò)大法律援助供給，推進(jìn)法律援助服務(wù)均等化，更好地滿足新時(shí)代人民群眾日益增長(zhǎng)的法律援助需求，維護(hù)困難群眾的合法權(quán)益。

《法律援助法》體現(xiàn)尊重與保障人權(quán)

國(guó)家尊重與保障人權(quán)原則于2004年載入《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》），《法律援助法》第3條確立其為基本原則，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，擴(kuò)大了法律援助的對(duì)象與范圍，體現(xiàn)法律援助的受眾更多、惠民更廣、能援盡援的特點(diǎn)。一是《法律援助法》第1條“有關(guān)當(dāng)事人”與第2條“符合法定條件的其他當(dāng)事人”表明法律援助的對(duì)象不再限于公民，而是擴(kuò)展到法人。司法實(shí)踐中，有的法人陷于經(jīng)濟(jì)困境又遭遇民事侵權(quán)或合同糾紛，有的刑事案件中單位犯罪無人應(yīng)訴，這一修改為人民法院為其指派法律援助律師提供了法律依據(jù)。

二是《法律援助法》第31條與《法律援助條例》第10條相比，增加了如公民因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托代理人的，可向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助的事項(xiàng)：請(qǐng)求確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系或者支付勞動(dòng)報(bào)酬；請(qǐng)求認(rèn)定公民無民事行為能力或者限制民事行為能力；請(qǐng)求工傷事故、交通事故、食品藥品安全事故、醫(yī)療事故人身損害賠償；請(qǐng)求環(huán)境污染、生態(tài)破壞損害賠償；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。前述四項(xiàng)是2015年印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《法律援助的意見》）的內(nèi)容，從而擴(kuò)大了民事、行政覆蓋面，勞動(dòng)保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與公民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，體現(xiàn)對(duì)民生的保障?！斗稍ā穼ⅰ罢?qǐng)求最低生活保障待遇”事項(xiàng)改為“社會(huì)救助”，一方面擴(kuò)充法援的范圍，另一方面我國(guó)“社會(huì)救助法”尚在起草中，以便將來與之統(tǒng)一。同時(shí)規(guī)定，不限于省級(jí)人民政府，凡有權(quán)的機(jī)構(gòu)都可制定法律、法規(guī)、規(guī)章作為補(bǔ)充規(guī)定。

三是對(duì)于特殊的當(dāng)事人，申請(qǐng)不受經(jīng)濟(jì)困難條件的限制。包括英雄烈士近親屬為維護(hù)英雄烈士的人格權(quán)益；因見義勇為行為主張相關(guān)民事權(quán)益；再審改判無罪請(qǐng)求國(guó)家賠償；遭受虐待、遺棄或者家庭暴力的受害人主張相關(guān)權(quán)益；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。對(duì)這些特殊群體的法律援助申請(qǐng)不再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)審查，使得“法有情，援無憂”。

其二，刑事法律援助范圍的變化?！斗稍ā放c最高人民法院頒布的司法解釋以及部門規(guī)范性文件相比有擴(kuò)有縮。一是擴(kuò)充了刑事案件中通知指派的對(duì)象?！缎淌略V訟法》規(guī)定了刑事案件的被追訴人沒有委托辯護(hù)人的，人民法院通知辯護(hù)的情形。《法律援助法》第25條也是對(duì)通知辯護(hù)情形的規(guī)定，其中第2項(xiàng)為：“視力、聽力、言語殘疾人”，這與《刑事訴訟法》中“盲、聾、啞”的表述不同，是按照我國(guó)《殘疾人殘疾分類和分級(jí)》的標(biāo)準(zhǔn)，不僅更加規(guī)范，且擴(kuò)大了援助的范圍。

二是規(guī)定了死刑復(fù)核案件的通知指派?！斗稍ā芬?guī)定死刑復(fù)核案件的被告人需要進(jìn)行“申請(qǐng)”，人民法院才會(huì)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。死刑復(fù)核階段對(duì)被告人來說是生死攸關(guān)的階段，且是司法的最后一個(gè)救濟(jì)環(huán)節(jié)，辯護(hù)律師的參與對(duì)防范冤假錯(cuò)案和不必要的死刑判決意義重大。以“申請(qǐng)”為前提條件，盡管是考慮到實(shí)務(wù)部門辦案壓力而作出的權(quán)衡，但在司法人權(quán)的保障方面仍是邁出了一大步。

三是適用普通程序?qū)徟邪讣撵`活指派。針對(duì)2017年頒布的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，《法律援助法》予以回應(yīng)，規(guī)定人民法院“可以”通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師擔(dān)任辯護(hù)人，一方面與刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋相銜接，另一方面由于刑事辯護(hù)目前在我國(guó)還不屬于強(qiáng)制辯護(hù)，各地采取靈活的方式，如規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”通知指派，有的法援機(jī)構(gòu)會(huì)不堪重負(fù)，因此兼顧各地情形，使法院與法援機(jī)構(gòu)有一定彈性空間。

其三，明確了申訴案件的法律援助?！斗稍贫鹊囊庖姟芬?guī)定，探索建立法律援助律師參與申訴案件的代理制度，將不服人民法院生效民事和行政裁判、決定以及請(qǐng)不起律師的申訴案件納入法律援助的范圍，《法律援助法》將其上升為法律。

其四，蘊(yùn)含公民應(yīng)當(dāng)享有法律援助權(quán)利的理念。獲得法律援助是現(xiàn)代法治國(guó)家保障人民基本權(quán)利的有效途徑，該法雖屬社會(huì)法，但也能保障《憲法》規(guī)定的被告人享有辯護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一方面通過賦予公民、法人權(quán)利；另一方面通過規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)的義務(wù)及法律責(zé)任，共同保障當(dāng)事人獲得法律援助權(quán)。

此外，《法律援助法》還明確了通知指派及指派的期限，即3日內(nèi)。同時(shí)規(guī)定，對(duì)于法律援助申請(qǐng)，應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)向法律援助機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交。時(shí)間的明確能避免辦案機(jī)關(guān)的疏怠與拖延，使當(dāng)事人的權(quán)利得到更好的維護(hù)。另外規(guī)定了對(duì)老年人、殘疾人提供無障礙設(shè)施和服務(wù)，彰顯人性化。

《法律援助法》凸顯對(duì)法律援助案件質(zhì)量的保障與監(jiān)督

法律援助服務(wù)質(zhì)量是法律援助工作健康發(fā)展和發(fā)揮法律援助制度功效的關(guān)鍵。其一，該法規(guī)定政府購(gòu)買的方式。政府購(gòu)買是指司法行政部門通過政府采購(gòu)等方式，擇優(yōu)選擇律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為受援人提供法律援助。隨著公共服務(wù)內(nèi)容不斷增加，面對(duì)多元化的法律服務(wù)需求，法律援助的供給也呈現(xiàn)多元化模式，如丹麥、瑞典等國(guó)家將法律援助納入福利制度，法律援助的社會(huì)化程度高；市場(chǎng)理念在法律援助領(lǐng)域居主導(dǎo)地位的國(guó)家，則由國(guó)家購(gòu)買律師法律服務(wù)，如美國(guó)、英國(guó)等。除了法律援助行政式給付模式，還出現(xiàn)了市場(chǎng)契約式供給，政府購(gòu)買法律服務(wù)也體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變和治理方式的創(chuàng)新。只有安排多元化的法律援助供給，才能構(gòu)建更為高效靈活的供給機(jī)制，確保公共服務(wù)效益最大化。政府購(gòu)買可通過法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置保障質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的合同，律師事務(wù)所和律師按照合同提供法律援助，當(dāng)事人既能獲得專業(yè)而穩(wěn)定的法律援助，也能保證法律服務(wù)的質(zhì)量與效果。

其二，規(guī)定了死刑復(fù)核案件法律援助辯護(hù)律師的要求。由于死刑案件“人命關(guān)天”的特殊性，我國(guó)規(guī)定了死刑復(fù)核程序，《法律援助法》規(guī)定了參與死刑復(fù)核案件的辯護(hù)律師的資質(zhì)，即具有三年以上相關(guān)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷。這也是落實(shí)《法律援助的意見》“提高法律援助案件質(zhì)量”“推進(jìn)法律援助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”的體現(xiàn)。

其三，建立法律援助質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制。開展法律援助工作的目的是保障受援人的合法利益，讓其切實(shí)感受到公平正義，這主要體現(xiàn)在援助案件的質(zhì)量和服務(wù)的有效性方面?！斗稍ā穼?duì)于法律援助案件的質(zhì)量考核采取以下方式：通過第三方定期評(píng)估，以及對(duì)投訴案件的查處、懲戒等；信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督；通過庭審旁聽、案卷檢查、征詢司法機(jī)關(guān)意見、回訪。此外，為保證案件質(zhì)量，提高法律援助人員的專業(yè)素質(zhì)與服務(wù)能力，規(guī)定司法行政部門對(duì)法律援助人員進(jìn)行培訓(xùn)。這種多舉措、全方位的措施能有效提升法律援助案件的質(zhì)量。

《法律援助法》存在的一些不足

第一，法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明。法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)始終是焦點(diǎn)問題，但《法律援助法》對(duì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)沒有提及。我國(guó)目前法律援助機(jī)構(gòu)編制人員性質(zhì)不一，不利于法律援助專職律師的擴(kuò)大。截至2018年底，我國(guó)法律援助管理機(jī)構(gòu)數(shù)為1020個(gè)，法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)為3281個(gè)，其中行政性質(zhì)機(jī)構(gòu)和參照公務(wù)員管理的這兩類機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的58.4%，全額撥款事業(yè)單位占機(jī)構(gòu)總數(shù)的38.4%。

按照現(xiàn)在的設(shè)置，無論是行政編、參公編，還是事業(yè)編，法律援助中心隸屬司法行政機(jī)關(guān)，律師辦案極易受到行政干預(yù)，因而難以得到當(dāng)事人的信任。事業(yè)編的法律援助律師不僅不能享受政法補(bǔ)貼及車補(bǔ)，而且沒有很好的晉升空間，易造成人才流失，致使隊(duì)伍不穩(wěn)定。

第二，委托辯護(hù)與通知辯護(hù)關(guān)系不清。從司法部2019年頒布并實(shí)施的《全國(guó)刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《刑事法律援助規(guī)范》）可知，受援人及其近親屬自行委托訴訟代理人或辯護(hù)人的，應(yīng)終止法律援助。《法律援助法》規(guī)定不得限制或者損害被追訴人委托辯護(hù)律師的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定受援人自行委托律師或者其他代理人，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出終止法律援助的規(guī)定，但并沒有像《刑事法律援助規(guī)范》那樣確立委托辯護(hù)的優(yōu)先性，且受援人不能為近親屬。事實(shí)上，絕大多數(shù)被追訴人被羈押都是由其近親屬代為委托后，再由被追訴人確認(rèn)。

第三，第三方評(píng)估、信息化建設(shè)、信息公開，年度考核等條款有待制定實(shí)施細(xì)則。另外，當(dāng)事人的權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)，如死刑復(fù)核階段的被告人如何知道自己享有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利、如何告知、誰進(jìn)行告知、什么時(shí)限告知。再如辦案機(jī)關(guān)不履行義務(wù)時(shí)當(dāng)事人如何救濟(jì)，也有待在相關(guān)訴訟法中予以規(guī)定。

《法律援助法》的發(fā)展：針對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍的規(guī)則完善

法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性決定了法律援助的實(shí)施效果，其隊(duì)伍的建設(shè)決定了法援案件的質(zhì)量。

第一，法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)行“一元制”。法律援助中心從20世紀(jì)90年代初就一直不是統(tǒng)一的建構(gòu)，而是“自下而上”從城市到省級(jí)再到司法部進(jìn)行設(shè)立。2003年《法律援助條例》頒布，法律援助工作上升為一種國(guó)家制度。至此，在全國(guó)范圍已形成中央、省、市、區(qū)（縣）四級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)。2008年司法部成立了法律援助工作司，擔(dān)負(fù)管理、監(jiān)督與指導(dǎo)職能，屬于司法部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，具有行政性質(zhì)。原司法部法律援助中心的職能弱化，屬于事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)培訓(xùn)、宣傳、對(duì)外交流等工作。法律援助機(jī)構(gòu)在全國(guó)各地的設(shè)置也隨之改變，從“一元”變?yōu)椤岸?。二元并立的模式造成各地法援機(jī)構(gòu)管理職能配置較為混亂，會(huì)出現(xiàn)“外行管內(nèi)行”的局面，約束發(fā)展。

因此，如果僅設(shè)立法律援助中心，中心人員既是律師，辦理法援案件，又受理法援申請(qǐng)，指派律師，通過接觸實(shí)際案例保持對(duì)案件的敏感性，有利于機(jī)構(gòu)工作人員在處理法援具體事務(wù)時(shí)作出更符合實(shí)際情況的決定。在遇到疑難復(fù)雜的法援案件時(shí)，由擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的管理者辦理有利于提高辦案質(zhì)量。司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置公共法律服務(wù)科室負(fù)責(zé)政策的制定，對(duì)法律援助進(jìn)行監(jiān)督、培訓(xùn)等。

第二，各法律援助機(jī)構(gòu)建立扁平化的結(jié)構(gòu)組織。通過打破各法律援助機(jī)構(gòu)之間行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格狀、扁平化的設(shè)置與管理。今后，省級(jí)法律援助中心可不再受理、指派案件，其受理指派的案件改由區(qū)或市的法律援助中心受理、指派。省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)不再保留辦案專職律師，現(xiàn)有專職律師可選擇市與區(qū)的法律援助中心成為專職法律援助律師，或留在省級(jí)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。區(qū)、縣、市（縣級(jí)市）的法律援助中心可受理、指派基層人民法院審理的案件，市級(jí)的法律援助中心可受理、指派中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院審理的案件。法律援助機(jī)構(gòu)之間不具有層級(jí)性，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系。

第三，法律援助機(jī)構(gòu)建立專業(yè)化律師隊(duì)伍。法律援助中心的專職律師分為刑事與民事業(yè)務(wù)的律師，不僅向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，而且承擔(dān)疑難、復(fù)雜、新類型的案件。此外，提高專職律師的薪酬與待遇，專職律師通過法律職業(yè)資格考試，確定其級(jí)別，按級(jí)別領(lǐng)取薪酬，并提供“五險(xiǎn)一金”等。專職律師只辦理法律援助案件，要有一定工資外的補(bǔ)助，包括差旅費(fèi)等。

《法律援助法》開啟了我國(guó)法律援助制度發(fā)展的新時(shí)代。該法既蘊(yùn)含國(guó)家責(zé)任、人權(quán)保障的理念，又有具體措施與程序保障，充滿人文關(guān)懷，以及對(duì)公平正義的守護(hù)。