湖長(zhǎng)制實(shí)施效果實(shí)地調(diào)查

□文/趙巍然

（揚(yáng)州大學(xué) 江蘇·揚(yáng)州）

［提要］ 湖長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任湖長(zhǎng)，并負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)湖泊治理和保護(hù)的一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新舉措。本文基于實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用加權(quán)平均法對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果進(jìn)行測(cè)量，并采用多元線性回歸分析其影響因素。結(jié)果表明：居民對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果滿意度一般，且法治環(huán)境、公眾參與、責(zé)任劃分和監(jiān)督機(jī)制等變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施具有顯著正向影響?；诖耍瑥耐晟品ㄖ平ㄔO(shè)、明確責(zé)任劃分、促進(jìn)公眾參與和加強(qiáng)監(jiān)督等層面提出實(shí)施建議。

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)明確將“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)。作為生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容的河湖環(huán)境保護(hù)，近年來得到了越來越多的重視。2018 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，將湖長(zhǎng)制實(shí)施提升到國(guó)家層面。太湖位于長(zhǎng)江三角洲南部，是我國(guó)五大淡水湖之一。無錫作為太湖主要的瀕臨城市，是太湖水治理的重要責(zé)任主體。2018 年底，中共無錫市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于深化全市湖長(zhǎng)制工作的實(shí)施方案》，堅(jiān)持人水和諧、系統(tǒng)治理、湖長(zhǎng)主導(dǎo)、共建共享的基本原則，大力整治沒人管、不愿管、管不好的負(fù)面情況，為更好貫徹湖長(zhǎng)制、落實(shí)責(zé)任、提高治理效率、改善湖泊水環(huán)境提出具體要求。

二、文獻(xiàn)回顧

在我國(guó)，湖長(zhǎng)制是在黨的十九大后才全面推行，其實(shí)施時(shí)間距今并不算長(zhǎng)，故學(xué)術(shù)界對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀的研究相對(duì)較少，相關(guān)研究主要圍繞河長(zhǎng)制的實(shí)施展開，對(duì)本文研究有著重要借鑒價(jià)值。國(guó)外沒有出臺(tái)明確的河長(zhǎng)制或湖長(zhǎng)制相關(guān)規(guī)定，但國(guó)外學(xué)者在河湖治理方面的研究對(duì)我國(guó)湖長(zhǎng)制的有效落實(shí)不無啟發(fā)。

美國(guó)學(xué)者T.B.史密斯在其《政策執(zhí)行過程》一文中提出的政策模型認(rèn)為，政策執(zhí)行效果的影響因素主要包含理想化的政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素，它們之間相輔相成，互相作用。有的學(xué)者認(rèn)為政策文本的質(zhì)量對(duì)河湖長(zhǎng)制實(shí)施效果有著顯著的影響。周建國(guó)、熊燁（2017）指出我國(guó)河流治理涉及到包括環(huán)保、水利、航運(yùn)、電力、漁業(yè)、海洋等在內(nèi)的14 個(gè)政府部門，各職能部門都具備一定的治水權(quán)限與職責(zé)，被比喻為“多龍治水”。這也成為我國(guó)水治理改革的一個(gè)突出難點(diǎn)。傅濤（2020）認(rèn)為我國(guó)目前還沒有建立科學(xué)完善的河長(zhǎng)制考核體系，不利于深化落實(shí)河長(zhǎng)制，阻礙了責(zé)任落實(shí)全覆蓋。有些學(xué)者則更注重執(zhí)行機(jī)關(guān)的責(zé)任落實(shí)。司會(huì)敏、張榮華（2018）認(rèn)為在區(qū)域分割背景下，地區(qū)與地區(qū)之間信息封閉、各行其是，上中下游地區(qū)對(duì)水資源的使用和保護(hù)難以達(dá)成共識(shí)。地方政府為追求自身利益最大化，在流域生態(tài)治理中往往選擇搭便車行為，同時(shí)對(duì)本地的污染行為缺乏節(jié)制，致使流域處于“公地悲劇”之境，流域生態(tài)環(huán)境不斷退化。Jacobs-Mata（2021）等人指出政府內(nèi)部的部門間關(guān)系并不是以解決方案為導(dǎo)向的，因?yàn)楦鞑块T仍然經(jīng)常孤島式地運(yùn)作，很少有有效協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)的案例。還有學(xué)者分析了群眾在河湖治理中的重要作用。吳勇（2017）認(rèn)為目前湖長(zhǎng)制中的公眾參與只是一種末端參與，而非全過程參與。如在河湖庫等的治理過程中，群眾可通過堤岸醒目位置豎立的河長(zhǎng)聯(lián)系方式公示牌撥打河長(zhǎng)熱線電話舉報(bào)他人違法行為，但對(duì)于水域綜合治理方案的制定等重大問題的決策缺乏對(duì)有關(guān)專家、公眾意見的廣泛征求。Greenstone and Hanna（2014）指出印度的河流管理政策由于缺乏公共支持和資金而完全失敗。公眾是水環(huán)境和水資源的直接利益接觸者，更應(yīng)該有知情權(quán)和話語權(quán)，他們的考核更能體現(xiàn)自身利益需求從而使考核結(jié)果更公平客觀。此外，學(xué)界還注意到了社會(huì)環(huán)境對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施成效的影響。高家軍（2019）研究認(rèn)為地方政府多根據(jù)本身環(huán)境治理需要和中央政府環(huán)保要求建立本地區(qū)“河長(zhǎng)制”，未經(jīng)同級(jí)或上級(jí)人大及其常委會(huì)審議通過及其常委審議通過，未被納入我國(guó)法律制度體系，河長(zhǎng)制的實(shí)施缺乏明確的法律依據(jù)，其可持續(xù)發(fā)展受到質(zhì)疑。Sonja Heldt（2021）在蒙古國(guó)水治理中應(yīng)用歐盟水框架指令，結(jié)果顯示有效的行政手段、完善的監(jiān)督體系、強(qiáng)大的“兩法”（行政執(zhí)法與刑事司法）支撐是水治理取得實(shí)效的關(guān)鍵因素。

綜上，目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于河湖治理影響因素的研究成果較多，為本文的研究提供了很好的基礎(chǔ)，但已有研究還有較大的拓展空間。

三、變量、數(shù)據(jù)和方法

（一）變量及其測(cè)量。通過梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，本文從中選擇了若干研究變量，同時(shí)在專家征詢的基礎(chǔ)上，經(jīng)多輪反復(fù)篩選，最終確定本文研究框架和相關(guān)變量如表1 所示。（表1）

表1 變量及其測(cè)量一覽表

1、因變量。本文從制度建設(shè)、責(zé)任履行、環(huán)境改善三個(gè)維度衡量湖長(zhǎng)制實(shí)施效果。通過衡量居民對(duì)湖長(zhǎng)制的了解程度來測(cè)度制度建設(shè)，通過調(diào)查政府工作人員湖水治理的頻率來測(cè)度責(zé)任履行，通過衡量居民對(duì)水質(zhì)情況的了解程度來測(cè)度環(huán)境改善。

2、自變量。本文從法治環(huán)境、公眾參與、責(zé)任劃分和監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面分析湖長(zhǎng)制實(shí)施的影響因素。通過了解居民和政府工作人員法律意識(shí)強(qiáng)弱來測(cè)度法治環(huán)境，通過測(cè)試居民參與公共事務(wù)的意愿來測(cè)度公眾參與，通過信息牌公開設(shè)置情況來測(cè)度責(zé)任劃分，通過了解社區(qū)激勵(lì)措施設(shè)立情況來測(cè)度監(jiān)督機(jī)制。

3、控制變量。為排除人口社會(huì)學(xué)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的影響，本文將性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)和居住年限作為控制變量，在此基礎(chǔ)上探討各自變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的影響。

（二）數(shù)據(jù)來源。本文研究數(shù)據(jù)源于問卷調(diào)查，由基本信息和湖長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查兩部分構(gòu)成，選取居住在太湖無錫湖區(qū)的居民作為調(diào)研對(duì)象。問卷所涉及的內(nèi)容除了一些基本信息的填寫外，其他均采用李克特五級(jí)量表形式設(shè)計(jì)，選項(xiàng)依次為“非常不同意”“不太同意”“一般”“比較同意”“非常同意”，并依次賦值 1～5 分。2021 年 8 月 17 日至8 月22 日，問卷通過線上和線下發(fā)放312 份，回收300 份有效問卷，有效率達(dá)96.2%。其中，男性120 人，女性180 人，年齡集中在19～30 歲，占38.7%。本科及以上學(xué)歷的人有132 人，占44%。職業(yè)分布較廣，包括學(xué)生、企業(yè)職員、事業(yè)單位人員、公務(wù)員、個(gè)體工商戶等，超過70%的人在太湖無錫湖區(qū)居住年限超過12 年。本文研究借助SPSS19.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析。（表2）

由表2 可知，各自變量之間相關(guān)系數(shù)均小于0.8，可得自變量相關(guān)度不高，因此可以排除回歸模型中的嚴(yán)重多重共線性問題。

表2 變量描述及相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果（n=300）一覽表

（三）研究方法。本文采用加權(quán)平均法計(jì)算制度實(shí)施效果，即：同時(shí)，采用多元線性回歸對(duì)本文假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證，識(shí)別湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的顯著影響因素，回歸模型為：

式中，y 指實(shí)施效果，x1為法治環(huán)境、x2為公眾參與、x3為責(zé)任劃分、x4為監(jiān)督機(jī)制。β 為變量系數(shù)，當(dāng)β 值顯著大于0 時(shí)，表明相應(yīng)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生正向影響作用；反之，當(dāng)β 值顯著小于0 時(shí)，表明相應(yīng)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生負(fù)向影響作用；若β 值不顯著，說明相應(yīng)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果不存在顯著影響。

四、結(jié)果與討論

（一）湖長(zhǎng)制實(shí)施效果分析。由于本研究問卷五個(gè)選項(xiàng)依次賦值1～5 分，故對(duì)于選項(xiàng)“非常不同意”“不太同意”“一般”“比較同意”“非常同意”，對(duì)應(yīng)值范圍應(yīng)為［1，1.8］、（1.8，2.6］、（2.6，3.4］、（3.4，4.2］、（4.2，5］。

由表 3 可知，實(shí)施效果分值為 3.25，落在（2.6，3.4］，表明居民對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施總體效果滿意度一般。其中，制度建設(shè)分值為2.66，責(zé)任履行分值為3.52，環(huán)境改善分值為3.42，表明居民對(duì)制度建設(shè)一般滿意，對(duì)責(zé)任履行和環(huán)境改善較為滿意。（表3）

表3 湖長(zhǎng)制實(shí)施效果一覽表

（二）影響因素分析。本文利用SPSS19.0 軟件對(duì)影響因素進(jìn)行分析，從中找出影響湖長(zhǎng)制實(shí)施的關(guān)鍵因素，總結(jié)出問題所在，為下文提出政策改進(jìn)建議打下基礎(chǔ)。（表4）

表4 回歸結(jié)果（n=300）一覽表

經(jīng)檢驗(yàn)可得，本模型R2為0.659，表示監(jiān)督機(jī)制、法治環(huán)境、公眾參與和責(zé)任劃分四個(gè)變量可以較好解釋影響實(shí)施效果。同時(shí)，四個(gè)變量的顯著性p 值均小于0.05，表明各變量均對(duì)制度實(shí)施效果影響顯著。由此可得湖長(zhǎng)制實(shí)施效果與其影響變量之間的關(guān)系模型為：

由式3 不難看出，法治環(huán)境的回歸系數(shù)為0.152，意味著法治環(huán)境提升1，會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.152；公眾參與的回歸系數(shù)為0.212，意味著公眾參與提升1，會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.212；責(zé)任劃分的回歸系數(shù)為0.326，意味著責(zé)任劃分提升1，會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.326；監(jiān)督機(jī)制的回歸系數(shù)為0.224，意味著監(jiān)督機(jī)制提升1，會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.224。

（三）討論。由上述研究可知，“法治環(huán)境”“公眾參與”“責(zé)任劃分”和“監(jiān)督機(jī)制”等因素均會(huì)對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生顯著影響。

第一，隨著社交媒體的不斷發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)的途徑多樣化?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系”。微博自2009 年誕生以來，吸引了一批又一批的年輕人注冊(cè)使用，依托其“短平快”的鮮明特點(diǎn)，微博成為公眾發(fā)聲的重要平臺(tái)。作為環(huán)境政策進(jìn)入公眾議程的重要途徑之一，公眾所關(guān)注的熱點(diǎn)事件可以通過微博信息反映出來，從而推動(dòng)政策實(shí)施。2013 年后，“霧霾”現(xiàn)象在全國(guó)各地出現(xiàn)，極大地引起了公眾對(duì)PM2.5 的關(guān)注與警覺，公眾在微博上廣泛討論，這在一定程度上推動(dòng)了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂，也強(qiáng)化了政府在大氣污染方面的重視程度和治理力度。由此可見，政府對(duì)公眾的聲音越來越重視。

第二，在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，監(jiān)督機(jī)制有待完善。2018 年1 月，水利部印發(fā)的《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》指出，相關(guān)技術(shù)要“以信息報(bào)送、信息展示發(fā)布、巡河管理、事件處理、督導(dǎo)檢查、考核評(píng)估、公眾監(jiān)督等為應(yīng)用”。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)今社會(huì)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代。作為當(dāng)今正在快速發(fā)展的新技術(shù)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域。在水環(huán)境檢測(cè)治理方面，水文氣象、水位流量、水質(zhì)變化等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)形成大數(shù)據(jù)集，由水產(chǎn)生的數(shù)據(jù)繁多且復(fù)雜，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督治理具有可行性和必要性。從實(shí)際湖長(zhǎng)制實(shí)施來看，技術(shù)的應(yīng)用是很多樣的，例如可以設(shè)計(jì)開發(fā)湖長(zhǎng)制App，使用無人機(jī)進(jìn)行巡湖以及利用遙感衛(wèi)星進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

第三，新媒體時(shí)代，地方政府公信力的維持和提升與政府的回應(yīng)性和透明度密切相關(guān)。《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告（2020 下半年）》指出，四年以來，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量和開放的有效數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，越來越多的政府開設(shè)門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等新媒體平臺(tái)，在平臺(tái)上傳政府工作內(nèi)容等動(dòng)態(tài)，公眾可以根據(jù)需要查看政府相關(guān)工作的進(jìn)展以及責(zé)任落實(shí)。例如，無錫馬山街道定期通過微信公眾號(hào)發(fā)布環(huán)境整治的“紅黑榜”，將信息公開督促相關(guān)責(zé)任人整改。政府信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督可以有效避免信息不對(duì)稱，將湖長(zhǎng)制實(shí)施責(zé)任劃分，落實(shí)每一塊的責(zé)任，可以有效維持政府公信力。唯有開誠(chéng)布公、公開透明，政府公信力才能伴著陽光不斷生長(zhǎng)。

第四，相關(guān)法律制度建設(shè)不完善，湖長(zhǎng)制存在“非法定性”。2018 年1 月印發(fā)的《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》在“保障措施”中規(guī)定強(qiáng)化考核問責(zé)機(jī)制，但我國(guó)尚無關(guān)于環(huán)境問責(zé)的具體立法。當(dāng)前湖長(zhǎng)制的實(shí)施是利用行政力量來對(duì)河湖開展快短治理，這種制度的本質(zhì)實(shí)際上是“人治”而非“法治”。制度的建設(shè)離不開法律的支撐，湖長(zhǎng)制長(zhǎng)效實(shí)施必須以其內(nèi)生于既有的環(huán)境法律和環(huán)境行政管理制度為基礎(chǔ)。

五、總結(jié)及展望

（一）結(jié)論與政策意蘊(yùn)。本文通過問卷調(diào)查探究太湖無錫湖區(qū)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果及其影響因素，采用加權(quán)平均法計(jì)算制度實(shí)施效果，并運(yùn)用多元線性回歸分析識(shí)別湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，第一，當(dāng)前湖長(zhǎng)制實(shí)施效果總體一般，其中，居民對(duì)制度實(shí)施中的責(zé)任履行較為滿意，但對(duì)制度建設(shè)的認(rèn)同度并不是很高。第二，法治環(huán)境、公眾參與、責(zé)任劃分和監(jiān)督機(jī)制等因素均會(huì)對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生顯著正向影響，其中責(zé)任劃分影響作用最大。

基于實(shí)證研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：首先，完善法律法規(guī)，健全監(jiān)管體系。法律是權(quán)力規(guī)范行使的保障，建立健全湖長(zhǎng)制監(jiān)督體系，包括行政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等。其次，加大宣傳教育，推動(dòng)多元治理。在湖泊污染治理問題上，積極推廣環(huán)境污染第三方治理模式，推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。各級(jí)各部門加大宣傳力度，多元化模式壯大河長(zhǎng)隊(duì)伍，聘用民間湖長(zhǎng)、企業(yè)湖長(zhǎng)，組織黨員湖長(zhǎng)、學(xué)生組織、志愿服務(wù)隊(duì)，設(shè)立巡湖員、護(hù)湖員公益崗位，組建本土化河湖“護(hù)衛(wèi)隊(duì)”，讓社會(huì)公眾從旁觀者成為參與者、受益者，凝聚社會(huì)各界力量。再次，創(chuàng)新治理方式，構(gòu)建信息化管理平臺(tái)。結(jié)合先進(jìn)的信息化技術(shù)手段開展湖水管護(hù)綜合信息化平臺(tái)的建設(shè)工作，建立“云湖長(zhǎng)制”管理模式，為有效解決湖泊治理中的責(zé)權(quán)劃分難、協(xié)調(diào)溝通不順、制度落實(shí)與管理不到位等問題提供信息化解決方案，實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)工作的高效性、便捷性、長(zhǎng)效性、實(shí)時(shí)性等目標(biāo)，為“湖長(zhǎng)制”管理模式的推行和落實(shí)保駕護(hù)航。

（二）不足與展望。本文研究亦存在一定不足，一是研究樣本較為有限，問卷代表性可能有所不足；二是在湖長(zhǎng)制實(shí)施效果測(cè)度上缺乏對(duì)指標(biāo)權(quán)重的關(guān)注，對(duì)制度實(shí)施現(xiàn)狀的刻畫可能還存在一定片面之處。以上不足都可能影響本文結(jié)論的客觀性。未來研究中，我們將擴(kuò)大調(diào)研范圍和研究樣本量，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化研究變量，明確指標(biāo)權(quán)重和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，以期全面客觀地呈現(xiàn)出湖長(zhǎng)制的實(shí)施效果。此外，還將充分利用新技術(shù)成果，探討“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在提升湖長(zhǎng)制實(shí)施效果方面的途徑和機(jī)制，以期推動(dòng)湖長(zhǎng)制更好地落地見效，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的環(huán)境治理效能。