建立健全中國監(jiān)察法律制度體系

□ 郭世杰

反腐敗的法治化，關(guān)鍵在于形成層次分明、有機配合、互相銜接且標本兼治、注重預(yù)防的規(guī)范化的反腐敗法律制度體系。采用集中立法和系統(tǒng)立法的方式制定出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），初步解決了作為國家反腐敗的基本法律、綜合法律的問題，是我國反腐敗走向法制化和法治化的一個重要標志。在此基礎(chǔ)上，一方面，我們需要處理好現(xiàn)有制度和規(guī)則的配合工作，做好國家法律與黨內(nèi)法規(guī)、國家法律與地方法律、專門法律與配套規(guī)定之間的銜接協(xié)調(diào)，以解決現(xiàn)有制度缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性的問題。另一方面，除2019年已經(jīng)制定的《重大行政決策程序暫行條例》和2007年頒布、2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）等法規(guī)條例之外，我們?nèi)匀回巾氃诜蓪用嫔辖⑵鹋c《監(jiān)察法》相配套的一系列“躲不開、繞不過”的單行法律，包括但不限于舉報人保護法、信息公開法、財產(chǎn)申報法、公職人員行為守則，以及建立相應(yīng)的私營部門反腐敗機制，這對于建立健全中國的監(jiān)察法律制度體系以及形成中國特色的反腐敗法律制度體系，具有不可或缺的重要意義。

一、制定舉報人保護法

基于腐敗問題線索的難以獲得，尤其在行賄受賄等對合犯的情形下，往往出現(xiàn)“天知地知你知我知”的“一對一”現(xiàn)象，腐敗案件的立案、偵破等工作就變得異常艱難，因此，世界各國均在其法律制度體系中特別重視對控告檢舉腐敗情形的人員的特殊保護。

例如，在“透明國際”組織（Transparency International）發(fā)布的《G20成員國舉報人保護法制調(diào)查報告》中排名前列的美國，擁有聯(lián)邦法、州法和判例法組成的龐大的舉報人法律制度保護體系，其中聯(lián)邦法律的數(shù)量達到了近百部，各州議會基本都擁有自己的舉報人保護法。與法制發(fā)達國家的立法模式不同，法制發(fā)展中國家多采取集中立法的方式制定舉報人保護法，例如馬來西亞2010年的《舉報人保護法》和印度2011年的《舉報人保護法》。此外，國際性組織也特別關(guān)注對舉報人的保護工作，例如《聯(lián)合國反腐敗公約》第三十三條專門規(guī)定“保護舉報人”：“各締約國均應(yīng)當考慮在本國法律制度中納入適當措施，以便對出于合理理由善意向主管機關(guān)舉報涉及根據(jù)本公約確立的犯罪的任何事實的任何人員提供保護，使其不致受到任何不公正的待遇?！薄禛20國家反腐行動計劃書》也號召成員國加大對舉報人的保護力度，加快對舉報人保護的法制發(fā)展。

我國現(xiàn)有關(guān)于舉報人保護的規(guī)定散見于《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》和原《行政監(jiān)察法》等憲法法律及其司法解釋，最高人民檢察院、公安部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于保護、獎勵職務(wù)犯罪舉報人的若干規(guī)定》等部門規(guī)章，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)之中。整體而言，在舉報人的保護方面，我國的相關(guān)規(guī)定仍然存在著規(guī)定分散，欠缺體系化的專門法律；保護對象、保護范圍過窄；缺乏專門的保護機構(gòu)，分工不明；保護措施不周密，事前預(yù)防措施不足，事后懲罰措施軟弱，無法規(guī)制隱性報復(fù)；舉報人的獎勵金額偏低，獎勵方式單一；舉報人的經(jīng)濟損失補償規(guī)定欠缺等問題。有文章指出，“我國舉報人的處境比較尷尬，一些基本的權(quán)利得不到保障，嚴重影響了舉報人的生存狀態(tài)”。

制定科學的舉報人保護法，我們應(yīng)當特別關(guān)注以下問題：

首先，結(jié)合舉報人保護實踐過程中出現(xiàn)的情況和問題，制定一部綜合性、基礎(chǔ)性的舉報人保護法，全面細致地規(guī)定舉報的程序、舉報的受理機關(guān)、舉報人的權(quán)利義務(wù)、對舉報人的安全保護措施、對舉報人的補償救濟機制、對舉報人的獎勵制度、打擊報復(fù)舉報人的法律責任等事項，并且要堅決避免法律的原則性過強和操作性不足。或者，從調(diào)整和保護對象在性質(zhì)上的近似性出發(fā)，將舉報人和證人、鑒定人、被害人綜合在一起，制定一部統(tǒng)一的舉報人、證人、鑒定人和被害人保護法。例如《聯(lián)合國反腐敗公約》第三十二條“保護證人、鑒定人和被害人”將證人、鑒定人和被害人列為一類，號召各締約國對上述人員，并酌情為其親屬和關(guān)系密切者，提供包括但不限于人身保護、作證時的保護、移管協(xié)定或安排以及被害人的意見得到表達和考慮等方面的保護。

其次，著眼于舉報的流程和各個環(huán)節(jié)，全面完善舉報人信息的保密機制。舉報人信息的保密，尤其是實名舉報人信息的安全，是支撐舉報人保護法的基石性制度，也是免除舉報人后顧之憂的關(guān)鍵措施。應(yīng)當以舉報流程和舉報環(huán)節(jié)為切入，在個人或單位舉報的受理、存放、報送移轉(zhuǎn)、調(diào)查核實和答復(fù)等所有環(huán)節(jié)規(guī)定嚴格的保密措施。例如，嚴禁被舉報對象接觸舉報材料，盡量減少舉報材料的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)；采用先進的保密技術(shù)，嚴格管控舉報材料的接觸人員范圍，嚴禁泄露舉報內(nèi)容和舉報人的姓名、住址、電話、工作單位等個人信息；在舉報人以證人身份參與案件程序時，注意采取不披露或者限制披露真實的個人信息或者以化名替代的針對性保護措施，涉及出庭作證的還可以視情況采取不暴露外貌特征、將聲音作技術(shù)處理或者允許采用視聽類通信技術(shù)或其他適當手段等保護性措施；在舉報線索查證屬實應(yīng)當予以相應(yīng)精神或物質(zhì)獎勵時，仍應(yīng)注意對舉報人信息的嚴格保護；建立健全保密信息泄露時的責任追究機制，規(guī)定因泄密、失密而導(dǎo)致舉報人遭受打擊報復(fù)的責任人員，應(yīng)當承擔民事、行政甚至刑事責任。

最后，建立專門的舉報人保護機構(gòu)，明確舉報人保護工作的分工。根據(jù)《憲法》對檢察院的法律監(jiān)督機關(guān)的定位，將檢察院確定為舉報人的專門保護機構(gòu)是適當?shù)?，但同時應(yīng)當明確在舉報人向公安機關(guān)、法院、政府等其他國家機關(guān)尋求保護時，必須在采取了充分有效的保護措施之后才能將舉報人移交檢察院。舉報人保護機構(gòu)的保護對象不僅限于舉報人，還應(yīng)當包括舉報人的親屬，以及在特定情形下與舉報人關(guān)系密切的人；保護的事項不僅涉及上述人員的人身和財產(chǎn)安全，還包括住宅安全，以及在上述人員因舉報而遭受被舉報人或者其所在單位不公正對待、打擊報復(fù)時的救濟措施。保護的措施在更廣泛的意義上，還應(yīng)當包括對舉報人因舉報而遭受物質(zhì)損失的補償救濟機制，舉報線索查證屬實或者協(xié)助偵破案件方面有功的舉報人的精神和物質(zhì)獎勵，以及在舉報人保護工作中失職瀆職人員的紀律責任和民事、行政、刑事性質(zhì)的責任追究機制。此外，對舉報人采取遷居、更換身份信息等安全保護措施，也是進一步的強化保護措施。

二、出臺信息公開法

陽光是最好的防腐劑，信息公開在實質(zhì)上是媒體輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督的延伸。在借助互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等現(xiàn)代化的科技手段后，信息公開在反腐敗中的重要作用已經(jīng)為世界各國所高度重視。

反腐敗卓有成效的國家，往往有政府公開或者情報自由方面的規(guī)定，例如瑞典、韓國、美國、加拿大、新西蘭、愛爾蘭、澳大利亞等國。此外，《聯(lián)合國反腐敗公約》第十條規(guī)定，各締約國均應(yīng)采取施行各種程序或者條例，使公眾了解公共行政部門的組織結(jié)構(gòu)、運作和決策過程以及在考慮隱私保護和個人資料的情況下使公眾了解與其有關(guān)的決定和法規(guī)；酌情簡化行政程序，以便于公眾與主管決策機關(guān)聯(lián)系；公布包括公共行政部門腐敗風險問題定期報告在內(nèi)的資料等必要措施，提高公共行政部門的透明度。

《政府信息公開條例》對政府信息公開的事項、范圍、方式、程序、監(jiān)督和保障等問題作出了規(guī)定，但仍然存在著諸多問題。例如，《政府信息公開條例》以條例的形式出現(xiàn)，屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)而非法律，效力位階較低；僅限于政府這一行政機關(guān)，而不包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等所有國家機關(guān)和黨的機關(guān)，信息公開的適用面較窄；僅限于公開組織機構(gòu)等一般性的信息，并不包括行政權(quán)力的運作、決定和決策過程等相關(guān)信息，信息公開的事項較少。此外，信息公開的申請程序有待完善，信息公開的形式過于單一，信息公開的社會公眾參與度不高等問題，也值得進一步關(guān)注。

因此，在信息公開方面，我們可以在總結(jié)、提煉《政府信息公開條例》實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注以下問題：

首先，與時俱進地制定出臺信息公開法，采取位階更高的法律形式，以權(quán)力運行的全過程公開為原則，確立決策公開、辦事公開、公務(wù)公開等一系列具體制度，規(guī)定信息公開的主體及其職責范圍、公開事項及其范圍、申請人的權(quán)利義務(wù)、公開的形式程序、對公開的監(jiān)督追責機制，以及鼓勵和引導(dǎo)社會公眾參與等內(nèi)容，并注意與2020年修訂的《中華人民共和國檔案法》、2010年修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律相互銜接和協(xié)調(diào)。

其次，擴大信息公開的范圍。原則上來說，信息公開的主體不僅包括政府行政部門，還應(yīng)當涵蓋所有經(jīng)費來源為財政撥款的單位、機構(gòu)以及那些雖然未接受撥款但卻涉及公共利益的單位，例如立法機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等所有國家機關(guān)以及黨的機關(guān)、政治協(xié)商會議、共青團、婦聯(lián)等。信息公開的事項，不僅包括組織機構(gòu)、辦事流程等一般性信息，原則上公共權(quán)力的運行過程以及所有涉及公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的事項，都應(yīng)當在相應(yīng)的范圍內(nèi)將決策過程、決策參考信息連同處理結(jié)果一起公開。例如，在財政預(yù)算信息尤其是“三公”經(jīng)費方面，需要加大公開力度，推行年度公開制度。當然，在信息公開影響國家利益、公共利益或第三方的合法權(quán)益時，應(yīng)當給予公開義務(wù)的豁免，但同時應(yīng)當以具體列舉的方式規(guī)定相應(yīng)情形。

最后，完善信息公開的形式和程序。在信息公開的形式方面，明確以主動公開為原則，被動公開為例外，在具體落實公共權(quán)力機關(guān)主動公開的同時，還要特別關(guān)注應(yīng)民眾申請的被動公開形式的落實，并且注重對社會公眾參與信息公開的教育和引導(dǎo)。在信息公開的程序方面，要尤其重視不主動公開情形的界定和適用，以及拒絕公開申請時的復(fù)審、復(fù)議、投訴、信訪以及提起訴訟等救濟途徑。

具體到監(jiān)察工作領(lǐng)域的信息公開，《監(jiān)察法》第五十四條原則性地規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在監(jiān)察制度未來的實踐過程中，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當注意監(jiān)察工作的公開性和透明性，確立監(jiān)察工作信息以公開為原則、以不公開為例外的宗旨，除涉密事項外，一律向社會公開，以便公眾了解情況和接受公眾監(jiān)督。在反腐敗形勢依然嚴峻復(fù)雜的當下，監(jiān)察機關(guān)信息公開的努力方向應(yīng)當確定為強化主動公開，通過召開新聞發(fā)布會、搭建與媒體輿論監(jiān)督的常規(guī)溝通交流平臺、建立典型案件的及時通報制度等機制，利用電子監(jiān)察、網(wǎng)絡(luò)問政、熱線電話等形式多樣、機動靈活的方式，暢通媒體的宣傳報道渠道，拓展與公眾的信息交流途徑，讓公眾在了解相關(guān)信息的過程中增進對監(jiān)察機關(guān)的信賴。

三、頒布財產(chǎn)申報法

國際社會普遍重視財產(chǎn)申報制度在預(yù)防腐敗中的重要功能，要求不同范圍的公職人員在任職期間，依法向社會公布其個人收入和家庭財產(chǎn)，接受媒體輿論和社會公眾的監(jiān)督。

例如，芬蘭規(guī)定，議會監(jiān)察專員須進行利益申報；新加坡的法律規(guī)定，所有公務(wù)員在任職前均須進行個人財產(chǎn)申報，在任職后財產(chǎn)狀況變動時還應(yīng)當主動填寫財產(chǎn)申報清單并寫明變動原因以替換原財產(chǎn)申報清單，并交由反貪污調(diào)查局審查核實。整個歐洲的國家基本都建立有財產(chǎn)申報制度，尤其是北歐普遍推行政府官員財產(chǎn)申報、財產(chǎn)信息公開以及金融實名存款制度，形成了名副其實的“陽光政府”和“透明官員”，僅有法國等個別國家雖然也有官員財產(chǎn)申報制度但并不將官員財產(chǎn)信息在社會范圍內(nèi)公示。俄羅斯、泰國、尼日利亞、巴基斯坦等國，也要求公職人員一律申報財產(chǎn)；美國、韓國、埃及、墨西哥等，按官員的不同級別要求其進行相應(yīng)的財產(chǎn)申報。我國臺灣地區(qū)和港澳特別行政區(qū)也有相關(guān)的規(guī)定。據(jù)世界銀行在2012年對全球176個國家的調(diào)查報告顯示，137個國家和地區(qū)已經(jīng)建立起官員財產(chǎn)申報制度，其中，93%的國家要求內(nèi)閣成員申報財產(chǎn)和收入，91%的國家要求國會成員報備財產(chǎn)狀況，43%的國家將上述官員的財產(chǎn)信息公布于眾?！堵?lián)合國反腐敗公約》第八條“公職人員行為守則”第五款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當根據(jù)本國法律的基本原則，酌情努力制訂措施和建立制度，要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈或者重大利益向有關(guān)機關(guān)申報?！?996年聯(lián)合國大會通過的《公職人員國際行為守則》第三節(jié)“公布資產(chǎn)”第八條規(guī)定：“公職人員應(yīng)視本人的職務(wù)并根據(jù)法律和行政政策的許可或要求，按要求公布或披露，并在可能的情況下，公布或披露其配偶和/或其他受贍養(yǎng)者的私人資產(chǎn)和債務(wù)?！?/p>

我國法律在財產(chǎn)申報方面的制度性、體系性規(guī)定尚付之闕如，中共中央紀委1995年《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》、2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》等一系列前后替代的黨內(nèi)法規(guī)在政治實踐中實際上發(fā)揮著財產(chǎn)公示的試驗和探索作用，為未來國家相關(guān)法律的制定積累了寶貴的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)。整體而言，目前的財產(chǎn)申報制度存在著諸多問題：在國家法律層面出現(xiàn)制度性空白，僅僅在黨內(nèi)法規(guī)層面有所涉及，尚無法名正言順地在整個國家范圍內(nèi)適用；報告的主體范圍過于狹窄，原則上僅適用于縣處級副職以上的領(lǐng)導(dǎo)干部（含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部）以及央企領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層管理人員、省市管理的國企領(lǐng)導(dǎo)班子成員，而不是所有行使公權(quán)力的公職人員；報告的內(nèi)容不全面，在官員配偶和子女的收入、繼承或接受大額饋贈、土地使用權(quán)和機動車（船）等事項上的要求欠缺；核查機制的不健全導(dǎo)致報告的真實性難以核實，沒有厘清組織（人事）部門與紀律檢查機關(guān)（機構(gòu)）的日常監(jiān)管性職責，給虛報、瞞報行為以可乘之機；不遵守財產(chǎn)申報規(guī)定的責任追究機制和懲戒措施過于籠統(tǒng)、原則，缺乏可操作性等。

在財產(chǎn)申報法的制定過程中，我們應(yīng)當特別關(guān)注以下問題：

首先，以目前正在實施的黨內(nèi)法規(guī)層面的領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度為基礎(chǔ)，借鑒域外相關(guān)實踐經(jīng)驗，循序漸進、審慎穩(wěn)妥地制定一部符合我國國情的財產(chǎn)申報法。財產(chǎn)申報法主要規(guī)定財產(chǎn)申報的主體范圍、申報的財產(chǎn)范圍、申報的形式程序、對申報情況的調(diào)查核實以及申報不實的責任追究等內(nèi)容。以是否與公共利益密切相關(guān)為判斷標準，合理地界定財產(chǎn)所要求的報告信息與申報主體的隱私權(quán)之間的關(guān)系，出于維護公共利益的目的而要求財產(chǎn)申報主體報告其個人及家庭成員的相關(guān)財產(chǎn)信息時，不得視為侵犯申報人的隱私權(quán)。

其次，具體落實財產(chǎn)申報后的財產(chǎn)狀況公開以及核查工作，避免僅有財產(chǎn)申報的形式而無財產(chǎn)申報的實質(zhì)，出現(xiàn)申報與公開、核查相脫節(jié)等現(xiàn)象。申報人出具的書面授權(quán)，能夠解決有關(guān)部門核查其申報財產(chǎn)事項真實性的合法性問題。在財產(chǎn)信息公開方面，要建立嚴格、規(guī)范的財產(chǎn)申報材料的保密、查閱及使用程序，具體落實申報信息公開的場所、時間和方式等事項，使得相關(guān)單位或權(quán)利人在履行相關(guān)程序后能夠查閱，并依照登記的期限、用途進行使用。在財產(chǎn)信息的核查方面，不再沿襲現(xiàn)行由組織（人事）部門對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報材料進行抽查的方法，而是原則上實行普遍核查機制，由監(jiān)察機關(guān)組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員負責此項工作，并在核查出相應(yīng)問題時轉(zhuǎn)入監(jiān)察程序并追究申報主體的紀律或民事、行政和刑事責任，從而與《監(jiān)察法》的規(guī)定和監(jiān)察機關(guān)的職能相契合。

最后，財產(chǎn)申報制度的具體落實，應(yīng)當注意不動產(chǎn)登記制度、個人信息管理制度、金融管理制度等一系列具體制度的支撐和輔助。這主要包括針對性地完善全國性的不動產(chǎn)登記制度，建立有關(guān)不動產(chǎn)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化的登記機構(gòu)和登記主體、程序、責任等事項；以中國人民銀行征信中心的個人信用信息服務(wù)平臺和中國人民銀行、中華人民共和國公安部共建的公民身份信息的聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)為基礎(chǔ)，完善個人的信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建公民信用信息統(tǒng)一平臺；完善金融監(jiān)管制度，落實銀行存款、證券、股票、期貨、信托基金、保險等金融行業(yè)的賬戶實名制度，落實大額現(xiàn)金流動的登記報告制度，并嘗試建立與銀行、稅務(wù)、工商等部門的經(jīng)常性合作機制等。例如，我國自2000年開始，先后推行《個人存款賬戶實名制規(guī)定》和單位銀行賬戶實名制，2006年又頒布《中華人民共和國反洗錢法》，并不斷開展金融賬戶實名制的專項治理行動，以應(yīng)對開設(shè)匿名、假名賬戶和買賣、出租、出借賬戶（銀行卡）等違規(guī)違法行為。

四、訂立公職人員行為守則

自20世紀初，不少國家開始著手在公職人員的道德體系建設(shè)領(lǐng)域推行立法，將軟性的道德約束轉(zhuǎn)變?yōu)橛残缘姆芍萍s，實現(xiàn)自律與他律的有機融合，以強化公職人員的職業(yè)行為準則和培育其道德操守。

例如，美國在“水門事件”后制定有《政府道德法》《政府道德改革法》《美國政府官員及雇員的行政倫理行為準則》《美國行政部門工作人員倫理行為準則》等法律法規(guī)，內(nèi)容涉及酬金、職務(wù)外收入、禮品、旅游等各個方面，形成了較為全面系統(tǒng)的公職人員道德法律體系。英國的《公務(wù)員榮譽法典》和法國的《政治家生活資金透明度法》，也對公職人員的兼職、經(jīng)商、參與政治活動等從政道德事項作出了相應(yīng)規(guī)定。《聯(lián)合國反腐敗公約》第八條“公職人員行為守則”第一款到第三款規(guī)定，為了打擊腐敗，各締約國均應(yīng)當根據(jù)本國法律制度的基本原則，在本國公職人員中特別提倡廉正、誠實和盡責，努力適用正確、誠實和妥善履行公務(wù)的行為守則或者標準，酌情考慮到區(qū)域、區(qū)域間或者多邊組織的有關(guān)舉措，例如大會1996年12月12日第51/59號決議附件所載《公職人員國際行為守則》。

比較而言，中國在公職人員守則方面，除一部綜合性的《中華人民共和國公務(wù)員法》和特定領(lǐng)域的《中華人民共和國法官法》《中華人民共和國檢察官法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》之外，尚未通過制定專門法律的形式予以推行，而是特別倚重以2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》為代表的黨內(nèi)法規(guī)。雖然其名義上僅僅是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員的行為規(guī)范和道德約束，但實質(zhì)上卻調(diào)整和規(guī)范了包括黨組織、黨員與其他非黨組織、非黨員的整個社會的行為。例如，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《關(guān)于厲行節(jié)約、反對食品浪費的意見》《中央政治局關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》及其實施細則的踐行和落實，在整個國家范圍內(nèi)掀起了一場厲行節(jié)約、反對浪費的浪潮，同時也極為有力地帶動了公職人員的行為走向規(guī)范化、文明化。但是，與前述財產(chǎn)申報的情況相似，我國關(guān)于公職人員守則的規(guī)定主要集中于黨內(nèi)法規(guī)層面，欠缺國家法律的規(guī)定；規(guī)定的內(nèi)容比較分散、原則，欠缺系統(tǒng)性、操作性。

在制定出臺公職人員行為守則的過程中，我們應(yīng)當特別關(guān)注以下問題：

首先，結(jié)合公務(wù)員法、法官法、檢察官法、監(jiān)察官法的貫徹實施，在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)層面初步形成的回避、交流輪崗、領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶子女從業(yè)限制、廉潔自律、兼職離職等制度的基礎(chǔ)上，提煉出一些重要的理念、原則、制度和規(guī)則，并通過法律的形式區(qū)分公職人員的教育管理、日常監(jiān)督、行為規(guī)范、法律責任等內(nèi)容，全面、集中、系統(tǒng)地加以規(guī)定。例如，2021年《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第十四條確立了監(jiān)察機關(guān)對公職人員的政治品行、行使公權(quán)力、道德操守情況監(jiān)督檢查的權(quán)力；并在第二百五十七條進一步明確，監(jiān)察人員的準入應(yīng)嚴把政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風關(guān)和廉潔關(guān)，監(jiān)察人員應(yīng)具有忠誠堅定、擔當盡責、遵紀守法和清正廉潔等條件。

其次，重視將公職人員行為守則內(nèi)化于心、外化于行，通過提高公職人員的從政道德水平來帶動和引領(lǐng)整個社會自覺踐行遵紀守法、誠實守信和以廉為榮、以腐為恥的良好社會風氣和積極的道德氛圍。這就要求我們在堅持“零容忍”懲治腐敗政策和踐行抓早、抓小理念嚴厲打擊腐敗的同時，還應(yīng)當加強對社會公眾，尤其是公職人員的職業(yè)守則規(guī)劃、廉政教育和道德熏陶，從作為第一位的人的思想根源層面預(yù)防腐敗。例如，可以加強對公職人員的初任培訓(xùn)、定期培訓(xùn)，為面臨職業(yè)道德問題的公職人員提供疏導(dǎo)和指引機制，建立健全公職人員違反職業(yè)道德行為的責任追究、執(zhí)行機制和復(fù)審、復(fù)議、申訴等救濟渠道，完善對遵守職業(yè)道德行為的激勵和獎勵機制。

最后，具體到監(jiān)察工作人員的資格和行為守則，《監(jiān)察法》第五十六條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督?！蔽覀兛梢孕Х潞徒梃b司法領(lǐng)域公職人員的相關(guān)規(guī)定，對監(jiān)察工作人員的任職資格和職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)榮譽等進行統(tǒng)一規(guī)定，促使其形成身份和職業(yè)認同，提高其職業(yè)歸屬感和榮譽感。例如，美國2002年《班加洛爾司法行為準則》規(guī)定了司法人員的職業(yè)行為規(guī)范，由毒品和犯罪問題辦公室發(fā)起，并由最高法院大法官和其他資深法官組成的美國司法廉潔小組于2007年開始起草對該準則的細化和注釋，以便更好地指導(dǎo)司法人員的司法行為。

值得注意的是，《中華人民共和國法官職業(yè)道德基本準則》也是基于“加強法官職業(yè)道德建設(shè)，保證法官正確履行法律賦予的職責”的目標，由最高人民法院于2001年發(fā)布、2010年修訂實施，該準則將法官職業(yè)道德的核心界定為“公正、廉潔、為民”，基本要求是“忠誠司法事業(yè)、保證司法公正、確保司法廉潔、堅持司法為民、維護司法形象”。最高人民檢察院也分別于2009年和2016年先后印發(fā)了《中華人民共和國檢察官職業(yè)道德基本準則（試行）》和《中華人民共和國檢察官職業(yè)道德基本準則》，將檢察官職業(yè)道德準則概括為“堅持忠誠品格，永葆政治本色；堅持為民宗旨，保障人民權(quán)益；堅持擔當精神，強化法律監(jiān)督；堅持公正理念，維護法制統(tǒng)一；堅持廉潔操守，自覺接受監(jiān)督”。在此之前，作為行業(yè)性規(guī)定，中華全國律師協(xié)會還于1996年通過、2001年修訂了《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范》，中華全國專利代理人協(xié)會于1998年通過了《專利代理人職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范》，等等。

五、建立私營部門反腐機制

建立健全中國監(jiān)察法律制度體系，還應(yīng)當特別關(guān)注私營部門的反腐機制的構(gòu)建及其與國內(nèi)法和國際或區(qū)域性條約之間的銜接機制。

《聯(lián)合國反腐敗公約》第十二條“私營部門”第一款規(guī)定，各締約國均應(yīng)當根據(jù)本國法律的基本原則采取措施，防止涉及私營部門的腐敗，加強私營部門的會計和審計標準，并酌情對不遵守措施的行為規(guī)定有效、適度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事處罰；第二款規(guī)定了促進執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)私營實體之間的合作，促進制訂各種旨在維護有關(guān)私營實體操守的標準和程序，增進私營實體透明度，防止濫用對私營實體的管理程序，特定情形下出于避免利益沖突的目的適當限制原公職人員的職業(yè)活動或者辭職或退休后在私營部門的任職，確保私營企業(yè)實行有助于預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗的充分內(nèi)部審計控制等6項可以采取的措施。《聯(lián)合國反腐敗公約》第二十一條規(guī)定了應(yīng)當定為犯罪的“私營部門內(nèi)的賄賂”情形，第二十二條規(guī)定了應(yīng)當定為犯罪的“私營部門內(nèi)的侵吞財產(chǎn)”情形，分別相當于中國刑事法律中的商業(yè)賄賂犯罪和職務(wù)侵占罪。

此外，國際或區(qū)域性條約中關(guān)于反腐敗的管轄權(quán)規(guī)定、資產(chǎn)追回、跨境合作、預(yù)防措施等規(guī)定，也是各締約國修訂和完善相應(yīng)國內(nèi)立法的有益參考和絕佳借鑒。例如，加拿大在加入《聯(lián)合國反腐敗公約》后，修改了1999年的《海外反賄賂法案指導(dǎo)意見》并將其提升為法律，還在其刑事法典中增設(shè)相應(yīng)的腐敗賄賂犯罪；英國在與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織簽訂《關(guān)于公共官員受賄的協(xié)議》后，將相關(guān)內(nèi)容吸收到2003年的《反腐敗法》中。

六、結(jié)語

世界范圍內(nèi)對貪污賄賂犯罪這一腐敗的最嚴重情形進行專門立法的國家地區(qū)有30多個，涉及的反腐敗相關(guān)法案超過100部，例如，中國香港地區(qū)尤其重視反腐敗的專門立法，陸續(xù)頒布有《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉（舞弊及非法行為）條例》。綜覽各個國家和地區(qū)的反腐敗立法例，主要涉及打擊腐敗犯罪的刑事類法律、明確反腐敗專門機構(gòu)職責類法律、政務(wù)公開類法律、財產(chǎn)申報類法律、從政道德類法律、公職人員的紀律和處分類法律、問責類法律等。其中，依法懲治和預(yù)防腐敗，是它們的共同選擇；注重基礎(chǔ)性、支柱性的綜合立法與重點領(lǐng)域、重點人員的專門立法相結(jié)合，兼顧其他具體的、操作性強的法律的配套和輔佐，是它們的共同特征。

腐敗與人類社會公共權(quán)力的出現(xiàn)相伴而生，并延續(xù)至今，是人類社會的一大痼疾，各國國情的差異和政治制度的不同也使得應(yīng)對腐敗的監(jiān)察制度各具特色。許多新興的發(fā)展中國家，在創(chuàng)造了世界矚目的經(jīng)濟成就的同時，也面臨著國家治理能力和治理體系尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化的困境，以及隨之而來的以政府權(quán)力為代表的公共權(quán)力擴張所導(dǎo)致的權(quán)力濫用和貪污腐敗等問題。我國目前正處于改革開放和中華民族偉大復(fù)興的重要歷史階段，政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面都在經(jīng)歷著破舊規(guī)、立新制的重大變革，公有制經(jīng)濟體制下的政府擁有更強的調(diào)控社會公共資源的能力和更大的行政權(quán)力，更容易引發(fā)腐敗的滋生和蔓延。中國共產(chǎn)黨向來高度重視反腐敗斗爭，并將堅決懲治和預(yù)防腐敗上升到關(guān)系黨的人心向背和生死存亡的高度，當下正在進行的國家監(jiān)察制度改革和監(jiān)察機構(gòu)科學規(guī)范運行即是探索集中統(tǒng)一、權(quán)威高效地反腐敗的努力，對加強反腐倡廉、構(gòu)建廉潔社會和推進全面依法治國具有重要意義。但我們要客觀認識與正確把握反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，與此相適應(yīng)，反腐敗的相關(guān)立法從來不是一蹴而就、一勞永逸的，而是一個長期、動態(tài)的過程，隨著時代的變化和實踐的深入而不斷發(fā)展完善。例如，英國早在1889年就制定了世界上第一部反腐敗專門法律——《公共機構(gòu)腐敗行為法》，該法在此后的120多年里經(jīng)過多次修訂完善，并于2010年成為《反賄賂法》；瑞典100多年前制定的《反行賄受賄法》，也分別在1919年、1962年和1978年經(jīng)過多次修正。因此，中國監(jiān)察制度的改革與完善也是一個永遠在路上的工程，我們要注意從自身的歷史文化傳統(tǒng)、政治權(quán)力架構(gòu)、社會制度安排和現(xiàn)實政治需求等各方面的具體情況出發(fā)，與時俱進地及時調(diào)整其存在的不足與缺陷，保證改革始終走在法制與法治的道路上。

[1]吳丹紅：《舉報人法律保護的實證研究——從檢察機關(guān)與舉報人的關(guān)系切入》，載《法治論壇》2007年第2期。

[2]參見張慧：《世界銀行：全球137個國家已建立官員財產(chǎn)申報系統(tǒng)》，載《青年參考》2013年5月29日第7版。

[3]該規(guī)范性文件于1996年12月12日第五十一屆聯(lián)合國大會第59號決議通過，對聯(lián)合國的成員國并不具有強制約束力，但卻具有道義上的拘束力，聯(lián)合國鼓勵各成員國予以落實。

[4]參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)》，中國民主法制出版社2021年版，第162-165頁。

[5]2000年，十五屆中央紀委第五次全會要求建立領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)報告制度，并首先在?。ú浚┘壃F(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中實行。2001年，中共中央紀委、中共中央組織部聯(lián)合印發(fā)關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的（試行）規(guī)定，要求省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部每兩年書面報告本人及其配偶、撫養(yǎng)子女的財產(chǎn)情況，并于當年7月在全國范圍內(nèi)開展了第一次家庭財產(chǎn)報告工作。遺憾的是，這項制度并沒有隨后繼續(xù)貫徹。