中國PPP項目的雙邊道德風(fēng)險研究

郭桂霞 趙 芳 莊 芮

一 引 言

政府與社會資本合作模式(Public Private Partnership, PPP)，也稱公私合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本來共同建設(shè)和運營，實現(xiàn)政府與市場優(yōu)勢的互補和風(fēng)險共擔(dān)。這一模式20世紀(jì)80年代最早在英國使用，現(xiàn)在已經(jīng)被多國應(yīng)用實踐，而在中國直到2014年才真正受到政府重視并大規(guī)模推廣。在財政部的支持下，2014年起各地方政府開始密集推廣PPP模式。到2015年底，33個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的6997個PPP項目納入項目庫。2016年，“十三五”規(guī)劃建議提出“要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與”，PPP項目迎來快速發(fā)展階段。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2017年底，進(jìn)入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目數(shù)量已經(jīng)是2015年底的2倍。

但是，問題也逐漸暴露出來：簽訂的PPP項目質(zhì)量參差不齊，項目合作失敗導(dǎo)致退庫現(xiàn)象頻頻發(fā)生。2017年前3個季度退庫項目共937個，2018年共清退2557個。由于中國公共部門和私人部門普遍缺乏PPP模式的實踐經(jīng)驗，相關(guān)法律法規(guī)、合同條款不夠完善，從而公共部門和私人部門在很多PPP項目實施過程中頻頻出現(xiàn)各種不規(guī)范的操作，導(dǎo)致項目無法進(jìn)行下去，最終失敗。2017—2020年我國管理庫PPP項目整體增速趨緩，對新項目入庫的審核更加嚴(yán)格，更加注重規(guī)范已入庫項目的落實與執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)督。2017年起，我國加大了對PPP項目不斷異化、風(fēng)險分擔(dān)機制虛化等不規(guī)范行為的全面清理整頓，清退未按規(guī)定開展論證、不符合規(guī)范的PPP項目，陸續(xù)出臺一系列政策和措施，以規(guī)范我國PPP項目的發(fā)展(1)例如，2017年11月，財政部發(fā)文嚴(yán)格新PPP項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，并在2017年和2018年集中清理已入庫項目；2019年，發(fā)改委發(fā)布通知，要求PPP項目開展可行性論證；2020年，財政部提出加強對PPP項目的全生命周期績效管理等。。但是如何從源頭上防范PPP項目風(fēng)險的發(fā)生是政府和社會資本需要共同思考的問題。

在此背景下，本文嘗試回到PPP項目中合作雙方的道德風(fēng)險因素，從內(nèi)部動因上探究政府和社會資本道德風(fēng)險行為是否會對PPP項目的投資意愿和投資規(guī)模產(chǎn)生影響。在中國當(dāng)前的PPP項目實施過程中，有諸多因素可能會滋生雙邊道德風(fēng)險問題，從而影響PPP項目的有效執(zhí)行：第一，相關(guān)法律法規(guī)有待完善，難以對參與主體產(chǎn)生有效的約束。第二，中國的PPP模式實踐經(jīng)驗不足，使得PPP項目契約不成熟，不能對合作機制、融資結(jié)構(gòu)、激勵和監(jiān)督約束、控制權(quán)和風(fēng)險的分擔(dān)以及收益的分配做出完善的約定，不完全契約問題突出。第三，PPP項目大多是長期投資，而政府部門短期內(nèi)決策者的變更，使得政府部門可能出現(xiàn)長期目標(biāo)與短期利益的沖突。第四，政府部門和社會資本的合作中，無論是事前甄別項目質(zhì)量還是事后監(jiān)督項目執(zhí)行，雙方之間都存在信息不對稱。

中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求仍然很大，需要社會資本的積極參與，一方面從吸引投資的角度來說，對政府道德風(fēng)險的分析，有助于政府從源頭發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而有效吸引投資、推廣PPP項目；另一方面從篩選優(yōu)質(zhì)社會資本的角度來說，對私人部門道德風(fēng)險的分析，有助于政府識別合作伙伴，提高PPP項目的質(zhì)量和成功率。但受數(shù)據(jù)的限制，無法直接對PPP項目績效進(jìn)行衡量，因此本文基于手動收集的中國國內(nèi)PPP項目樣本數(shù)據(jù)，重點考察政府和企業(yè)道德風(fēng)險行為是否會對PPP項目的投資意愿和投資規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。

本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在兩個方面：一是研究數(shù)據(jù)的突破。隨著中國PPP項目的大力推進(jìn)，相關(guān)研究也越來越多，但是關(guān)于中國PPP項目的研究大多停留在理論層面的邏輯分析，實證研究較少，很多國內(nèi)學(xué)者在做實證研究時采用的樣本數(shù)據(jù)仍然是世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫的國際數(shù)據(jù)。實證研究困難的主要原因之一是獲取與PPP項目相關(guān)的數(shù)據(jù)存在難度，沒有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)庫可供使用。本文充分利用現(xiàn)有資源，手動整理中國財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫中2015—2016年處于執(zhí)行階段的735個項目數(shù)據(jù)以及其他變量的數(shù)據(jù)(2)2017年起，我國對不規(guī)范的PPP項目進(jìn)行清退，所以本文使用2015年和2016年的數(shù)據(jù)，更能反映PPP項目實施過程中的雙邊道德風(fēng)險問題。，為項目層面的實證研究提供了重要基礎(chǔ)。二是研究視角的創(chuàng)新，從雙邊道德風(fēng)險的角度即政府和企業(yè)兩個方面的道德風(fēng)險來分析中國PPP項目存在的問題?，F(xiàn)有研究大多從企業(yè)或者政府單邊角度來研究PPP項目中的道德風(fēng)險問題，而綜合分析雙邊道德風(fēng)險的系統(tǒng)性研究還相對有限。本文嘗試從政府和社會資本兩個角度出發(fā)，更加全面地描述PPP項目中存在的道德風(fēng)險因素，進(jìn)而刻畫雙邊道德風(fēng)險對中國PPP項目投資決策產(chǎn)生的影響。這不僅可以豐富關(guān)于中國PPP項目和雙邊道德風(fēng)險的實證研究，還對有效減少雙邊道德風(fēng)險對PPP項目投資的不利影響，合理推進(jìn)中國PPP項目的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實參考價值。

剩余部分安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述；第三部分闡釋雙邊道德風(fēng)險影響PPP項目投資的理論機制；第四部分用Heckman模型對樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗，分析回歸結(jié)果并進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗；第五部分是結(jié)論與政策啟示。

二 文獻(xiàn)綜述

道德風(fēng)險問題是信息不對稱環(huán)境中普遍存在的問題，相關(guān)理論與應(yīng)用研究汗牛充棟。這里主要梳理與本文直接相關(guān)的三方面研究：政府道德風(fēng)險和企業(yè)道德風(fēng)險、PPP項目風(fēng)險以及PPP項目中的雙邊道德風(fēng)險。

(一)關(guān)于政府道德風(fēng)險和企業(yè)道德風(fēng)險的研究

政府道德風(fēng)險方面，2008 年全球金融危機之后，中國地方融資平臺的空前繁榮成功推動中國經(jīng)濟(jì)的快速復(fù)蘇，但也產(chǎn)生地方官員激勵扭曲、宏觀調(diào)控財政政策失靈等新問題(龔強等，2011)[1]。政府道德風(fēng)險問題歸根結(jié)底是政府自身治理約束的問題。 Freitag(2006)[2]、Andrews和Brewer(2015)[3]發(fā)現(xiàn)，政府制度質(zhì)量的提高可以增加社會對政府的信任水平，從而提高社會經(jīng)濟(jì)活動的活躍度和資本積累。劉煜輝和張櫸成(2010)[4]指出，地方債務(wù)過度積累可能導(dǎo)致未來的稅費上升，扭曲投資和消費結(jié)構(gòu)，使得社會對政府的信任水平進(jìn)一步降低。馬光榮和李力行(2012)[5]指出，政府規(guī)模擴大后的財政壓力會施加到企業(yè)身上，從而提高企業(yè)面臨的實際稅收水平。樊綱等(2011)[6]、李后健(2018)[7]、楊萬平和趙金凱(2018)[8]均指出市場化改革有助于提高政府效率，降低企業(yè)稅收和融資約束等方面的負(fù)擔(dān)，提高社會對政府的信任度和滿意度。腐敗行為會對政府的公信力產(chǎn)生嚴(yán)重腐蝕，降低社會對政府的評價(宋為和佘廉，2011)[9]。綜合相關(guān)文獻(xiàn)的研究，本文使用地方政府負(fù)債率、各省市場化水平和腐敗程度來衡量地方政府的道德風(fēng)險程度。

企業(yè)道德風(fēng)險方面，高小玲(2006)[10]以2004年中國上市企業(yè)為樣本分析影響企業(yè)道德風(fēng)險的因素，發(fā)現(xiàn)企業(yè)盈利能力、企業(yè)性質(zhì)、政府干預(yù)程度、外部審計等因素對企業(yè)道德風(fēng)險具有顯著影響，并且國有上市企業(yè)的社會責(zé)任感比民營企業(yè)要強，發(fā)生道德風(fēng)險的可能性更小。鄭志剛等(2013)[11]從控股人特征的角度來解釋企業(yè)道德風(fēng)險發(fā)生的可能性，發(fā)現(xiàn)如果在國有控股企業(yè)中引入私人或港澳臺股東，則更能降低道德風(fēng)險。李相怡和李楊(2020)[12]也從政策法規(guī)、資金因素以及風(fēng)險管理等方面分析民營企業(yè)對PPP項目參與度不高的原因。本文綜合已有文獻(xiàn)的分析，使用企業(yè)的所有制性質(zhì)和是否上市來衡量企業(yè)的道德風(fēng)險程度。

(二)關(guān)于PPP項目風(fēng)險因素的研究

PPP項目的具體模式較多，涉及領(lǐng)域廣泛，合約期限較長，從長期來看項目不確定性較大，所以PPP項目的風(fēng)險類型也比較復(fù)雜。Doh和Ramamurti(2003)[13]認(rèn)為，PPP項目的風(fēng)險包括不可抗力風(fēng)險、政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險等，同時根據(jù)項目參與者的特點探討各方參與者所面臨的主要風(fēng)險。周正祥等(2015)[14]對比國內(nèi)外PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒對PPP模式應(yīng)用較為成熟的英國的經(jīng)驗，分析中國PPP項目面臨的風(fēng)險和原因。李麗等(2016)[15]按照決策階段、融資階段、建設(shè)階段、運營階段以及全生命周期重新劃分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項目的風(fēng)險，其中政治干預(yù)風(fēng)險、腐敗風(fēng)險、信用風(fēng)險等可以發(fā)生在PPP項目生命周期的任何階段。亓霞等(2009)[16]選取1980—2009年間中國PPP項目中失敗或出現(xiàn)問題的16個典型案例，分析總結(jié)了13種風(fēng)險類型，其中政治信用風(fēng)險出現(xiàn)頻率較高，且與其他風(fēng)險關(guān)聯(lián)度較高。類似地，陳秋月等(2021)[17]基于2014—2020年間我國失敗的PPP項目案例，總結(jié)出不具備PPP模式實施條件、項目落地困難、未按時完成采購、項目示范性不充足等四類失敗原因。Chan et al.(2010)[18]、劉莉莉(2019)[19]認(rèn)為，詳盡的投資收益分析、適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分配是PPP項目成功的關(guān)鍵，應(yīng)該在項目早期階段完成，一個普遍接受的原則是將風(fēng)險分配給最能夠以最低成本管理它的一方。Hwang et al.(2013)[20]以新加坡PPP項目為樣本，根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果分析各種風(fēng)險因素在政府部門和私人部門之間的合理分配，以達(dá)到項目收益最大化。吳義東等(2019)[21]通過實證研究，發(fā)現(xiàn)地方政府公信力越高，PPP項目的落地數(shù)量和規(guī)模越大，從而強調(diào)政府公信力和契約精神對我國PPP項目發(fā)展的重要性。

(三)關(guān)于PPP項目中雙邊道德風(fēng)險的研究

關(guān)于PPP項目中的政府道德風(fēng)險，Hodge和Greve(2007)[22]評估英國的PPP項目后發(fā)現(xiàn)，在項目后期往往會發(fā)生政府監(jiān)督懈怠的問題，導(dǎo)致項目質(zhì)量變差。亓霞等(2009)[16]指出，除了腐敗、政府換屆等因素以外，政府可能還會迫于公眾對項目的反對而違約。羅煜等(2017)[23]基于“一帶一路”沿線發(fā)展中國家的PPP項目數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)被投資國的制度質(zhì)量顯著影響PPP項目的成敗，法治水平、政府效率、政府控制腐敗的能力越高，私人部門越傾向于選擇付出更多努力，項目成功的概率越大。Babatunde和Perera(2017)[24]通過問卷調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，PPP項目融資容易受到經(jīng)濟(jì)政策不穩(wěn)定、政府方信譽較低和法制環(huán)境較差的影響而延遲完成。

PPP項目中企業(yè)道德風(fēng)險方面，Hare(2013)[25]探討PPP模式對風(fēng)險的處理，發(fā)現(xiàn)很多PPP項目失敗是由于私人部門缺乏對長期不確定性的估判，使得項目風(fēng)險比預(yù)期風(fēng)險顯著提高，發(fā)生違約或重議，并且由融資延遲和超出預(yù)算所產(chǎn)生的成本一般是由私人部門來承擔(dān)，所以私人部門在談判時會有虛報項目成本的風(fēng)險。Fernandez et al.(2018)[26]認(rèn)為，公共部門與私人部門之間的信息不對稱容易滋生道德風(fēng)險問題，為處理可能的合同緊急情況并盡量減少道德風(fēng)險問題，政府可以制定更靈活的合同，以包括可能的必要變更并懲罰不必要的或不正當(dāng)?shù)乃饺瞬块T行為。Smith et al.(2018)[27]研究PPP項目中的委托代理沖突問題，探討私人部門為風(fēng)險偏好型的可能性，指出由于PPP項目中存在信息不對稱，政府部門和私人部門追求的潛在目標(biāo)不同，所以私人部門存在為追求自身利益最大化而損害項目收益的條件和動機。陳嘉唯(2018)[28]建立博弈論模型，分析PPP項目中企業(yè)機會主義行為的動機，發(fā)現(xiàn)企業(yè)選擇合作的概率與政府的監(jiān)管成本呈負(fù)相關(guān)，與懲罰力度呈正相關(guān)。

也有一些研究分析了PPP項目中的雙邊道德風(fēng)險問題。曹桂全和趙阿敏(2014)[29]全面分析代建制下政府投資項目中政府和代建方委托代理關(guān)系，指出無論是委托方還是代理方都有可能單方面做出對自己有利的決策而損害對方利益，發(fā)生道德風(fēng)險。周正祥等(2015)[14]立足于中國新常態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，通過案例分析強調(diào)了契約精神的重要性，指出由于參與者對契約精神認(rèn)識的不足，PPP項目的參與者政府部門和私人部門均存在道德風(fēng)險或違約風(fēng)險。鄭子龍(2017)[30]首先通過理論分析發(fā)現(xiàn)政府部門和私人部門的道德風(fēng)險制約了PPP項目的投資規(guī)模，然后實證檢驗私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資與政府治理之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)私人投資PPP項目的可能性與投資額都受到政府治理水平的顯著影響。胡振華等(2021)[31]建立博弈模型，分析政府和社會資本在PPP項目中的利益訴求和內(nèi)在驅(qū)動，探討提高政府和社會資本合作可能性的路徑。

(四)簡單評述

已有對政府和企業(yè)道德風(fēng)險的研究，為本文實證分析中選取衡量雙邊道德風(fēng)險的指標(biāo)提供了重要參考，其中的理論機制分析也成為本文實證研究的理論基礎(chǔ)。但是，已有文獻(xiàn)大多更加側(cè)重于分析PPP項目中政府道德風(fēng)險或者企業(yè)道德風(fēng)險的單邊影響，而對政企雙邊道德風(fēng)險如何影響PPP項目投資缺乏系統(tǒng)的研究。同時，受公開的數(shù)據(jù)所限，目前對中國PPP項目的研究大部分還停留在理論層面，大多以案例或者問卷調(diào)查的方式展開，以中國國內(nèi)PPP項目為樣本的實證研究還較少。究其原因，一是中國在庫記錄PPP項目大多處于進(jìn)行階段，沒有完整的公開披露的PPP項目信息供研究者使用；二是已公開的信息缺乏系統(tǒng)性的整理，很難直接利用，從而構(gòu)成實證分析的主要障礙。這正是本文努力突破的一個問題。本文從中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境出發(fā)，研究政府和社會資本雙邊道德風(fēng)險對中國PPP項目投資決策的影響，由此豐富對中國PPP項目和雙邊道德風(fēng)險的實證研究。

三 理論機制

(一)PPP項目中產(chǎn)生雙邊道德風(fēng)險的理論機制

在PPP模式下，政府部門主要負(fù)責(zé)項目的牽頭立項，在項目的融資、建設(shè)和運營階段提供政策和信息上的支持，監(jiān)督社會資本和成立的特殊目的公司(SPC)對項目的運作，承擔(dān)部分項目風(fēng)險，負(fù)責(zé)對項目運營階段提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行績效考核，基本不為項目直接提供資金，或者只提供很少一部分資金。但是政府仍要對項目提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。私人部門主要負(fù)責(zé)項目的融資，是項目規(guī)劃、建設(shè)和運營各階段的直接管理者。

政府在PPP項目中的角色決定了政府道德風(fēng)險主要發(fā)生于私人部門完成融資后的建設(shè)階段和運營階段。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)會產(chǎn)生大量的專用性投資和沉沒成本，私人部門在這兩個階段已產(chǎn)生大量的沉沒成本，終止契約會造成損失，此時政府部門可能為了占用私人部門專用性資產(chǎn)投資所產(chǎn)生的收益而產(chǎn)生機會主義行為，也可能由于政策變更和權(quán)力交替要求針對項目收益進(jìn)行重議，這也被稱為“敲竹杠”行為(Hold-Up Problem)。而政府產(chǎn)生道德風(fēng)險的動機主要有：一是政府部門或其相關(guān)人員出于利己的目的損害社會資本的利益，要求更改之前約定的內(nèi)容；二是政府部門為保證公眾利益而要求重新談判；三是在契約簽訂前為吸引社會資本投資，不顧實際情況，在談判簽約時允諾社會資本無法滿足的條件，待項目進(jìn)入到運營階段后又要求重新談判；四是無法兌現(xiàn)契約中承諾的唯一性，損害私人部門的收益(3)在PPP項目合約中，很多都要求政府承諾一定期限內(nèi)項目的唯一性，避免同類項目競爭，但有時候由于中央調(diào)控或整體規(guī)劃的需要，地方政府并沒有能力去保證項目的唯一性。。

私人部門同樣也有產(chǎn)生道德風(fēng)險的條件和動機。由于私人部門是項目規(guī)劃、建設(shè)和運營各階段的直接管理者，而政府作為監(jiān)督者，無法對私人部門投入的努力進(jìn)行實時監(jiān)督并做出公正且全面的評價，那么私人部門就有機會侵占項目資產(chǎn)，將PPP項目融到的款項用于其他方面獲取私人收益，這會導(dǎo)致項目質(zhì)量降低甚至失敗。而私人部門產(chǎn)生道德風(fēng)險的動機主要有：一是利用PPP項目便利為自身牟取私利；二是為獲得PPP項目帶來的社會聲譽價值或政策優(yōu)惠等福利，忽略或隱瞞自身能力不足。

當(dāng)PPP項目中的任意一方意識到對方發(fā)生道德風(fēng)險的可能性后，就會在項目合約中加強對這種道德風(fēng)險的防范和約束，降低對項目的投資，以免沉沒成本過高，造成難以承受的損失，這會無形中增加項目的談判成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，降低項目質(zhì)量。

(二)研究假設(shè)

雙邊道德風(fēng)險是本文關(guān)注的重點。結(jié)合已有研究和我國PPP項目發(fā)展的實踐，本文使用地方政府債務(wù)水平、市場化水平和腐敗程度來衡量PPP項目中的政府道德風(fēng)險，而使用企業(yè)所有制性質(zhì)和是否上市來衡量企業(yè)道德風(fēng)險。下面分別闡釋政府道德風(fēng)險和企業(yè)道德風(fēng)險的指標(biāo)選取依據(jù)及其對PPP項目的影響(圖1)。

1. 政府道德風(fēng)險。已有研究發(fā)現(xiàn)，政府道德風(fēng)險問題歸根結(jié)底是政府自身治理約束的問題，PPP項目投資意愿和規(guī)模都受政府治理水平的影響(鄭子龍，2017)[30]。地方債務(wù)過度積累可能導(dǎo)致社會對政府的信任降低(劉煜輝和張櫸成，2010)[4]；政府制度質(zhì)量的提高可以增加社會對政府的信任水平(Andrews和Brewer，2015)[3]，市場化改革有助于提高社會對政府的信任度和滿意度(樊綱等，2011[6]；李后健，2018[7])；腐敗行為會大大降低政府的公信力(宋為和佘廉，2011)[9]。因此，本文使用地方政府債務(wù)水平、市場化水平和腐敗程度三個指標(biāo)較為綜合地反映地方政府道德風(fēng)險程度。

政府道德風(fēng)險對PPP項目的影響存在正反兩方面效應(yīng)。第一，關(guān)于地方政府債務(wù)水平。從地方政府的角度來看，政府債務(wù)水平反映了政府所面臨的財政壓力，如果政府負(fù)債率較高，則政府面臨較高的財政壓力，更愿意采用PPP模式引進(jìn)社會資本來緩解財政壓力；從社會資本的角度來看，政府負(fù)債率反映了地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險，負(fù)債水平越高，越容易發(fā)生道德風(fēng)險(聶新偉，2016)[32]，那么地方政府在PPP項目運營階段越可能發(fā)起重議，要求重新分配項目收益。因此，政府負(fù)債率較高省份的PPP項目對社會資本的吸引力會降低，但是在財政壓力較大情況下，政府使用PPP模式的意愿以及項目投資規(guī)模都會提高。第二，市場化指數(shù)是指地區(qū)市場化發(fā)展水平和程度，它反映了政府規(guī)模和效率、企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)等綜合情況。市場化指數(shù)越高政府辦事效率越高，越便于企業(yè)經(jīng)營活動的展開，所以市場化能提高企業(yè)活力，對企業(yè)起到激勵作用(解維敏，2016)[33]。但是另一方面，市場化水平越高的地區(qū)，企業(yè)不通過PPP模式而直接進(jìn)行融資的成本也較低，這又降低了PPP項目的吸引力。第三，腐敗程度由一地區(qū)某年內(nèi)被中央紀(jì)律檢查委員會在官網(wǎng)上公開處分的案件數(shù)來直接反映，代表當(dāng)年該地區(qū)政府的腐敗情況。政府關(guān)系是企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的重要組成部分，與政府建立密切關(guān)系有助于企業(yè)減少在融資、信息等方面的管制和約束，而腐敗會滋生不健康的政企關(guān)系。一方面，腐敗程度越高，政府道德風(fēng)險發(fā)生的可能性越高，企業(yè)越不希望參與PPP項目；但是另一方面，腐敗程度高的地區(qū)，意味著企業(yè)通過尋租獲取私人利益的可能性提高，從而又增加了企業(yè)參與PPP項目的可能性。

圖1 政府和企業(yè)雙邊道德風(fēng)險與PPP項目投資的關(guān)系

2. 企業(yè)道德風(fēng)險。基于高小玲(2006)[10]、鄭志剛等(2013)[11]的研究，國有上市企業(yè)的社會責(zé)任感比民營企業(yè)要強，發(fā)生道德風(fēng)險的可能性更小。因此，本文使用企業(yè)是否為國有企業(yè)和是否為上市企業(yè)來衡量企業(yè)道德風(fēng)險程度。

企業(yè)道德風(fēng)險對PPP項目的影響并不確定。第一，由于上市企業(yè)有義務(wù)向社會披露法律規(guī)定的相關(guān)信息，接受投資者的監(jiān)督，其面臨的經(jīng)營壓力和聲譽壓力比非上市企業(yè)更大，從一定程度上限制了企業(yè)道德風(fēng)險行為。因此，在PPP項目中上市企業(yè)比非上市企業(yè)具有更低的道德風(fēng)險，參與過程中更具有優(yōu)勢，這提高了PPP項目對上市企業(yè)的吸引力。但是，與非上市企業(yè)相比，上市企業(yè)擁有除了PPP項目融資之外更多的融資渠道，從而PPP項目融資對其吸引力下降。綜合來看，企業(yè)是否上市對PPP項目的影響不確定。第二，中國的國有企業(yè)要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任，要實現(xiàn)企業(yè)利益和社會效益兩者綜合效應(yīng)的最大化，與政府具有相似的目標(biāo)，所以在PPP項目中有可能國有企業(yè)比非國有企業(yè)具有更低的道德風(fēng)險，國有企業(yè)參與PPP項目的投資規(guī)模可能越大。同時，國有企業(yè)和政府的這種親密關(guān)系也加大了政治尋租的可能性(劉瑞明，2013)[34]，從而使得PPP項目對國有企業(yè)的吸引力更大。

四 實證分析與結(jié)果闡釋

(一)模型設(shè)定

由于PPP項目首先是由政府牽頭的，所以政府部門對PPP模式的采用、立項和招標(biāo)擁有一定的自主選擇權(quán)。因此，PPP項目樣本具有樣本自選擇問題所導(dǎo)致的內(nèi)生性，直接使用OLS進(jìn)行回歸分析雙邊道德風(fēng)險對PPP項目投資額的影響就會產(chǎn)生選擇性偏誤。在這種情況下，使用Heckman兩步法可以降低樣本選擇內(nèi)生性所帶來的影響(Heckman, 1979)[35]。本文所使用的Heckman模型的第一階段選擇方程設(shè)定為(4)由于樣本中包含非PPP項目，且無法獲取非PPP項目相對應(yīng)的企業(yè)層面信息，所以本部分的分析中不包含所有制性質(zhì)(Soe)、是否上市(Listed)、股權(quán)比例(Own_ratio)、合約期限(Con_period)四個變量，而這些變量對PPP項目投資規(guī)模的影響應(yīng)該大于對是否使用PPP模式的影響，從而對本部分的分析不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。：

P(PPPij, t=1│xij, t,β)=β1Gov_debtij, t+β2Mar_levelij, t+β3Corruptionij, t+

β4Urb_levelij, t+g′ij, tθ+μij, t

(1)

其中，t表示i項目的公司成立年份；j則表示i項目的政府方所屬省份；xij, t為解釋變量和控制變量；gij, t代表除城鎮(zhèn)化水平外的其他控制變量，包括GDP增長率、人口增長率和人口密度。被解釋變量PPPij, t是衡量PPP項目投資意愿的虛擬變量，如果在t時期j省的i項目為PPP項目，則PPPij, t=1；反之，PPPij, t=0。

將選擇方程(1)中估計出的逆米爾斯比率(Inverse Mills Ratio)加入第二階段模型，用來估計雙邊道德風(fēng)險對PPP項目投資額的影響。第二階段的投資規(guī)模決定方程設(shè)定如下：

Iij, t=β5Gov_debtij, t+β6Soeij, t+β7Listedij, t+β8Urb_levelij, t+β9λij, t+g′ij, tθ+μij, t

(2)

其中，Iij, t代表衡量PPP項目投資額的變量Investment；λij, t為逆米爾斯比率；gij, t代表除城鎮(zhèn)化水平外的其他控制變量，包括GDP增長率、人口增長率、人口密度、股權(quán)比例和合約期限。

(二)變量定義與數(shù)據(jù)來源

1.被解釋變量。本文使用的Heckman兩步法中選擇方程的被解釋變量是衡量PPP項目投資意愿的虛擬變量，以符號PPP來表示。本文從中國財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫中整理出已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段6個月且公布信息完整的項目數(shù)據(jù)，考慮到樣本數(shù)量和建設(shè)過程的相似性，本文最終選取2015—2016年運作模式為BOT的項目(5)PPP項目有很多具體的運作模式，如BOT(建造—運營—移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—運營)、ROT(改建—運營—移交)等。作為樣本，即對于這些項目，虛擬變量PPP取值為1。然后，選取中國各省政府官網(wǎng)公布的2015—2016年《重點建設(shè)項目計劃》中的新建項目數(shù)據(jù)為對照組，即對于這些項目，虛擬變量PPP取值為0。投資規(guī)模決定方程中的被解釋變量是衡量PPP項目投資規(guī)模的連續(xù)變量Investment，本文使用PPP項目簽訂的投資額來衡量投資規(guī)模。

2.核心解釋變量。本文核心解釋變量為政府道德風(fēng)險和企業(yè)道德風(fēng)險。

(1)政府道德風(fēng)險。本文選取地方政府負(fù)債率(Gov_debt)、各省市場化水平(Mar_level)和腐敗程度(Corruption)這三個指標(biāo)來反映地方政府道德風(fēng)險水平。地方政府負(fù)債率=(地方平臺銀行貸款+城投債)/地方GDP*100%(6)地方政府負(fù)債率大多使用地方政府債務(wù)余額/地方GDP*100%，而地方政府債務(wù)余額沒有公開可獲得的數(shù)據(jù)，文獻(xiàn)中采用不同的方法來估算這一指標(biāo)。地方政府債務(wù)余額一般使用地方政府債+城投債+估算的地方政府融資平臺銀行貸款來測算，其中前兩者之和是顯性債務(wù)，地方政府融資平臺銀行貸款是隱性債務(wù)。地方政府債包括新增債和置換債，是通過公開市場發(fā)行的債券總額。考慮到城投債和地方政府融資平臺銀行貸款與政府道德風(fēng)險更加相關(guān)，為更好地反映地方政府道德風(fēng)險，本文使用的政府負(fù)債率指標(biāo)中沒有包含地方政府債。。其中，地方平臺銀行貸款的衡量，參照沈明高等(2010)[36]的做法，用銀行中長期貸款與固定資產(chǎn)投資來源中國內(nèi)貸款的差額進(jìn)行估算。銀行貸款余額來自地方金融運行報告，固定資產(chǎn)投資來自國家統(tǒng)計局，地方政府城投債數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫。地方政府負(fù)債率越高，政府道德風(fēng)險水平越高。各省2015—2016年市場化水平基于樊綱等《中國分省份市場化指數(shù)報告(2008—2014)》和《中國分省份市場化指數(shù)報告(2016)》的數(shù)據(jù)由指數(shù)平滑法預(yù)測得出。市場化水平越高，政府道德風(fēng)險水平越低。由于使用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目是很容易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域(吳義東等，2019)[21]，因此，地方政府腐敗程度也可以反映地方政府道德風(fēng)險水平。腐敗程度由一地區(qū)某年內(nèi)被中央紀(jì)律檢查委員會在官網(wǎng)上公開處分的案件數(shù)直接反映，由當(dāng)年中央紀(jì)律檢查委員會公開的處分案件數(shù)累計得出，一年內(nèi)處分案件數(shù)量越多則該省的腐敗程度越高。腐敗程度越高，政府道德風(fēng)險水平越高。

(2)企業(yè)道德風(fēng)險。本文選取參與PPP項目的社會資本方的所有制性質(zhì)(SOE)和是否為上市企業(yè)(Listed)來反映企業(yè)道德風(fēng)險水平。

由于很多PPP項目的社會資本方是由不同所有制性質(zhì)的多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，所以所有制性質(zhì)的取值范圍為[0, 1]，聯(lián)合體中每個企業(yè)所占的股權(quán)份額就是其取值的權(quán)重。國有企業(yè)和國有控股企業(yè)統(tǒng)稱為國有企業(yè)，SOE變量賦值為1，非國有企業(yè)賦值為0，并乘以其權(quán)重，用得到的值來反映參與PPP項目中社會資本方的所有制性質(zhì)。類似地，是否為上市企業(yè)這個指標(biāo)的取值范圍也是[0, 1]，聯(lián)合體中每個企業(yè)所占的股權(quán)份額就是其取值的權(quán)重。上市企業(yè)Listed變量賦值為1，非上市企業(yè)賦值為0，并乘以其權(quán)重，用得到的值來反映參與PPP項目中社會資本方的上市情況。相關(guān)信息來自國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國家中小企業(yè)發(fā)展基金旗下的天眼查詢系統(tǒng)、各企業(yè)官網(wǎng)以及國泰安CSMAR金融經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫。

3. 控制變量。本文還選取合約期限(Con_period)、社會資本持有的股權(quán)比例(Own_ratio)作為項目層面控制變量，選取各省城鎮(zhèn)化水平(Urb_level)、GDP增長率(Gdp_growth)、人口增長率(Pop_growth)和人口密度(Density)作為宏觀經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展層面的控制變量。其中，合約期限、社會資本持有的股權(quán)比例信息均來自中國財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫中的公開信息；各省城鎮(zhèn)化水平=城鎮(zhèn)常住人口/該地區(qū)常住人口總?cè)藬?shù)，數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》；GDP增長率、人口增長率和人口密度數(shù)據(jù)均來自各省歷年《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

主要變量的描述性統(tǒng)計見表1。受文章篇幅所限，略去解釋變量的相關(guān)系數(shù)表，本文實證分析的解釋變量均不存在多重共線性問題。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

(續(xù)上表)

從表1可以看到，首先，樣本中的非PPP項目數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于PPP項目。其次，地方政府負(fù)債率和腐敗程度在省級層面存在顯著差異：2015年，海南負(fù)債率最低，僅為0.24%，基本為零負(fù)債，而北京負(fù)債率最高，為149.67%；腐敗程度高的省份一年內(nèi)被處分的公職人員案件可達(dá)24件。再次，城鎮(zhèn)化水平除了與經(jīng)濟(jì)水平存在很大關(guān)聯(lián)之外，也會受到自然地理環(huán)境的影響。最后，控制變量GDP增長率和人口增長率在省際間也存在很大的差異。這些差異都可能會對PPP項目投資產(chǎn)生影響。

(三)實證結(jié)果分析

雙邊道德風(fēng)險對PPP項目投資規(guī)模影響的回歸結(jié)果見表2。模型(1)為運用OLS估計方法的回歸結(jié)果，模型(2)是標(biāo)準(zhǔn)Heckman兩步法的回歸結(jié)果，模型(3)是在模型(2)的基礎(chǔ)上，估計過程中加入robust選項，采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的回歸結(jié)果。如圖1和理論分析中所述，由于市場化指數(shù)和腐敗程度更可能影響投資意愿而非投資規(guī)模，所以這兩個變量只進(jìn)入選擇方程。逆米爾斯比率在1%的水平上顯著，表明應(yīng)該使用Heckman模型來控制選擇性偏誤。

表2 雙邊道德風(fēng)險對PPP項目投資規(guī)模影響的回歸結(jié)果

1. PPP投資意愿的影響因素。表2Heckman模型選擇方程的回歸結(jié)果顯示，地方政府負(fù)債率、市場化水平、腐敗程度和城鎮(zhèn)化水平均在1%的水平上顯著影響PPP項目的投資意愿。其中，地方政府負(fù)債率和腐敗程度對PPP項目投資意愿的影響顯著為正，而市場化水平的影響則顯著為負(fù)。這表明，在本文所使用的數(shù)據(jù)樣本中，政府道德風(fēng)險程度越高，PPP項目的投資意愿越高。

首先，雖然較高債務(wù)風(fēng)險所帶來的道德隱患會抑制社會資本的參與度，政府債務(wù)增加會對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，但是在地方政府負(fù)債率較高從而面臨較大財政壓力的情況下，政府會積極采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且在PPP項目的準(zhǔn)備階段政府具有較大自主選擇權(quán)。因此，回歸結(jié)果呈現(xiàn)出的政府負(fù)債率對PPP項目投資意愿的顯著正向影響，表明地方政府在PPP項目中起主導(dǎo)作用。其次，市場化指數(shù)越高的地區(qū)，政府辦事效率和治理能力越高，企業(yè)的投融資活動成本越低，企業(yè)不與政府合作同樣能便利地融投資，PPP項目這種前期投資額高、不確定性高、盈利周期長的項目對企業(yè)吸引力就會下降，因而市場化指數(shù)越高的地區(qū)PPP項目的投資意愿就越低。再次，腐敗程度越高，政府道德風(fēng)險越高，這一方面抑制社會資本參與PPP項目合作的激勵，另一方面也意味著社會資本通過尋租來獲得更高更長遠(yuǎn)預(yù)期收益的可能性增加。在競爭激烈的市場環(huán)境下，社會資本越愿意通過尋租的方式來獲得收益。綜合影響下，腐敗程度對PPP項目投資意愿的影響顯著為正。

控制變量中，城鎮(zhèn)化水平的提高能顯著提高PPP項目的投資意愿。城鎮(zhèn)化過程中存在人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)人口的增長，地方政府面臨較大的建設(shè)壓力和財政壓力，因此城鎮(zhèn)化率越高，為了配套相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府傾向采用PPP模式開展項目，同時大量城鎮(zhèn)人口的聚集可以為企業(yè)提供相關(guān)生產(chǎn)要素和可預(yù)期的消費市場，故而城鎮(zhèn)化水平越高的地區(qū)，PPP項目的投資意愿就越高。

2. PPP投資規(guī)模的影響因素。表2Heckman模型投資規(guī)模決定方程的回歸結(jié)果顯示，地方政府負(fù)債率越高，即政府道德風(fēng)險越高，PPP投資規(guī)模越高；國有企業(yè)比例越高，即企業(yè)道德風(fēng)險越低，PPP投資規(guī)模越高；企業(yè)道德風(fēng)險指標(biāo)中，是否為上市企業(yè)(Listed)這一變量不顯著。

首先，在控制內(nèi)生性、地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展變量以及項目層面的影響因素后，政府負(fù)債率對PPP項目投資額的影響顯著為正，即在其他因素不變的情況下，PPP項目投資額隨著地方政府負(fù)債率的增加而增加。這表明，在債務(wù)壓力下政府更愿意對投資額需求較大的項目運用PPP模式，尋求社會資本力量共同建設(shè)，而政府負(fù)債率所暴露的信用風(fēng)險向社會資本釋放的負(fù)面信號對項目投資額的負(fù)向影響則小于政府對投資額較大項目采取PPP模式的積極性，從而使政府負(fù)債率對PPP項目投資額呈現(xiàn)正向影響。其次，國有企業(yè)比例對PPP項目投資規(guī)模的影響顯著為正，即在其他因素不變的情況下，國有企業(yè)參與度越高，PPP項目投資規(guī)模越大。從直覺上來理解，因為政府與國有企業(yè)具有天然的良好關(guān)系，承擔(dān)部分相似或重合的社會責(zé)任。并且某些行業(yè)具有國有企業(yè)承包大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的傳統(tǒng)，所以國有企業(yè)比例對PPP項目投資規(guī)模的影響顯著為正。

控制變量中，城鎮(zhèn)化水平對PPP項目投資規(guī)模的影響顯著為負(fù)。這可能是因為城鎮(zhèn)化水平較低的地方大中型基礎(chǔ)設(shè)施相對稀缺，單個項目投資需求較大，而城鎮(zhèn)化水平較高的地方已經(jīng)具備相對基礎(chǔ)且重要的基礎(chǔ)設(shè)施，更多項目是從改善的角度出發(fā)來建設(shè)，所以使得城鎮(zhèn)化水平對PPP項目投資規(guī)模的影響顯著為負(fù)。合約期限對PPP項目投資規(guī)模的影響顯著為正，即合約期限越長的PPP項目，投資規(guī)模越大。

(四)穩(wěn)健性檢驗

本文對基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行了三個方面檢驗：首先，考慮到不同年份PPP項目可能會受到具有年度特征但模型中并未包含的一些變量的影響，例如當(dāng)年的中央政策調(diào)控和政府補貼等因素，模型(4)中加入了時間的虛擬變量D2016。其次，樊綱等(2011)[6]構(gòu)建的市場化指數(shù)包含五個方面：政府與市場的關(guān)系、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度、要素市場的發(fā)育程度、市場中介組織發(fā)育和維護(hù)市場的法制環(huán)境。其中，政府與市場的關(guān)系指數(shù)是與本文更為直接相關(guān)的政府道德風(fēng)險衡量指標(biāo)。因此，模型(5)用政府與市場的關(guān)系(Gov_Mar)替代市場化指數(shù)。2015—2016年政府與市場關(guān)系數(shù)據(jù)基于《中國分省份市場化指數(shù)報告(2016)》的數(shù)據(jù)經(jīng)指數(shù)平滑法預(yù)測得出。最后，模型(6)在模型(5)的基礎(chǔ)上同時控制時間虛擬變量。表3結(jié)果顯示，基準(zhǔn)回歸結(jié)果比較穩(wěn)健，這些因素并沒有改變基準(zhǔn)模型的主要結(jié)論。

表3 穩(wěn)健性檢驗

(續(xù)上表)

五 結(jié)論與政策啟示

本文基于2015—2016年中國PPP項目數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，發(fā)現(xiàn)政府道德風(fēng)險與PPP投資意愿呈正相關(guān)關(guān)系，而政府道德風(fēng)險和企業(yè)道德風(fēng)險對PPP投資規(guī)模的影響方向相反：政府道德風(fēng)險越高，PPP投資規(guī)模越大；企業(yè)道德風(fēng)險越高，PPP投資規(guī)模越小。PPP項目往往是關(guān)系到國計民生的重大項目，需要進(jìn)一步加強對PPP項目的規(guī)范化管理。

根據(jù)研究結(jié)論得到的政策啟示為：首先，加強PPP項目的規(guī)范管理，提高地方政府治理水平。本文發(fā)現(xiàn)，在中國的PPP項目中，政府道德風(fēng)險越高，越愿意使用PPP模式，且投資規(guī)模也越大。尤其是地方政府負(fù)債率越高，則越多地使用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。再加上在PPP項目實際操作過程中，存在很多不規(guī)范的行為，降低了PPP項目的質(zhì)量和成功率。因此，一方面，應(yīng)該加強外部審核機制，規(guī)范PPP投資流程，從根源上杜絕尋租空間和利用PPP模式轉(zhuǎn)嫁地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至侵蝕國家財產(chǎn)的腐敗空間。另一方面，地方政府也應(yīng)具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，加強對腐敗尋租行為的治理，提高政府管理的透明度和治理水平。其次，鼓勵民營資本積極參與PPP項目。本文發(fā)現(xiàn)，無論是PPP項目的投資意愿還是投資規(guī)模，國有企業(yè)的影響都顯著高于非國有企業(yè)。這表明，國有企業(yè)在中國目前的PPP項目投資中具有重要作用，國有企業(yè)參與PPP項目的積極性和熱情顯著高于非國有企業(yè)。盡管國有企業(yè)在PPP項目合作上擁有相對豐富的經(jīng)驗，但是作為社會資本的一部分，其能力是有限的，國有企業(yè)可帶動民營企業(yè)參與PPP項目分工合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，例如國有企業(yè)在項目準(zhǔn)備和采購階段發(fā)揮作用而民營企業(yè)在項目識別和管理運營等方面發(fā)揮作用，從而提升PPP項目的質(zhì)量和效率。同時，應(yīng)進(jìn)一步暢通民營資本參與PPP項目的通道，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開放力度，吸引民營資本參與PPP項目投資。