優(yōu)化事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理須重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)哪些方面？

◎文 單單

加強(qiáng)事業(yè)單位的項(xiàng)目績效管理，對于完善現(xiàn)代財(cái)政制度，合理分配財(cái)政資源等具有重要意義。

事業(yè)單位實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理的意義

事業(yè)單位是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。事業(yè)單位由政府部門設(shè)立，具有一定的公益性質(zhì)，主要職能是提供非營利性公共服務(wù)。實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理，細(xì)化績效目標(biāo)、量化評價指標(biāo)、提升項(xiàng)目預(yù)算績效公開度以及透明度，讓項(xiàng)目績效結(jié)果接受社會公眾監(jiān)督，讓納稅人看到 “明白賬”，有利于增強(qiáng)政府的公信力。

事業(yè)單位利用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)履行自身職能，為社會公眾提供服務(wù)。通過對項(xiàng)目預(yù)算績效管理，對項(xiàng)目進(jìn)行全過程管理，開展事前評估、梳理各環(huán)節(jié)的流程和風(fēng)險點(diǎn)、論證項(xiàng)目的必要性和可行性；根據(jù)評估結(jié)果編制預(yù)算、分配財(cái)政資金；對項(xiàng)目實(shí)施的各階段進(jìn)行監(jiān)控，了解預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)偏差、及時改正；項(xiàng)目結(jié)束后聘請會計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，評價項(xiàng)目績效情況，有助于規(guī)范事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

事業(yè)單位的市場化程度不高，人員績效管理觀念不強(qiáng)，預(yù)算編制較為粗放、缺乏科學(xué)性。通過推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理，有利于改變事業(yè)單位的管理模式，增強(qiáng)員工績效意識，提高預(yù)算精細(xì)化管理水平；加強(qiáng)成本控制，完善支出標(biāo)準(zhǔn)和定額管理；充分發(fā)揮預(yù)算的約束作用，使每一筆財(cái)政支出都能夠發(fā)揮出最大效益。

事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理存在的問題

牢固樹立預(yù)算績效管理意識，是項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作順利開展的前提和基礎(chǔ)。然而，從實(shí)際情況來看，部分事業(yè)單位沒有深入貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院全面預(yù)算績效管理精神，認(rèn)識不到位，預(yù)算績效管理意識較為淡薄。在預(yù)算管理過程中，沒有把預(yù)算績效管理理念與實(shí)際工作相結(jié)合。有的職工甚至認(rèn)為績效管理只需要領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門參與完成，與業(yè)務(wù)部門沒有關(guān)系，造成了業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相脫節(jié)的現(xiàn)象。

主要表現(xiàn)在：一是績效目標(biāo)采用一般性描述，較為籠統(tǒng)，例如：“合理保證” “按期完成”等，指向不明確，缺乏可操作性，為后續(xù)工作帶來困難；二是績效指標(biāo)設(shè)定不全面，與目標(biāo)相脫節(jié)，產(chǎn)出、效益、滿意度等指標(biāo)無法準(zhǔn)確衡量項(xiàng)目執(zhí)行情況，無法充分反映項(xiàng)目總體績效目標(biāo)和預(yù)期效果；三是績效指標(biāo)的設(shè)定值缺乏科學(xué)性合理性，部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人缺乏績效管理經(jīng)驗(yàn)，在設(shè)定目標(biāo)值時主要依據(jù)主觀判斷，缺乏科學(xué)論證和數(shù)據(jù)支撐。

首先，績效管理制度缺少法律依據(jù)。截至目前，尚未出臺針對預(yù)算績效管理的單獨(dú)法律。各級事業(yè)單位開展績效管理工作時只能依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范性文件，缺少法律支撐，工作中遇到的阻力較大，難以深入推進(jìn)績效管理工作。

其次，績效管理制度體系不夠健全。制度體系規(guī)范了績效管理的范圍、內(nèi)容、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)督等內(nèi)容，是事業(yè)單位績效管理工作的行動指南。缺少制度體系的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各單位績效管理水平存在較大差異。有的事業(yè)單位未結(jié)合本單位實(shí)際情況，未及時修訂預(yù)算績效管理相關(guān)制度，缺少具體制度的保障，在實(shí)際工作中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、管理盲區(qū)等問題，績效管理水平較為落后。

一是項(xiàng)目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不健全。一般來說，應(yīng)通過決策、過程、產(chǎn)出、效益等維度，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的全過程績效評價。然而現(xiàn)行的指標(biāo)評價體系仍然存在不夠完善的方面：績效指標(biāo)值缺乏科學(xué)性,難以衡量、評價項(xiàng)目完成情況。一些事業(yè)單位在設(shè)定績效指標(biāo)值時，缺乏行業(yè)參考標(biāo)準(zhǔn)等依據(jù)，主要依靠經(jīng)驗(yàn)或?yàn)榱吮阌谌蘸罂冃ё栽u，相似項(xiàng)目的績效指標(biāo)值存在差異；權(quán)重不合理，同一項(xiàng)目處于不同階段時，指標(biāo)權(quán)重應(yīng)有所差異，部分事業(yè)單位在設(shè)定指標(biāo)權(quán)重時未能反映項(xiàng)目考察重點(diǎn)；沒有兼顧項(xiàng)目長期效益，特別是忽略了實(shí)施期結(jié)束后項(xiàng)目的產(chǎn)出和效益。

二是項(xiàng)目預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不足。事業(yè)單位對項(xiàng)目預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的重視程度明顯低于績效評價本身。針對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，缺乏深入、客觀的分析，未能及時發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題；項(xiàng)目預(yù)算績效評價結(jié)果激勵和約束作用不足，沒有體現(xiàn)出獎優(yōu)罰劣原則；項(xiàng)目績效評價結(jié)果公開度不夠。隨著公眾對財(cái)政關(guān)注度不斷提高，近年來，中央和地方財(cái)政對關(guān)系民生的項(xiàng)目開展績效評價并向社會公開績效評價結(jié)果。部分事業(yè)單位針對項(xiàng)目績效評價結(jié)果缺乏公開機(jī)制，社會大眾對于財(cái)政資金流向、財(cái)政資金的使用過程等了解不夠。

優(yōu)化事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的對策

強(qiáng)化績效管理理念，是優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算管理的基礎(chǔ)。首先，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立績效管理理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)部門，充分調(diào)動全體員工的主動性積極性，完善內(nèi)部制度和業(yè)務(wù)流程，健全項(xiàng)目績效管理運(yùn)行機(jī)制，保證項(xiàng)目預(yù)算績效管理有序開展。其次，加強(qiáng)宣傳教育，定期以理論學(xué)習(xí)、專題研討、教授講座等多種形式組織開展培訓(xùn)，加深員工對預(yù)算績效管理的認(rèn)識和理解，提高預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)水平，在事業(yè)單位內(nèi)部形成以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的項(xiàng)目管理文化，使項(xiàng)目預(yù)算績效管理理念深入人心。

事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)國家預(yù)算績效管理相關(guān)文件要求，結(jié)合本單位實(shí)際，加強(qiáng)制度體系建設(shè)，使項(xiàng)目績效管理有章可循。

完善績效目標(biāo)設(shè)定、審核、批復(fù)、調(diào)整、監(jiān)控、評價等全流程管理辦法，制定適合本單位的項(xiàng)目績效管理實(shí)施細(xì)則，規(guī)范工作流程，建立健全績效管理全流程制度體系，增強(qiáng)績效管理制度的可操作性，提高項(xiàng)目預(yù)算績效管理的科學(xué)性和系統(tǒng)性。一是要完善項(xiàng)目預(yù)算事中績效動態(tài)監(jiān)控制度，充分利用預(yù)算一體化系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等手段，對項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，實(shí)時反饋項(xiàng)目績效情況；二是完善績效管理工作考核制度，側(cè)重對項(xiàng)目績效管理的組織工作進(jìn)行評價，考核績效管理各環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量等。

一是績效目標(biāo)應(yīng)指向明確、合理可行?？茖W(xué)合理的績效目標(biāo)是事業(yè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理的前提。設(shè)定績效目標(biāo)，應(yīng)與事業(yè)單位的職能、項(xiàng)目中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作任務(wù)等相匹配，可細(xì)化和量化，指明可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，明確預(yù)期達(dá)到的效果。

二是評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)由單一維度向多維度拓展。借鑒平衡計(jì)分卡等理論，以項(xiàng)目績效目標(biāo)為核心，在傳統(tǒng)的預(yù)算完成率、預(yù)決算差異率等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，加入受眾滿意度、社會影響力等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，合理設(shè)定結(jié)果指標(biāo)與動因指標(biāo)，從資金、產(chǎn)出、業(yè)務(wù)活動、可持續(xù)性、生態(tài)環(huán)境效益等多維度設(shè)定評價指標(biāo)，全方位、多角度地對項(xiàng)目績效進(jìn)行評價。

三是完善項(xiàng)目庫建設(shè)。需要以項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，推行全過程全周期管理。首先，加強(qiáng)項(xiàng)目事前績效評估。在項(xiàng)目入庫前充分開展調(diào)研工作，聘請第三方評估機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行客觀評價，出具書面評估報(bào)告作為入庫依據(jù)之一。其次，完善項(xiàng)目分級管理?？筛鶕?jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，對已評審入庫的項(xiàng)目進(jìn)行排序，給出優(yōu)先級，便于上級和財(cái)政部門合理、高效地安排財(cái)政資金，然后實(shí)行項(xiàng)目庫動態(tài)管理，隨時將新項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫，也可將不必要的項(xiàng)目及時刪除。

一方面，要完善項(xiàng)目預(yù)算績效評價體系，加強(qiáng)項(xiàng)目績效跟蹤管理。對項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，通過指標(biāo)控制、合同控制等手段，及時發(fā)現(xiàn)異常的資金支付，保證資金按照既定的績效目標(biāo)執(zhí)行，及時糾正不當(dāng)支出。另一方面，要引入項(xiàng)目績效審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。項(xiàng)目績效審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和合理性，項(xiàng)目事前評估機(jī)制是否落實(shí)，財(cái)政資金規(guī)模與項(xiàng)目績效目標(biāo)的匹配度等。同時，將績效審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視工作機(jī)制相互貫通，可形成監(jiān)督合力。此外，還要加強(qiáng)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)庫建設(shè)，這將有利于項(xiàng)目預(yù)算編制和績效考核。事業(yè)單位在編制預(yù)算時，只需合理安排需要完成的工作、計(jì)算工作量，系統(tǒng)將自動計(jì)算出所需資金規(guī)模。在對項(xiàng)目進(jìn)行評價時，通過比較實(shí)際支出與支出標(biāo)準(zhǔn)的差異，評價成本績效完成情況。如若實(shí)際支出高于支出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目執(zhí)行單位需要分析并查找原因；實(shí)際支出如若低于支出標(biāo)準(zhǔn)，可能是受到市場環(huán)境、科技等因素影響，則需修正支出標(biāo)準(zhǔn)。

充分發(fā)揮績效管理的導(dǎo)向作用，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算績效評價結(jié)果的分析與應(yīng)用。一是審批次年預(yù)算時，需要參考當(dāng)年項(xiàng)目績效的完成情況，考慮是否需要追加和縮減預(yù)算。由于內(nèi)部管理原因未能按時完成績效的項(xiàng)目，不予安排下一年度的預(yù)算或按比例減少下一年度預(yù)算。二是推動項(xiàng)目預(yù)算績效公開化、透明化，推動項(xiàng)目預(yù)算績效信息依法依規(guī)向全社會公開，加大績效目標(biāo)、指標(biāo)、評價結(jié)果對外公開的力度。三是將績效評價與事業(yè)單位內(nèi)控管理結(jié)合。根據(jù)評價結(jié)果，針對績效完成情況較差的項(xiàng)目，梳理查找原因，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理漏洞，完善內(nèi)部控制。由于人為因素導(dǎo)致績效目標(biāo)未按時完成的，需追究相關(guān)人員的責(zé)任。

綜上所述，事業(yè)單位只有深刻理解實(shí)施項(xiàng)目績效管理的緊迫性，明確自身項(xiàng)目預(yù)算績效管理的短板，從管理制度、評價體系、結(jié)構(gòu)應(yīng)用等方面入手，堅(jiān)持以績效促管理的理念，把項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作做深做實(shí)，才能充分發(fā)揮績效管理的作用，提高事業(yè)單位管理水平，推進(jìn)資源配置優(yōu)化，更好完善現(xiàn)代財(cái)政制度。