立法規(guī)劃編制工作的探究與強化

□ 蘇 波 李啟祥

“立法規(guī)劃是有立法權的人大常委會在職權范圍內(nèi)，為實現(xiàn)任期內(nèi)的一定目標，按照一定原則和程序編制的，關于立法工作的設想和部署?！弊龊昧⒎ㄒ?guī)劃編制工作，是貫徹落實習近平法治思想的重要舉措。法治的本質(zhì)是善法之治，立法規(guī)劃是善法之治的“先手棋”。黨的十九屆四中全會提出，完善立法體制機制，堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率?！傲⒎w制同其他客觀事物一樣，它是隨著國家政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的發(fā)展變化而發(fā)展變化的?！睂α⒎椖康陌才藕筒渴?，必須適應立法體制的發(fā)展變化。2015年，修改后的立法法對全國人大常委會編制立法規(guī)劃和年度立法計劃作出規(guī)定，立法規(guī)劃制定有了規(guī)范依據(jù)?！逗邶埥∪嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會立法條例》第十六條規(guī)定，常務委員會通過立法規(guī)劃和年度立法計劃等形式，統(tǒng)籌安排立法工作。黑龍江省立法規(guī)劃編制工作始于九屆人大常委會，秉持“年度有計劃、五年有規(guī)劃，長遠有綱要”的思想，已經(jīng)延續(xù)五屆?！翱茖W的管理工作的特點之一，是加強管理的計劃性，在實施一項措施之前，需要預先擬定它的具體內(nèi)容和實施的步驟。由于法律所調(diào)整的許多領域（當然不是一切領域）都有一定的計劃，因此，立法也需要有計劃地進行。只有這樣，才能充分發(fā)揮法律對于管理經(jīng)濟和社會生活各個領域的重大作用，并且提高法律作為人們普遍遵守的行為規(guī)則的實際意義?！焙邶埥×⒎ㄒ?guī)劃自實施以來，在突出立法儲備功效、合理利用立法資源、統(tǒng)籌安排立法工作、增強人大立法主導、提高立法質(zhì)量和效率等方面，發(fā)揮了不可替代的作用，成為一項重要的立法工作制度。本文通過對黑龍江省九屆人大常委會以來的立法規(guī)劃執(zhí)行情況進行歸納總結和統(tǒng)計分析，同時對比其他省區(qū)市有關情況，提出強化立法規(guī)劃編制工作可行路徑，為高質(zhì)量立法提供助力。

一、立法規(guī)劃項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比

黑龍江省九屆、十屆、十一屆人大分別確定了100余件立法項目，在數(shù)量上沒有大的起伏和變化，是參照上屆立法項目數(shù)量的自然延續(xù)。與前三屆相比，十二屆人大立法規(guī)劃項目減少40余件，呈明顯下降趨勢，雖然調(diào)整前后變化不大，但增加16件，刪除22件，調(diào)整幅度為57%。十三屆人大立法規(guī)劃原有項目83件，調(diào)整后增加50件，刪除1件，調(diào)整幅度為38%（見表1）。

表1：立法規(guī)劃項目總數(shù)量對比

立法規(guī)劃是每屆初對五年立法工作作出的總體安排，具有一定前瞻性，在執(zhí)行過程中難免會受到多種因素影響而使其執(zhí)行出現(xiàn)變數(shù)，因此判定立法規(guī)劃的執(zhí)行效果應著眼于多重因素、多個視角，避免單一模式評價、單一標準衡量。實踐中，在統(tǒng)計規(guī)劃完成情況時，往往把實際審議通過的法規(guī)數(shù)量與規(guī)劃項目總數(shù)量作比較，體現(xiàn)實際完成率，以此來提高規(guī)劃整體完成率，增強規(guī)劃的權威性和指導性，這種做法在年度立法計劃中也得到應用，各省區(qū)市人大也普遍運用這種方式來提高規(guī)劃完成率。以此為標準，黑龍江省十二屆人大立法規(guī)劃整體完成率達到82%（見表2）。

表2：實際通過法規(guī)數(shù)量與立法規(guī)劃數(shù)量對比

規(guī)劃內(nèi)項目完成情況是衡量立法規(guī)劃執(zhí)行效果最直接最直觀地反映，是調(diào)整立法規(guī)劃最重要的參考因素之一。十屆至十二屆人大立法規(guī)劃內(nèi)項目的完成率漸次遞增，表明立法規(guī)劃預期作用和導向功能在穩(wěn)步提高，科學性越來越強。十三屆人大立法規(guī)劃調(diào)整后，完成率得到提高，且主要集中在一檔項目，充分體現(xiàn)了對立法規(guī)劃進行調(diào)整的必要性實效性（見表3）。

表3：通過的規(guī)劃內(nèi)法規(guī)數(shù)量與規(guī)劃總數(shù)量對比

分年度來看，屆初執(zhí)行情況較好，2003年（十屆人大第一年）、2008年（十一屆人大第一年）、2014年（十二屆人大立法規(guī)劃調(diào)整后第一年）、2018年（十三屆人大第一年）通過的法規(guī)項目，都是當屆立法規(guī)劃完成率最高的年度。2008年、2014年、2019年通過的法規(guī)項目，全部都是規(guī)劃內(nèi)項目，這也是自十二屆之后，對立法規(guī)劃進行屆中調(diào)整所帶來的實際效果，實現(xiàn)了調(diào)整的預期目標（見表4）。

表4：年度完成規(guī)劃內(nèi)項目情況表

屆初立法規(guī)劃完成率高的一個重要原因，是與當年度立法計劃銜接緊密，立法計劃項目都在規(guī)劃之內(nèi)。與后幾年的項目相比，各方面對近期立法項目的相關情況比較熟悉，立法時機和立法條件相對比較成熟，易于操作和推進，因此也更容易出臺。

目前看，規(guī)劃項目提案主體主要還是以政府提案為主，這是符合地方立法工作規(guī)律的，但隨著人大主導立法工作趨勢性的強化，人大專委會和主任會議提案的情況逐漸增多，體現(xiàn)了新時代立法工作格局的要求（見表5）。

表5：提案主體對比情況

二、其他?。▍^(qū)、市）人大常委會立法規(guī)劃執(zhí)行情況

從全國范圍看，雖然有的省市人大已不再編制立法規(guī)劃，而是通過年度立法計劃對立法工作作出具體安排，但多數(shù)省份仍然通過立法規(guī)劃實現(xiàn)對五年立法工作的先期部署和整體謀劃，并借助期間的調(diào)整和與年度立法計劃的銜接來推動規(guī)劃的貫徹實施。據(jù)了解，個別省雖然制訂了立法規(guī)劃，但跟蹤不夠及時，沒有采取提高規(guī)劃完成率的有效方法，導致規(guī)劃與實際需要不符，與計劃銜接不順，完成率不高，沒有實現(xiàn)編制立法規(guī)劃的預期目的。因此，“編制立法規(guī)劃遵循可行原則，要特別注意處理好需要與可能的關系”，可行原則直接決定著規(guī)劃執(zhí)行效果，“只有可行，立法規(guī)劃所確定的立法項目才能變?yōu)楝F(xiàn)實，預期目標才能實現(xiàn)”?？紤]到五年立法形勢的發(fā)展變化，完成率比較高的立法規(guī)劃，幾乎都是經(jīng)過調(diào)整之后實現(xiàn)的，這已成為各?。▍^(qū)、市）人大提高立法規(guī)劃完成率的普遍共識和慣常做法。有的省市人大對立法規(guī)劃進行分檔，并積極推進一檔項目的貫徹落實，從而推動和提高整體規(guī)劃完成率。有的省市人大將規(guī)劃分為三檔，有針對性地推進一檔項目進入審議日程，把一檔項目完成率作為立法規(guī)劃整體完成率。有的省市人大為提高規(guī)劃完成率，將重點放在前兩年立法項目的確定上，并在第三年對規(guī)劃作出調(diào)整，實現(xiàn)對規(guī)劃的主動干預，大大提高了規(guī)劃完成率。有的省市人大積極開展立項論證，通過征求意見、專家論證、逐項聽取匯報等形式，嚴格論證程序，確保規(guī)劃項目立得住、可出臺。

三、強化立法規(guī)劃編制工作的路徑和做法

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出全面依法治國的指導思想，并從十一個方面部署推進全面依法治國的重點工作，強調(diào)“要堅持全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“要繼續(xù)推進法治領域改革，解決好立法、執(zhí)法、司法、守法等領域的突出矛盾和問題”。在第二十六次全國地方立法工作座談會上，栗戰(zhàn)書委員長指出，中央全面依法治國工作會議最重大的成果是確立了習近平法治思想。習近平法治思想，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。強化立法規(guī)劃編制工作，必須準確把握習近平法治思想精神實質(zhì)和深刻內(nèi)涵，將習近平法治思想貫徹落實到立法工作各領域各方面，用高質(zhì)量的立法規(guī)劃體現(xiàn)立法頂層設計，突出立法及時性、有效性、精準性，從立法源頭解決好立法需求與立法時機的矛盾，實現(xiàn)良法善治。

黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。栗戰(zhàn)書委員長指出：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，包含很重要、很實在的要求?！钡胤近h委要加強對本地區(qū)立法規(guī)劃計劃編制活動的領導，統(tǒng)籌安排好本地區(qū)立法工作?！凹訌婞h對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序?！奔訌婞h對立法工作的領導，首先要加強黨對立法規(guī)劃編制工作的領導。向省委報告立法規(guī)劃是黨領導立法工作的重要步驟，是保持立法正確方向、提高立法質(zhì)量的重要保證。立法規(guī)劃提請審議前，向省委常委會匯報，按照省委常委會意見修改后履行法定程序，并以省委文件轉發(fā)，可大大增強規(guī)劃的權威性、嚴肅性，提高規(guī)劃執(zhí)行力。向省委匯報立法規(guī)劃，應將立法規(guī)劃編制說明和立法項目安排情況一同報送，詳細闡明立法項目安排原則和依據(jù)，突出近期立法工作重點和遠期立法工作設想，體現(xiàn)五年立法工作路徑，使省委全面了解“重點明確立什么法、什么時候立法的問題”，確保在黨的領導下有序開展立法工作。

“立法的過程，既是一個設定規(guī)范的過程，也是價值博弈、權衡與選擇的過程?！睆牧㈨楇A段就應從科學民主視角端正對立法規(guī)劃編制工作的認識，“推進科學立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑”。黑龍江省自九屆人大開始編制立法規(guī)劃，積累了比較豐富的工作經(jīng)驗。隨著立法規(guī)劃編制工作走向精細化，規(guī)劃指引和導向功能越來越清晰，前瞻作用越來越顯著。無論是實際完成率還是規(guī)劃內(nèi)項目完成情況，規(guī)劃執(zhí)行效果總體向穩(wěn)趨好，基本實現(xiàn)了編制立法規(guī)劃的目的。因此，堅持這一正確可行做法十分必要。同時，立法規(guī)劃以五年為跨度，受立法時機、立法條件、立法環(huán)境等多種因素影響，其執(zhí)行效果會遭受不同程度干擾，規(guī)劃內(nèi)項目不可能全部審議通過，即便是排位靠前爭取提請審議的立法項目，也會因多種變數(shù)而無法進入審議日程。在這種情況下，規(guī)劃外項目進入審議程序成為必然，各省立法規(guī)劃的實際完成項目里，規(guī)劃外項目都占有一定比重。此外，雖然規(guī)劃實際完成率是一個重要指標，但不能將其作為衡量規(guī)劃好壞的唯一標準，還要綜合考慮是否實現(xiàn)了編制規(guī)劃的預期目的，是否起到了規(guī)劃立法工作、確保立法工作有序開展等多種因素。與此同時，完成率過低同樣不可取，這說明立法規(guī)劃的指引作用和儲備功能沒有有效發(fā)揮，立法項目總體安排欠缺合理性可行性。

立法規(guī)劃具有指令性和指導性雙重屬性，因此，從效力上講，立法規(guī)劃的指令性就要求立法規(guī)劃一經(jīng)制定就必須嚴格執(zhí)行，但立法規(guī)劃的指導性又使得立法規(guī)劃對立法工作起著某種軟約束的作用?！边@種“軟約束的作用”使得立法規(guī)劃執(zhí)行剛性受到影響，因此，必須強化“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”?！傲⒎ㄊ且豁椌C合性很強的工作，人大的主導作用應當體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)?！彪m然受地方立法權限和立法特點所限，省政府提出議案數(shù)量占較大比例，但也要通過多種途徑體現(xiàn)新時代立法工作格局，突出人大立法主動性特質(zhì)。“立法機關要發(fā)揮主導作用，根據(jù)法規(guī)的具體情況選擇適合的途徑和方式，與社會展開互動，引導有序參與，回應社會關切?！睆膭?chuàng)新立項新模式入手，認真開展立法協(xié)商，在積極推進專委會起草法規(guī)案和組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規(guī)草案的同時，加大人大點題并確定為規(guī)劃項目的力度。廣泛征求人大專委會、常委會工作機構尤其是人大代表、常委會組成人員意見，“代表提出的立法項目建議是立法規(guī)劃項目的主要來源之一”，“使人大代表和組成人員能夠充分參與到立法中去，更好地實現(xiàn)民意的充分表達和協(xié)調(diào)”。要認真研究代表議案和建議，合適的及時轉化為立法項目，推動提出議案主體充分行使提出議案權，發(fā)揮立法主導作用。加強與政府的溝通聯(lián)系，加大人大點題、政府提出議案比重，將立法時機和立法條件成熟的項目優(yōu)先列入規(guī)劃，在立法起步階段就充分彰顯人大立法剛性。黑龍江省十三屆人大確定的132件立法項目，其中人大提出議案41件，占規(guī)劃項目總數(shù)的31%，是九屆以來人大提出議案比重最大的一屆，人大立法主導作用持續(xù)得到強化。

年度立法計劃是分步落實立法規(guī)劃最直接最有效的途徑，做好兩者對接對提高規(guī)劃完成率至關重要?！澳甓攘⒎ㄓ媱澘梢詫α⒎ㄒ?guī)劃進行必要的補充和調(diào)整，這對于發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用、保證立法工作的有序進行、科學地確定立法項目、最大限度地減少立法的盲目性、提高立法質(zhì)量起到了積極的作用?！?008年、2014年、2019年審議通過的立法項目，既是規(guī)劃項目也是計劃項目。屆初的立法計劃要與規(guī)劃同步征求意見，同步開展論證，其他年度選擇立法計劃項目時，也應優(yōu)先考慮規(guī)劃項目，推動規(guī)劃項目漸次進入立法審議日程。栗戰(zhàn)書委員長指出：“立法規(guī)劃應當是動態(tài)性、開放的、指導性的”“為未來五年形勢和任務的發(fā)展變化留有空間，可以根據(jù)實際情況和需要作必要的調(diào)整?！焙邶埥∈龑萌舜罅⒎ㄒ?guī)劃的調(diào)整，是發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用的集中體現(xiàn)，是在立項階段就開始有針對性地部署遠景立法工作、不斷提高立法質(zhì)量和效率的有效手段，不僅提高了規(guī)劃完成率，而且通過調(diào)整實現(xiàn)了對立法工作的前期積極主動干預，立法規(guī)劃“預則立”的作用和功效得到充分發(fā)揮。本次調(diào)整，既兼顧全局，體現(xiàn)規(guī)劃立法資源“蓄水池”功效，又突出重點，充分考慮立法成熟度與立法時機，科學確定近期與長遠立法任務，對項目的梯次安排越來越合理、越來越具有操作性。調(diào)整后，一類項目增至69件，其中通過47件，占一類項目總數(shù)的68%。

立法法第五十二條就編制立法規(guī)劃提出科學論證評估的要求。“立法機關主導的立法項目論證，可以有效地避免部門主導下立法的部門利益化趨向，克服立法的隨意性和盲目性，實現(xiàn)立法資源優(yōu)化配置，提高立法實效；有利于中國特色社會主義法律體系的形成和完善，保障社會主義法制的統(tǒng)一；有利于拓寬公眾對立法的有序參與、凝聚社會共識?！蓖ㄟ^立項論證，可以“使立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應當以社會外界看得見的方式進行，向社會公開”。立法規(guī)劃是項目備選庫，是一屆人大立法工作的總概括，是對五年可能提請常委會審議的立法項目作出的前期調(diào)配，而不是未加分析與論證的簡單數(shù)量累加和匯總集合，更不是立法者憑空猜想隨意確定的項目總和。“如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么我們就應該責備他極端任性”，立項論證就是確保這些目的得以實現(xiàn)的根本保證。“一個正當?shù)?、也是正確的法律決定必須通過民主的理性協(xié)商、交流與對話制度才能形成”，“編制立法規(guī)劃應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，確定立法項目，圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署，加強涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重點領域立法，對各方面提出的立法需求進行通盤考慮、總體設計，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性?！焙邶埥∽龊昧㈨椪撟C，一是按照省立法條例和有關論證要求，確定立項標準，細化立項要求，明確準入條件。“論證的深度決定了立法項目的質(zhì)量，大凡調(diào)研論證深入的立法項目都是高質(zhì)量的項目。”二是加強對屆初一至兩年內(nèi)擬提請審議的立法項目的論證，突出規(guī)劃對近期立法工作的具體安排。三是注重對一類項目即條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請審議的立法項目的論證，強化審議日程側重,突出重點領域立法。

“立法規(guī)劃必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要來進行編制和調(diào)整，包括對是否應當編制立法規(guī)劃、編制哪類立法規(guī)劃、哪些立法事項應當編入立法規(guī)劃、哪些立法事項應當優(yōu)先或下大力、哪些法應當修改或補充或廢止，都要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的實際需要加以確定。”從數(shù)量上看，黑龍江省十二屆人大立法規(guī)劃無論是制定之初（73件）還是調(diào)整之后（67件），都是數(shù)量最少的一屆，也是到目前為止實際完成率最高的一屆。其中很重要的原因，就是將規(guī)劃項目總量控制在一個相對合理的范圍內(nèi)。因此，“要保證立法規(guī)劃的有效性，在編制立法規(guī)劃時，必須立足于實際，分清輕重緩急，量力而行，切忌貪大求全、無的放矢”。據(jù)統(tǒng)計，黑龍江省十屆人大至十二屆人大立法規(guī)劃年度實際完成數(shù)量平均在10件左右（十屆10.4件，十一屆12件，十二屆11件）。以此推算，五年規(guī)劃項目總量應在50件上下?？紤]規(guī)劃與實際的差距以及項目儲備等因素，可在此基礎上適度擴大，上限以不突破30%為宜。數(shù)量的可控會增強規(guī)劃執(zhí)行力，發(fā)揮規(guī)劃本身的調(diào)整和統(tǒng)籌功能，突出對本地事務的針對性立法，“相對于中央立法，地方立法可以更直接、更充分地反映本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展對于法治建設的要求，因時制宜、因地制宜地解決地方的實際問題，被認為是國家法律的延伸”。

根據(jù)立法條件和成熟程度不同，黑龍江省十二屆、十三屆人大將立法規(guī)劃項目細分為三檔，即條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請審議的立法項目，需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的立法項目，立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。隨著立法規(guī)劃編制工作的效果累積，這種檔次細分的程度越來越強，越來越具有可操作性，也充分體現(xiàn)了對規(guī)劃的動態(tài)干預越來越成熟和有效。同時，要重視對一檔項目的推進力度，借助一檔項目的完成率助推整體規(guī)劃的執(zhí)行效果。在同一檔次里，要進行順位排列，體現(xiàn)項目成熟度和規(guī)劃梯次安排，為可能進入審議日程的項目預留空間，確保規(guī)劃項目編排合理，便于操作和執(zhí)行。

[1][18][20][21][25]喬曉陽:《中華人民共和國立法法導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第193、194、195、194、194頁。

[2]栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上指出，中央全面依法治國工作會議最重大的成果是確立了習近平法治思想。

[3]李培傳：《論立法》，中國法制出版社2013年版，第163頁。

[4]劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書》，中國民主法制出版社1999年版，第1074頁。

[5]李彥：《黑龍江省人民代表大會及其常務委員會立法條例釋義》，中國民主法制出版社2002年版，第16頁。

[6]吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第483-484頁。

[7][8][13][26][27][28]宋方青：《論立法規(guī)劃的強化》，載《地方立法研究》2016年第1期，第100-107頁。

[9][15]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第9、10頁。

[10][17]王波：《精準立法：新時期提高地方立法質(zhì)量的基本路徑》，載《地方立法研究》2016年第1期，第34-46頁。

[11]趙西平：《地方立法審議標準芻議》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn，最后訪問時間為2020年11月27日。

[12]習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2014年版，第76頁。

[14]李小娟、劉勉義：《地方立法程序研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第14頁。

[16]李適時：《完善立法體制》，載《人民日報》2014年11月26日第7版。

[19]黃龍云：《廣東地方立法實踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第251-256頁。

[22]吳黎靜：《黨的十八大后地方立法的幾個新課題》，載《人大研究》2013年第11期，第40-44頁。

[23]馬克思：《論離婚法草案》，載《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第182-185頁。

[24]葛洪義：《試論法律論證的源流與旨趣》，載《法律科學》2004年第5期，第30-35頁。

[29]朱力宇：《地方立法的民主化與科學化問題研究——以北京市為主要例證》，中國人民大學出版社2011年版，第54頁。