論我國都市圈協(xié)同立法的制度構(gòu)建

滕宏慶，譚珺璐

(華南理工大學，廣東 廣州 510641)

2019年2月19日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》中提出都市圈的定義：“都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”(1)參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367465.htm。最后訪問時間：2022年6月3日。。從2021年開始，國家發(fā)改委陸續(xù)批復了南京、福州、成都、長株潭、西安這5個國家級都市圈；同時2021年初，國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》中，既提出支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃，又提出支持其他有條件的中心城市在省級政府指導下牽頭編制都市圈發(fā)展規(guī)劃(2)參見《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》(發(fā)改規(guī)劃〔2021〕493號)，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/13/content_5599332.htm。最后訪問時間：2022年6月4日。。相關(guān)省份堅決貫徹落實中央決策部署，不斷健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的都市圈同城化推進機制。廣東省2021年4月發(fā)布的《廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提出，“構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈體系，培育壯大廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈”(3)參見《廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(粵府〔2021〕28號)，載廣東省人民政府網(wǎng)，http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yf/content/post_3268751.html.最后訪問時間：2022年6月4日。。如今，都市圈已成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、帶動國家經(jīng)濟發(fā)展的最大推動引擎，對我國推進區(qū)域城鎮(zhèn)化進程、形成統(tǒng)一開放市場、共建共享高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。未來都市圈的發(fā)展將更是吸引資金、人才和產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，帶動經(jīng)濟整體轉(zhuǎn)型升級的重要支撐。推動都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要享有立法權(quán)的地方人大協(xié)同立法，以都市圈內(nèi)立法需求為導向，平衡都市圈內(nèi)各方的利益，致力于打破行政壁壘和解決共同問題，用法治手段保障協(xié)同發(fā)展政策的貫徹落實。

一、我國都市圈協(xié)同立法的概念界定和現(xiàn)實需求

現(xiàn)階段，推動都市圈發(fā)展已然成為各地方的重點工作內(nèi)容，建成具有中國特色的高質(zhì)量現(xiàn)代化都市圈體系在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重要性日益凸顯。都市圈的建設(shè)和治理離不開制度化體系的保障。協(xié)同立法作為地方立法新形式，可以更好地解決繁多而急迫的立法需求，建立相對統(tǒng)一、相互銜接的法規(guī)制度，引領(lǐng)和推動都市圈發(fā)展。2022年3月11日修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(下文簡稱《地方組織法》)，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。該內(nèi)容站在全新角度肯定了協(xié)同立法的探索，并為今后構(gòu)建協(xié)同立法機制的工作提供了新機遇。

(一)協(xié)同立法的定義

本次《地方組織法》修訂首次將區(qū)域法治實踐中由地方和區(qū)域探索的聯(lián)合立法、合作立法、協(xié)作立法等，統(tǒng)一正名為協(xié)同立法。但對于“協(xié)同立法”一詞的概念界定，學術(shù)界仍未達成共識。本文將從協(xié)同學的視角切入，并在梳理主要學術(shù)觀點的基礎(chǔ)上，界定協(xié)同立法這一新型立法方式。

協(xié)同理論、協(xié)同學創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯將協(xié)同(Synergy)定義為“系統(tǒng)各部分之間互相協(xié)作而產(chǎn)生的整體效應或集體效應，旨在發(fā)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)賴以形成的普遍性規(guī)律，并且關(guān)注于結(jié)構(gòu)最終形成的總體模式”(4)參見赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學——大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復華譯，上海：上海譯文出版社2005年版，前言第1-2頁。。黃璜、謝思嫻等學者從一般協(xié)同系統(tǒng)的構(gòu)造角度出發(fā)，提出“協(xié)同是優(yōu)化配置物理、社會、信息三元空間資源以解決復雜問題的能力和過程，協(xié)同總是發(fā)生于特定的社會空間中，并依賴于物理空間為其提供活動的載體，同時利用信息空間完成互動和聯(lián)系”(5)參見黃璜，謝思嫻，姚清晨，曾渝，張權(quán)，云美麗，張唯一：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步行動”》，載《電子政務》2022年第4期，第12頁。?；谏鲜鲇^點，可以得出以下結(jié)論：都市圈即現(xiàn)成的協(xié)同系統(tǒng)，合適的人、物、信息在合適的時空條件下互動與聯(lián)系。圈內(nèi)城市在各領(lǐng)域互相合作，實現(xiàn)資源共享、信息互換，達成系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當前我國都市圈兩大核心發(fā)展任務是增強綜合發(fā)展能力和提升協(xié)同發(fā)展水平，兩者互為依托、相輔相成。在提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平的進程中，協(xié)同立法是都市圈協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)。協(xié)同立法的主體在都市圈這一特定的物理空間內(nèi)，分享、加工協(xié)同立法信息，整合立法資源，進而提升都市圈治理效能。

對于協(xié)同立法的含義，法學界亦分歧眾多。目前存在以下幾種觀點：第一種觀點把協(xié)同立法界定為區(qū)域之間的立法工作經(jīng)驗等信息的溝通(6)參見丁祖年：《關(guān)于我國地區(qū)間立法協(xié)作問題的幾點思考》，載《人大研究》2008年第1期，第37頁。；第二種觀點提出協(xié)同立法是立法主體對區(qū)域性事務共同制定區(qū)域性法律規(guī)范的活動(7)參見王臘生：《地方立法協(xié)作重大問題探討》，載《法治論叢》2008年第3期，第71頁。；第三種觀點注重協(xié)同的深度，認為立法的全過程，如從確定立法規(guī)劃到立法評估，都應加強協(xié)同合作(8)參見焦洪昌，席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學》2016年第3期，第40頁。。借鑒以上學者觀點，結(jié)合當下立法動態(tài)，本文將協(xié)同立法定義為：協(xié)同立法主體(省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會)根據(jù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要，共同研究、制定、審議相同或相關(guān)地方性法規(guī)的一種新型立法模式。

(二)我國都市圈的協(xié)同立法需求

法律需求決定法律供給。當經(jīng)濟社會生活中需要謀求法律對利益的維護和調(diào)整時，法律供給應隨之充盈。當前，由于市場壁壘等因素的存在，都市圈面臨生產(chǎn)要素流動困難、資源配置效率低下等問題，需通過協(xié)同立法彌補立法供給的不足。具體而言，都市圈對協(xié)同立法的需求體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.實現(xiàn)都市圈城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要協(xié)同立法。2019年《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》提出，“以促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，構(gòu)筑功能一體、空間融合的城鄉(xiāng)體系”(9)參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367465.htm。最后訪問時間：2022年6月3 日。。為此，需要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，促進人才、資金、科技、信息等資源更多向鄉(xiāng)村流動；建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機制，加快基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸?；诖耍ㄟ^協(xié)同立法推動都市圈一體化發(fā)展彌足輕重。都市圈協(xié)同立法給予內(nèi)部各方協(xié)商合作的機會和平臺，平衡協(xié)同各方利益，明確權(quán)利義務關(guān)系，保證資源為欠發(fā)達的鄉(xiāng)村所利用，有助于維護共同利益。比如，在生態(tài)治理領(lǐng)域，需要開展都市圈協(xié)同立法，以確保經(jīng)濟發(fā)達的城市對因其發(fā)展而生態(tài)受損的鄉(xiāng)村予以補償，推動都市圈內(nèi)各地共享經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的成果。

2.推動都市圈公共服務共建共享需要協(xié)同立法。都市圈作為一個有機聯(lián)系的空間整體，對土地、人才、旅游等公共資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一管理，使區(qū)域公共資源在合理利用的基礎(chǔ)上實現(xiàn)效益最大化。圍繞教育文化體育資源一體化、都市圈基礎(chǔ)交通設(shè)施互聯(lián)互通等，加強基本公共服務標準化、優(yōu)質(zhì)化，需要全面整合都市圈的立法資源，開展協(xié)同立法。若各地分散立法，往往局限于區(qū)域的部分利益，因此有必要在都市圈內(nèi)攜手合作、共同治理，以達到利益最大化。都市圈協(xié)同立法主要是市際合作，針對整體性、聯(lián)動性問題進行協(xié)同立法，實現(xiàn)公共資源的合理配置和公共服務共建共享。例如，廣州都市圈廣大人民群眾對加快廣佛城市軌道交通建設(shè)立法呼聲較高，期待以軌道交通建設(shè)管理立法為治理交通擁堵、優(yōu)化城市公共服務的社會治理格局提供支撐。因此，2021年《佛山市城市軌道交通管理條例》作為首個廣州都市圈協(xié)同立法項目，被佛山市人大常委會列入立法工作計劃。其中設(shè)置了廣佛協(xié)同專章(第六章)，對廣佛兩地在城市軌道交通方面的協(xié)同原則、規(guī)劃協(xié)同、建設(shè)協(xié)同、運營協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同、應急協(xié)同進行了闡述。此次廣佛協(xié)同立法主要體現(xiàn)在注重立法過程的協(xié)商、強化協(xié)同機制建設(shè)、部分內(nèi)容與廣州地方性法規(guī)趨同等方面(10)參見《強化廣佛軌道交通協(xié)同立法》，載2021年5月19日《羊城晚報》，第FA13版。。

3.優(yōu)化都市圈營商環(huán)境需要協(xié)同立法。2022年4月10日《中共中央國務院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，要求“不斷夯實市場一體化軟硬件基礎(chǔ)。以系統(tǒng)協(xié)同、穩(wěn)妥推進為原則，不斷提高政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行的協(xié)同性”(11)參見《中共中央國務院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，載2022年4月11日《人民日報》，第001版。。優(yōu)化營商環(huán)境，需要統(tǒng)一市場規(guī)則的實現(xiàn)方式，建立一體化的市場制度，建設(shè)統(tǒng)一開放、有序競爭的市場體系。這需要建立健全相應的法律制度體系以約束政府的權(quán)力，規(guī)范市場主體的行為，營造公平公正、充滿活力的市場環(huán)境。以往各地秉持地方利益至上的理念，勢必形成區(qū)域性壁壘，造成統(tǒng)一市場的割裂。營商環(huán)境的形成是多方治理的成果，不應局限于單一地域和主體。協(xié)同立法著重于都市圈內(nèi)發(fā)展的優(yōu)勢互補、步調(diào)一致，旨在消除行政壁壘和利益固化障礙，有效規(guī)避地方的法治競爭。同時，對于營商環(huán)境等重要事項進行協(xié)同立法，各地在政務服務標準等規(guī)定上統(tǒng)一安排，使都市圈內(nèi)的市場主體在異地可辦理進入、退出等相關(guān)事項的手續(xù)，共享政務服務、公共法律服務等，更加便利開展營商活動。率先加大營商環(huán)境改革力度、開展優(yōu)化營商環(huán)境地方立法的北京、上海、廣州等城市的立法內(nèi)容存在共性，又因地域的特殊情況呈現(xiàn)出各地特色(12)參見滕宏慶，蘇紅：《我國營商環(huán)境立法的比較研究——以<廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例>為例》，載《中國司法》2021年第5期，第46頁。。在都市圈這一特殊的經(jīng)濟區(qū)域下，可以發(fā)揮中心城市的資源、技術(shù)等優(yōu)勢，引領(lǐng)都市圈內(nèi)各方主體協(xié)同立法。各城市只需在協(xié)同立法發(fā)布的文本基礎(chǔ)上考慮地方特殊性。此舉有助于整合都市圈內(nèi)的立法資源，健全高質(zhì)量的優(yōu)化營商環(huán)境制度體系。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的首次協(xié)同立法亦可作為借鑒。兩地人大圍繞優(yōu)化營商環(huán)境積極開展協(xié)同立法，在內(nèi)容上主要進行了同質(zhì)性內(nèi)容和聯(lián)動性內(nèi)容的協(xié)同，實現(xiàn)兩省市條例在同類事項上的制度對接。其中2021年3月31日通過的《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第9條以及2021年3月26日通過的《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第6條中對協(xié)同推進優(yōu)化營商環(huán)境工作作出一致的規(guī)定(13)參見《川渝優(yōu)化營商環(huán)境協(xié)同立法背后的“139”密碼》，載貴州人大網(wǎng)，http://www.gzrd.gov.cn/tszs/44180.shtml。最后訪問時間：2022年6月3日。。在都市圈經(jīng)濟關(guān)系中，法治環(huán)境越完善，則市場主體的行為越規(guī)范，市場秩序就越能得到有效維護。因此，優(yōu)化都市圈營商環(huán)境、破除區(qū)域間不合理的限制以及建立一體化的市場制度都需要協(xié)同立法。

二、我國都市圈協(xié)同立法的探索模式與實踐經(jīng)驗

不同于一般的地方立法，協(xié)同立法在維護法制統(tǒng)一的原則下，針對跨行政區(qū)域的共同問題進行立法。近年來，南京都市圈、武漢都市圈等均對協(xié)同立法進行了不同形式和程度的探索，形成中心式和同心式兩種主要協(xié)同立法模式。其積累的寶貴經(jīng)驗，將助推未來我國都市圈協(xié)同立法實踐的逐步深化。

(一)國內(nèi)都市圈協(xié)同立法的主要模式

探究國內(nèi)的都市圈協(xié)同立法模式，若以都市圈內(nèi)各城市之間的關(guān)系為標準進行劃分，協(xié)同立法模式主要有兩種。一是中心式協(xié)同立法模式，即以單個核心城市為中心，確定一方負責起草條例，并向其他各方送達并征求意見，分別由各方人大及其常委會審議后通過，形成地方性法規(guī)。如汕潮揭都市圈開展潮劇保護協(xié)同立法，由潮州市人大常委會擔任“牽頭單位”，負責起草文件討論稿；三地協(xié)同確定法規(guī)的框架和原則性規(guī)定，并結(jié)合潮劇發(fā)展的實際保留地方特色。二是同心式協(xié)同立法模式，即都市圈內(nèi)部各方都是協(xié)同立法過程中的一個獨立而重要的關(guān)鍵點，每個城市對立法的參與貢獻均等化，最終實現(xiàn)立法成果的共享。

依據(jù)協(xié)同立法方式的不同，又可以將同心式協(xié)同立法模式細分為共同協(xié)商型和聯(lián)合工作型：

(1)共同協(xié)商型立法模式。即都市圈內(nèi)部成員先共同確定一個示范性法律文本，各成員再依據(jù)其實際情況，在具體條文表述上體現(xiàn)個性化差異，最終形成彰顯地方特色的若干個立法文件，由各地人大及其常委會分別審議通過?？傮w而言，共同協(xié)商型模式具有適用上的開放靈活性，這種模式的協(xié)同立法完成程度最高，各方在已有的立法成果上分別注入地方特色，再依照法定程序直接予以批準實行，從而降低立法成本，減少立法資源的浪費。(2)聯(lián)合工作型立法模式。即都市圈圍繞重大立法項目成立聯(lián)合工作組，共同進行調(diào)研、起草、修改、論證等工作，并同步審議、表決、公布實施。實踐中，武漢都市圈和四川都市圈協(xié)同立法最為典型。以武漢都市圈為例，各市人大常委會聯(lián)合開展立法調(diào)研論證、評估等工作，在此基礎(chǔ)上提出立法建議，提交聯(lián)席會研究商定，并報經(jīng)同級黨委和湖北省人大常委會同意，分別納入本市年度立法計劃，進而組織實施。

(二)國內(nèi)都市圈協(xié)同立法的實踐經(jīng)驗

1.聚焦都市圈內(nèi)共性需求。我國都市圈協(xié)同立法事項日漸豐富(見表1)。從實際出發(fā)，對《立法法》賦予地方立法的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個事項范圍進行了深度探索。國內(nèi)都市圈“帶著問題”進行精細化立法，優(yōu)先選擇城市間反映的共同需求、共性問題的單一事項，聚焦都市圈發(fā)展中的重點、難點問題，再提交聯(lián)席會議研究決定，可以發(fā)揮協(xié)同立法的最大效益。

表1 我國主要都市圈協(xié)同立法代表性成果

2.強化協(xié)同立法規(guī)劃的作用。立法規(guī)劃是科學立法的題中應有之義，有助于增強立法的必要性、針對性，保障立法活動有序高效進行。首先，依據(jù)必要性、可操作性等標準對協(xié)同立法項目進行評估，科學確定國內(nèi)都市圈協(xié)同立法項目，回應社會公眾關(guān)切，優(yōu)先選擇都市圈協(xié)同發(fā)展的迫切需求項目?？v觀國內(nèi)實踐，協(xié)同立法的領(lǐng)域主要集中于城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境保護兩大領(lǐng)域，而汕潮揭都市圈潮劇保護屬于開辟協(xié)同立法新項目的創(chuàng)新性嘗試。同時，都市圈內(nèi)各地方人大先后出臺協(xié)同立法規(guī)范性指導文件。借助這些規(guī)范性文件，先后形成聯(lián)席會議、協(xié)同調(diào)研、法規(guī)清理等機制。如首都都市圈2015年5月出臺的《關(guān)于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》、2017年2月原則通過的《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》以及2018年9月通過的《京津冀人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》等，落實各項協(xié)同立法的工作機制，用制度保障協(xié)同立法的進行。

3.發(fā)揮中心城市的立法優(yōu)勢。發(fā)揮中心城市的立法優(yōu)勢是整合區(qū)域立法資源、增強地方立法總體實效、推動都市圈協(xié)同立法的迫切要求。都市圈內(nèi)各城市法治水平差異懸殊，不少城市法制建設(shè)相對滯后。中心城市即都市圈內(nèi)的核心城市或區(qū)域中心城市。通常而言，中心城市的法治水平略優(yōu)于其他城市。中心城市應當發(fā)揮其引領(lǐng)作用，利用其前沿技術(shù)、信息、經(jīng)驗等優(yōu)勢，帶動各方共同研討、調(diào)研、審查法規(guī)，彌補都市圈法治水平的差距。如南京市作為南京都市圈的中心城市，具有不可或缺的引領(lǐng)效果，在協(xié)同立法中通過首先發(fā)出倡議，提出具體立法要求的提議，從而推動協(xié)同立法進程往深層次發(fā)展。

4.健全協(xié)同立法工作機制。在都市圈協(xié)同立法實施過程中，成員單位之間通過具體可操作的工作機制促成立法工作也是非常必要的。協(xié)同機制貫穿于立法起草、提出、審議、公布等重要環(huán)節(jié)。近年來，隨著各都市圈協(xié)同立法工作的發(fā)展，協(xié)同立法機制不斷完善，各地紛紛針對調(diào)研起草、交流協(xié)商等內(nèi)容作出制度設(shè)計和安排，基本上形成了聯(lián)席會議機制、溝通協(xié)商機制、立法計劃協(xié)同機制等協(xié)同機制，保持了都市圈各方目標一體、步調(diào)一致。

三、我國都市圈協(xié)同立法的現(xiàn)存困境

2015年《立法法》修改后，地方立法權(quán)擴大至所有設(shè)區(qū)的市。如圖1所示，立法主體的激增導致設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)總數(shù)迅速增長，充分反映了地方的立法需求以及工作熱情。但部分地方立法主體能力相對滯后，立法觀念、技術(shù)等尚不完善，從而導致立法質(zhì)量不高；部分地方立法主體存在重復立法問題，造成立法資源的浪費。為了解決地方需求高漲與立法主體能力不足之間的矛盾，地方立法主體開始探索立法體制的橫向合作——協(xié)同立法。協(xié)同立法是以地方立法機關(guān)間協(xié)同解決跨行政區(qū)域事務的創(chuàng)新性活動，其在地方立法的基礎(chǔ)上，能夠更有效地平衡區(qū)域間的利益。盡管都市圈協(xié)同立法在實踐中取得不少成就，但仍存在法律制度供給不足、權(quán)限未明晰等問題，需加強對其理論的深入研究和探索，以有效應對實踐中出現(xiàn)的各類問題。

圖1 2015年《立法法》修訂后我國設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量增長示意圖(14)數(shù)據(jù)范圍為2015年3月15日《中華人民共和國立法法》修改后至2021年12月31日。數(shù)據(jù)來源于北大法寶，https://www.pkulaw.com。最后訪問時間：2022年5月31日。

(一)都市圈協(xié)同立法缺乏系統(tǒng)化的法律供給

有法可依是社會主義法治的基本要求之一。系統(tǒng)化的法律法規(guī)體系是都市圈建設(shè)得以良好開展的基本保障。目前，都市圈協(xié)同立法作為立法體制的新樣態(tài)，尚缺乏明確直接的法律法規(guī)體系的保障。我國《憲法》規(guī)定了中央與地方的立法權(quán)限，明確了我國的組織原則是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。2015年《立法法》第72條與第73條對地方性法規(guī)的制定主體、權(quán)限與范圍也作了規(guī)定，但在地方之間的橫向立法合作方面留下了法律空白。2022年3月11日通過的《地方組織法》第10條第3款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。《地方組織法》的新增條款雖然規(guī)定了可以開展協(xié)同立法的主體，但并未明確協(xié)同立法的權(quán)限、方式、程序等內(nèi)容。因此，構(gòu)建協(xié)同立法機制的相關(guān)上位法仍有不足。具體到各個都市圈的協(xié)同立法實踐，2015年5月出臺的《關(guān)于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》、2021年12月通過的《關(guān)于加強區(qū)域協(xié)同立法推動成德眉資同城化更高質(zhì)量發(fā)展的決定》等規(guī)范性文件均涉及都市圈協(xié)同立法的規(guī)劃。各都市圈內(nèi)部在相應的重點立法領(lǐng)域探索協(xié)同立法的新途徑，如2022年通過的潮州、汕頭、揭陽三地《潮劇保護條例》等均為國內(nèi)都市圈協(xié)同立法的成果。不難發(fā)現(xiàn)，當前我國都市圈協(xié)同立法所依據(jù)的部分指導性文件不具備硬性約束力，協(xié)同方式也呈現(xiàn)出多種樣態(tài)。都市圈立法活動尚未形成統(tǒng)一的協(xié)同機制，歸根到底是都市圈協(xié)同立法在法律層面的制度供給不足，缺乏對協(xié)同立法模式、權(quán)限的規(guī)范，對主體權(quán)利義務的設(shè)置以及對法律責任的明確等內(nèi)容。法律法規(guī)體系的空白也進一步導致司法互助、協(xié)同執(zhí)法等后續(xù)工作難以得到突破性發(fā)展。為服務于都市圈的發(fā)展，完善協(xié)同立法機制，應將協(xié)同立法中的探索經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律成果，構(gòu)建都市圈協(xié)同立法的法律法規(guī)體系，強化協(xié)同立法的指導和保障。

(二)都市圈協(xié)同立法權(quán)限界定不清

2022年《地方組織法》構(gòu)成了目前協(xié)同立法的直接依據(jù)，但具體規(guī)定語焉不詳，僅規(guī)定協(xié)同立法的主體為省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會，并未規(guī)范立法主體的權(quán)限。協(xié)同立法的權(quán)限模糊不清可分別從橫向和縱向兩個角度探查。

首先，立法權(quán)限的橫向范圍尚待明確。我國都市圈協(xié)同立法主要是市際合作立法，明晰設(shè)區(qū)的市的權(quán)限對都市圈協(xié)同立法權(quán)限的界定具有關(guān)鍵意義。2015年新修訂的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)的權(quán)力，而對這三個事項范圍的規(guī)定較為籠統(tǒng)，具體哪些事項屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”的范疇，仍未有明確的官方解釋。此外，《立法法》第72條在列舉了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護這三個事項后加了一個“等”字，引發(fā)學界對“等”是“等內(nèi)等”或是“等外等”的激烈爭辯。因此，在都市圈協(xié)同立法中，立法主體可在何種權(quán)限內(nèi)對哪些事項開展協(xié)同立法，對這一問題尚未形成統(tǒng)一的答案。實踐中部分協(xié)同事項，如生態(tài)污染治理等，可以在現(xiàn)行法律中找到直接依據(jù)，但部分協(xié)同事項仍存在法律空白，如優(yōu)化營商環(huán)境的協(xié)同立法等。與此同時，都市圈內(nèi)部各城市被授予立法的權(quán)限存在差異，將加劇都市圈內(nèi)部各城市協(xié)同立法權(quán)限如何界定的難題。以深圳都市圈為例，根據(jù)《立法法》第74條規(guī)定，深圳除了有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，作為經(jīng)濟特區(qū)，其市人大還被賦予靈活變通的立法權(quán)限。深圳經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)限顯然大于其他四市(東莞、惠州、河源、汕尾)。深圳都市圈內(nèi)五個城市的立法權(quán)限差異懸殊，五方應在何種權(quán)限邊界內(nèi)進行協(xié)同立法將成為首要難題。因此，明確協(xié)同立法的權(quán)限范圍是保證立法主體因地制宜、按需立法的前提，對協(xié)同立法機制的進一步完善具有重大意義。

其次，立法事項縱向模糊易導致立法重疊和越權(quán)立法。一是立法重疊問題。省級地方性法規(guī)充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性，只要不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，就能根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)的基本需求對具體事項作出法律規(guī)范。而協(xié)同立法主體的權(quán)限尚待明確。省級地方性法規(guī)可調(diào)整事項與協(xié)同立法可調(diào)整事項屬于包含與被包含的關(guān)系，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護這三方面上出現(xiàn)立法重疊。省級人大和都市圈各城市的人大都有權(quán)對這三個事項進行立法，則涉及都市圈治理建設(shè)的法規(guī)由誰來制定更為合適的問題。二是越權(quán)立法問題。原則上，在不與上位法抵觸的前提下，可進一步發(fā)揮地方立法的積極性。都市圈協(xié)同立法的權(quán)限尚未明確規(guī)定，各方在協(xié)同立法過程中，發(fā)揮地方立法自主性時易囿于當?shù)氐睦?，缺乏全局意識，超越立法權(quán)限。如實踐中常見的情況是減損權(quán)利、增設(shè)義務的處罰條款。對法律、行政法規(guī)中未涉及或未設(shè)定行政處罰的，協(xié)同立法的地方人大增設(shè)行政處罰的行為和種類，超越處罰規(guī)定，突破處罰的幅度，就會造成協(xié)同立法與上位法相抵觸的沖突。

(三)都市圈協(xié)同立法內(nèi)容難以統(tǒng)一

任何立法的內(nèi)容都必須與其在法律體系中所處的位置相匹配，不得與憲法以及其他上位法相抵觸，同時也應注重保持“左右”協(xié)調(diào)，保證相同位階的制度規(guī)范的相互銜接。在立法內(nèi)容上，都市圈城市各自的法規(guī)要確保內(nèi)容的相互銜接一致，又要結(jié)合地方實際需求，凸顯地方特色。但都市圈內(nèi)部各城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)、法治水平各不相同，會出現(xiàn)不同地方對同一立法事項的規(guī)定不統(tǒng)一的尷尬境地。如在首都都市圈，三地在污染物排放總量控制的指標、種類、標準和方式等方面都存在差異。2015年1月通過的《天津市大氣污染防治條例》、2016年1月通過的《河北省大氣污染防治條例》均規(guī)定可以制定嚴于國家標準的地方標準，而2014年1月通過的《北京市大氣污染防治條例》則未作規(guī)定；《天津市水污染防治條例》專門設(shè)置了“區(qū)域水污染防治協(xié)作”一章，而北京市、河北省的《水污染防治條例》未見此類規(guī)定；河北省明確規(guī)定參加強制性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)名單確定的具體程序，而京津兩地只是籠統(tǒng)規(guī)定由清潔生產(chǎn)主管部門以及環(huán)保部門依法確定，沒有涉及具體的程序(15)參見孟慶瑜，張思菌《京津冀清潔生產(chǎn)協(xié)同立法問題研究》，載《吉首大學學報》(社會科學版)2017年第4期，第34頁。。對同一事項立法規(guī)定的內(nèi)容存在較大差異，將破壞都市圈內(nèi)法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，有違法制統(tǒng)一原則，也在客觀上阻礙后續(xù)執(zhí)法活動、司法活動的協(xié)同開展。

(四)都市圈協(xié)同立法配套機制未健全

協(xié)同立法作為方興未艾的新事物，國內(nèi)對其理論研究和實踐探索仍處于初級階段。近年來，都市圈加快擴容，合作成員增加，協(xié)同機制不斷完善，但協(xié)同立法的配套機制未隨之完善，其滯后性將會阻礙都市圈協(xié)同發(fā)展的進程。

一是協(xié)同立法信息共享平臺。公開透明的信息共享平臺是協(xié)同立法行之有效的關(guān)鍵舉措之一。當下都市圈立法信息的主要輸出、交換方式是地方人大、政府間的聯(lián)席會議、座談會等，如成都都市圈通過《成都市人民代表大會常務委員會關(guān)于加強區(qū)域協(xié)同立法推動成德眉資同城化更高質(zhì)量發(fā)展的決定》的方式，建議建立市人大常委會主任、常委會秘書長、專門委員會(工作機構(gòu))三級聯(lián)席會議機制。協(xié)同立法信息的交流僅依賴于各方在會議上的發(fā)言，分享各方的需求以及互換意見?，F(xiàn)有的交流渠道較為單一，這歸咎于我國都市圈內(nèi)部尚未搭建規(guī)范有效的信息交流平臺，不利于立法相關(guān)的信息在都市圈內(nèi)快捷流通?？茖W的信息交流平臺應當及時、準確傳達協(xié)同立法的信息，反映和更新都市圈內(nèi)部的協(xié)同立法動態(tài)。各方可依據(jù)平臺上的反饋，按實際情況作出相應調(diào)整。

二是法規(guī)規(guī)章清理機制。地方立法權(quán)的擴容激發(fā)地方的立法熱情，都市圈內(nèi)各地的規(guī)范性法律文件繁雜，某些文件甚至帶有地方保護主義色彩，與都市圈協(xié)同立法的目的相抵牾，是都市圈與時俱進、協(xié)同發(fā)展的一大障礙。及時清理這些不利于都市圈一體化發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章，制定突出重點、共性需求的協(xié)同立法文件，是整合立法資源、增強立法實效的關(guān)鍵一步。目前國內(nèi)都市圈在協(xié)同立法實踐中尚未建立法規(guī)規(guī)章清理機制。如《關(guān)于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》要求清理與首都都市圈協(xié)同發(fā)展不相適應的地方性法規(guī)，但實踐中首都都市圈并未建立立法清理機制。

三是立法評估機制。目前都市圈協(xié)同立法工作剛剛起步，亟需引入立法評估機制。立法評估機制可以分為立法前評估和立法后評估。立法前評估對協(xié)同立法事項的必要性、可行性作出評估，使編制的立法規(guī)劃和計劃具有可操作性；立法后評估的目的是進一步提高立法質(zhì)量，針對法律、法規(guī)所確立的制度與規(guī)范的實施情況與效果，反思立法是否實現(xiàn)了預期目的和宗旨、立法所確立的制度和規(guī)范是否符合科學民主原則。立法評估機制可以有效提高立法的科學性，彌補立法時不能發(fā)現(xiàn)的缺陷，從而獲得良好的社會實效。

四、我國都市圈協(xié)同立法制度的完善路徑

2022年《地方組織法》的修改，為協(xié)同立法帶來新機遇，同時也為協(xié)同立法實踐帶來新的挑戰(zhàn)。缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)體系指導和制約，導致立法權(quán)限模糊不清、各方主體制定的法規(guī)內(nèi)容不統(tǒng)一等問題，進而造成越權(quán)立法、立法重疊等現(xiàn)象，影響都市圈內(nèi)法制統(tǒng)一。同時，相應配套機制的不足，也使協(xié)同立法發(fā)展陷于困局、寸步難行。面對這些難題，應積極扎根實踐、深挖理論，尋找解決問題的對策。

(一)構(gòu)建協(xié)同立法法律法規(guī)體系

協(xié)同立法作為新型地方立法活動，應在法律框架下有序運行，因此應以加快構(gòu)建相關(guān)法律法規(guī)體系的步伐為協(xié)同立法的關(guān)鍵點。2022年《地方組織法》第10條第3款規(guī)定了開展協(xié)同立法的主體，但對于如何規(guī)范協(xié)同立法活動仍需要法律法規(guī)進一步細化和明確。有學者曾建議：“由全國人大常委會以立法方式對區(qū)域協(xié)同立法事項作出專門規(guī)定，包括修改《立法法》和專門作出決定這兩種方式”(16)參見劉松山.《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019年第4期，第73頁。。也有學者提議：“建立各類區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)的特別法，如全國人大常委會制定上海都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展單行法，并以授權(quán)決定的形式暫停部分法律法規(guī)在上海都市圈的適用，以便為上海都市圈高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更多法制空間”(17)參見羅建明：《長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略下地方立法的思考》，載《人大研究》2019年第5期，第21頁。。在此問題上，學者們各抒己見，提出的多種完善路徑各有其合理之處。2022年4月25日，全國人大常委會法制工作委員會副主任岳仲明在《新時代立法工作的成就與進展》發(fā)布會上提出：“通過立法授權(quán)保障改革探索試驗。對需要改革但制定或修改法律的條件還不成熟的事項，按照程序由全國人大常委會作出授權(quán)決定或者改革決定”(18)參見“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會的第二場：《新時代立法工作的成就與進展》，載光明網(wǎng)，https://politics.gmw.cn/2022-04/25/content_35688896.htm。最后訪問時間：2022年6月3日。。因此，筆者建議先由全國人大及其常委會以授權(quán)形式，規(guī)范試點都市圈協(xié)同立法的權(quán)限、程序等事項。待到時機成熟，應總結(jié)試點經(jīng)驗，及時通過《立法法》《地方組織法》等相關(guān)法律確認和鞏固重大改革成果。具體而言，一是在國家層面，《立法法》中增設(shè)專門章節(jié)，給予協(xié)同立法合法的法律地位，對協(xié)同立法的主體權(quán)限、立法事項、立法程序等方面作出規(guī)范，加強對協(xié)同立法的頂層設(shè)計和法律保障。對專屬于法律保留的事項，必須由國家進行立法。二是在跨省級層面，都市圈內(nèi)跨省級地方主體之間的協(xié)同立法項目應通過各省人大機關(guān)聯(lián)合報請全國人大及其常委會批準。三是省級層面，省級人大及其常委會圍繞黨的領(lǐng)導部署，在不與上位法相沖突的前提下，針對省內(nèi)都市圈協(xié)同立法制定地方性法規(guī)。協(xié)同立法項目應通過都市圈各市人大機關(guān)聯(lián)合報省級人大及其常委會批準，保證都市圈協(xié)同立法的統(tǒng)一性。四是市級層面，都市圈內(nèi)設(shè)區(qū)的市應積極行使立法權(quán)，同時創(chuàng)制、修訂協(xié)同立法相關(guān)的規(guī)范性文件，指導協(xié)同立法工作，保證立法文本之間的承接性、關(guān)聯(lián)性和整體性。四個層面的立法需要協(xié)同一致，方能構(gòu)建一個內(nèi)部和諧統(tǒng)一的協(xié)同立法規(guī)范體系。

(二)厘清都市圈協(xié)同立法權(quán)限

首先，完善基本的法律規(guī)范對都市圈協(xié)同立法發(fā)揮著指導性作用。2015年《立法法》修改，對設(shè)區(qū)的市賦權(quán)，擴大了地方立法主體，發(fā)揮地方立法的主動性和積極性。但以列舉式設(shè)定立法范圍，難以界定立法權(quán)限的邊界。學界中對地方立法的權(quán)限也頗多爭議。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的不確定性將直接影響協(xié)同立法的權(quán)限范圍。隨著都市圈建設(shè)如火如荼地發(fā)展，經(jīng)濟與社會管理事務繁多，立法需求趨于復雜化、多元化，立法需求可能超越立法規(guī)定的權(quán)限，導致協(xié)同立法在立法權(quán)限邊緣試探的局面。為了走出立法模糊不清的困境，保障協(xié)同立法主體審慎用權(quán)，應先科學厘清設(shè)區(qū)的市三個立法事項范圍，明確《立法法》第72條中“等”字的含義；全國人大及其常委會應當出臺正式的解釋文本，清晰告知“等”字屬于“等內(nèi)”還是“等外”，避免地方立法陷入突破權(quán)限的境地。在此基礎(chǔ)上，全國人大及其常委會應當通過完善《立法法》《地方組織法》等有關(guān)法律，厘清都市圈協(xié)同立法的權(quán)限范圍、協(xié)同事項的種類，增加備案審查機制等內(nèi)容，為都市圈開展協(xié)同立法提供法治保障。在我國目前并未制定關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法實施規(guī)則的法律依據(jù)的情況下，為了適應當前協(xié)同立法發(fā)展趨勢，解決短期內(nèi)地方人大協(xié)同立法實踐的困境，可以由全國人大及其常委會以否定式的方式，列舉不能由協(xié)同立法調(diào)整的負面清單，后由各地方人大圍繞本區(qū)域的實際情況選擇相應的事項開展立法上的合作。在避免越權(quán)立法的前提下，給予都市圈充分的自主性，滿足都市圈發(fā)展的針對性需要。

其次，對省內(nèi)都市圈同一立法事項，如何在省級立法與協(xié)同立法兩大路徑中做出最優(yōu)選擇，應有效界定省級單獨立法與都市圈各方協(xié)同立法的權(quán)限。對此，可以考慮引入輔助原則。輔助原則的核心要義在于強調(diào)權(quán)力自下而上的配置和行使，盡可能貼近基層作出決策(19)參見韓業(yè)斌：《區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，載《法學》2021年2期，第145頁。。其精神內(nèi)涵是在立法權(quán)重疊方面，立法權(quán)應當先由層級較低的立法主體行使。當效力較低的立法主體能夠有效解決問題時，較高的立法主體不能加以干涉；只有效力較低的立法主體依靠自身力量無法有效解決問題時，才由效力較高的主體進行立法(20)參見宋方青，姜孝賢，程慶棟：《我國地方立法權(quán)配置的理論與實踐研究》，北京：法律出版社 2018 年版，第 36 頁。。破解省級立法與都市圈協(xié)同立法何者為先的難題，可以在劃分權(quán)限時援引輔助原則。都市圈協(xié)同立法能解決問題時，省級人大不應過度干涉；涉及協(xié)同立法無法解決的問題時，省級人大方可行使立法權(quán)。同時，應建立協(xié)同立法協(xié)商機制。開展協(xié)同立法初期，省級人大及其常委會充當樞紐的角色，引導協(xié)同立法的工作走向；都市圈各立法主體應當向省級人大及其常委會進行匯報，對立法重疊范圍事項及時溝通交流。省級人大及其常委會應嚴格監(jiān)督都市圈協(xié)同立法全過程，確保都市圈內(nèi)各方主體在立法的自主空間內(nèi)規(guī)范用權(quán)。

(三)探索交叉?zhèn)浒笇彶橹贫?/h3>

解決都市圈協(xié)同立法中立法內(nèi)容不統(tǒng)一的問題，首先應當提升備案審查能力，加強備案審查工作。備案審查是憲法法律賦予人大及其常委會的重要監(jiān)督職權(quán)，為維護都市圈內(nèi)的法制統(tǒng)一和尊嚴，應不斷健全備案審查制度。協(xié)同的立法成果在縱向上不得與憲法法律相抵觸，不得違反上位法規(guī)定且不得與上位法立法原則、目的、精神相違背。提升備案審查能力，關(guān)鍵在于加強信息化建設(shè)，建成都市圈內(nèi)部審查平臺，消弭傳統(tǒng)備案審查相對封閉、各自為政的弊端，實現(xiàn)審查工作的互聯(lián)互通。

當前都市圈備案審查主要集中在縱向各級立法機關(guān)之間，防止立法抵觸和重復立法。在保證協(xié)同立法解決共同性需求的前提下，除了一般性備案審查，可以考慮建立橫向的交叉?zhèn)浒笇彶闄C制。都市圈發(fā)展過程中，各地立法認識、資源等差異，易形成“碎片化”立法現(xiàn)象。立法不統(tǒng)一，就會阻礙生產(chǎn)因素的自由流動和資源的優(yōu)化配置。因此，利益協(xié)調(diào)性是都市圈協(xié)同立法發(fā)揮作用的根基。為維護利益的平衡和協(xié)調(diào)，可創(chuàng)新備案審查方式，引入交叉?zhèn)浒笇彶闄C制。交叉?zhèn)浒傅膶嵤窃诟鞯氐牧⒎ㄍ瓿珊?，其他地方立法主體可以通過備案審查的方式及時發(fā)現(xiàn)其中與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的條款，并及時協(xié)商解決。交叉?zhèn)浒缸⒅氐氖堑胤搅⒎ㄩg的相互協(xié)調(diào)性審查以及對區(qū)域法制協(xié)調(diào)性目標的實現(xiàn)。以省級人大及其常委會為樞紐，省級以下地方人大通過省級人大向其他地方的人大進行備案，地方人大發(fā)現(xiàn)存在不符合協(xié)同發(fā)展的整體利益的情況，則協(xié)商解決(21)參見王春業(yè)《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒浮?，載《上海政法學院學報》 (法治論叢)2013年第6期，第123頁。?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定了享有備案審查要求權(quán)和建議權(quán)的兩類主體。有學者提出，可將要求審查和建議審查的相關(guān)規(guī)定運用到交叉?zhèn)浒笇彶橹?22)參見王春業(yè)《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒浮?，載《上海政法學院學報》 (法治論叢)2013年第6期，第126頁。。都市圈內(nèi)立法主體分別制定地方性法規(guī)后，允許本地政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等對已經(jīng)完成但未生效的地方性法規(guī)進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其他地方法規(guī)條文對同一事項規(guī)定不統(tǒng)一、侵犯了都市圈協(xié)同發(fā)展的共同利益，可向本地的備案機關(guān)提出審查要求；同時，本地的其他國家機關(guān)和社會組織乃至公民也可以地方利益受損為由向本地人大及其常委會提出審查的建議。從縱向和橫向健全備案審查制度，不僅能夠確保都市圈內(nèi)立法體系規(guī)范嚴密、銜接有序，且可以在充分尊重地方立法權(quán)的前提下實現(xiàn)共同利益。

(四)完善協(xié)同立法的配套機制

高效能的都市圈協(xié)同立法機制應以健全的配套機制為補充。協(xié)同立法配套機制的完善，需從以下三方面工作展開：

1. 搭建都市圈協(xié)同立法信息共享平臺。信息的共享交換是參與協(xié)同的個人或機構(gòu)之間保持行動協(xié)調(diào)一致的必要前提。都市圈協(xié)同立法需要整合區(qū)域內(nèi)立法資源，共享立法信息，減少協(xié)同立法過程中的重復工作。因此，建設(shè)都市圈協(xié)同立法信息共享平臺成為至關(guān)重要的措施。都市圈協(xié)同立法信息共享平臺應當依托于現(xiàn)代科技手段，邀請多元化立法主體參與，匯總調(diào)研成果、咨詢意見等信息資料，及時更新協(xié)同立法項目的動態(tài)和進展，打造信息透明、科學規(guī)范的交流平臺。

2. 建立常態(tài)化的法規(guī)規(guī)章清理機制。由于都市圈內(nèi)立法主體眾多，利益關(guān)系復雜，對于涉及都市圈共同的事項，其規(guī)定可能違背上位法或者阻礙都市圈協(xié)同發(fā)展。法規(guī)規(guī)章清理機制不僅能夠減少不必要的重復性立法，還可以淘汰滯后性的法規(guī)，提升地方立法質(zhì)量。筆者建議，首先制定都市圈協(xié)同立法的規(guī)劃，分階段、按步驟清理過時和有礙發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章，保證現(xiàn)有法律體制的有效運行。其次，成立專門的法規(guī)清理委員會。委員會由都市圈內(nèi)各方立法機關(guān)代表構(gòu)成，對涉及都市圈合作事項相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)展開協(xié)同清理。清理的標準可分為一般性標準和特殊性標準。一般性清理主要考察是否與上位法抵觸，是否適應經(jīng)濟社會的現(xiàn)實需要等；針對都市圈協(xié)同立法配套實施的特殊性清理，則應當考察現(xiàn)行法規(guī)的協(xié)調(diào)性，即相關(guān)規(guī)定是否與區(qū)域內(nèi)的其他法規(guī)的內(nèi)容相統(tǒng)一。

3. 聯(lián)合開展協(xié)同立法評估。立法評估機制是有效提高都市圈協(xié)同立法質(zhì)量的關(guān)鍵之舉，應貫徹于協(xié)同立法全過程。首先，探索建立立法前評估機制。啟動協(xié)同立法前，應對協(xié)同立法項目的必要性、可行性，以及實施的預期效果、社會影響等因素進行分析，增強立法工作的科學性、正當性和合理性，確保立法質(zhì)量。都市圈內(nèi)部各方人大及其常委會應關(guān)注某一事項的立法必需性，可通過建立聯(lián)席會議、調(diào)研小組等形式吸收專家學者、社會公眾等進行立法前評估，及時刪除不合法、不合適的立法項目。其次，引入第三方評估機制。協(xié)同立法應堅守立法的民主性、科學性原則，在立法過程中凝聚專家、社會公眾等多方主體的智慧。第三方評估能夠更加全面地發(fā)現(xiàn)問題，對立法成果進行客觀公正的反饋和評價，使立法活動臻于完善。第三方評估主體依照合法性、合理性、科學性等專門評估標準對立法涉及的職權(quán)職責、設(shè)定的制度措施等是否合法、科學、高效、便民等進行評估。第三方評估主體可以根據(jù)評估需要，采用座談會、實地考察、比較分析等多種方式，所得的報告結(jié)論應及時向立法機關(guān)反饋。都市圈協(xié)同立法需要理性、中立的立法評估機制為其順利開展保駕護航，立法評估機制是對協(xié)同立法是否符合科學化、民主化的有效監(jiān)督，彌補了立法過程不能預見的不足，提高協(xié)同立法的質(zhì)量和水平。

五、結(jié)語

都市圈是貫徹落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高級空間形態(tài)，能夠?qū)崿F(xiàn)資源高效配置、公共服務共建共享，對國家現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。為滿足都市圈協(xié)同發(fā)展中的共性需求，我國都市圈不斷探索和創(chuàng)新協(xié)同立法模式，取得了不少積極經(jīng)驗。同時，2022年修訂的《地方組織法》認可地方的實踐，明確協(xié)同立法的主體，更為協(xié)同立法工作的開展添磚加瓦。因此，本文初步探討了我國都市圈協(xié)同立法制度的建設(shè)方案，提出構(gòu)建協(xié)同立法法律法規(guī)體系、厘清立法權(quán)限、探索交叉?zhèn)浒笇彶橹贫纫约敖∪珔f(xié)同立法配套機制等建議。不可否認，都市圈協(xié)同立法尚處于探索階段，還存在如何選擇適宜的協(xié)同立法模式、協(xié)同立法程序的層次化設(shè)計、監(jiān)督及爭議解決機制的缺失等許多問題，仍需要采取進一步的完善措施。未來《立法法》《地方組織法》等法律的修改，以及都市圈戰(zhàn)略的進一步推進，將促進都市圈協(xié)同立法這一議題的系統(tǒng)梳理和深入研究。